回应性监管理论下地摊经济安全管理研究

林蓉蓉

一、回应性监管理论与地摊经济

2020年6月1日，国务院总理李克强在山东烟台考察时表示，地摊经济、小店经济是就业岗位的重要来源，是人间的烟火，和“高大上”一样，是中国的生机[1]。在李克强总理的鼓励和中央政策的推动下，全国很多城市出台了鼓励发展地摊经济的方案，地摊经济得已重新发展。但同时也给城市的现代化治理能力和治理水平提出了挑战。

（一）地摊经济的内涵

地摊经济是指通过摆地摊获得收入来源而形成的一种经济形式，是城市的一种边缘性经济[2]。在我国城市，地摊经济在便利居民生活的同时，也成为创建文明城市的痛点和维护治安的难点。以往大多数地方政府对地摊经济采取一刀切的禁止政策。

相比于传统产业，地摊经济有以下特点：第一，开放性强。地摊经济在室外和街道上营业，比传统的店铺更加开放。第二，流动性强。地摊经营者大多没有固定的摆摊地点。第三，追责困难。地摊经营者的不固定导致追责难。第四，人流量大。地摊经营者出于经济获利概率的考量，只会选择人流量大的地方营业。第五，负面影响多。地摊经营过程中可能会对正常交通、城市卫生、附近居民生活等造成影响。第六，组织动员困难。地摊经营者独立性强，几乎无法对其进行集中统一的管理。地摊经济由于以上特点，在安全管理方面的治理有一定难度，考验着城市的现代化治理能力。

国务院于2017年发布的《无证无照经营查处办法》为地摊经济的存在和发展提供了法律依据，明确了地摊经济绝非无证无照经营查处的范围。地摊经济未必能给社会带来多大的经济增长，其本质是财富在低收入人群中的一种再分配，提倡地摊经济的根本目的是民生。

（二）回应性监管理论的基本内容

伊恩·艾尔斯（Ian Ayres）与约翰·布雷斯维特（John Braithwaite）于1992年提出了一种全新研究视角下的监管理论——回应性监管理论[3]，他们从横纵两个视域解读监管权。在横向视域下，以“三方理论”“强化型自我监管”和“不对称监管”三种方法在监管主体之间进行监管权的顶层分配设计。在纵向视域下，架构按层级划分的监管策略，寻求监管处罚策略的层级差异性。此外,回应性监管理论还在广泛分析监管实践的基础上提出差异性回应、软性约束优先、惩罚保障有效和手段多元等具体监管原则[4]。

（三）回应性监管理论视域下的地摊经济安全管理

在党的十九届四中全会上，习近平总书记指出：“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。要讲究辩证法，处理好活力和秩序的关系。推进社会治理制度建设，需要坚持问题导向，把专项治理与系统治理、综合治理、源头治理结合起来，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[5]回应性监管理论在中国化道路上的发展始终与中国治理体系、治理能力的变革和国家的制度变迁结合在一起。运用回应性监管理论解决目前我国地摊经济安全管理中存在的一些问题和困境，保障地摊经济安全有序经营，符合我国国家治理逻辑，契合我国全面深化改革的发展方向。

回应性监管理论强调多元化与可选性，提倡监管主体的多元化，寻求监管策略的多样性和监管手段的可选择性。在此框架下，地摊经济安全是指在国家部门、社会团体、顾客与居民以及地摊经营者自身共同编织的有机连接、上下互动的监管网络下，以相关国家政策和地方规章为依据，采取层级化的监管处罚手段，构建良性有效的机制，以实现地摊经济安全有序的经营状态。

二、地摊经济安全管理所面临的困境

地摊经济是城市失业者和低收入者维持生计的便利途径，亦是创建安全文明城市的阻碍，其安全管理成为城市治理不可避免的难点。为了保障地摊经济安全有序的经营状态，必须有的放矢，从主体、机制、现实等角度深入探究地摊经济安全管理的困境。

（一）政府介入强度的平衡点难以把握

传统的安全监管以国家为主导，国家通过信息名单、严格的禁止性规定和严格执法来保证社会整体安全。地摊经济作为相对自由和开放的商业形式，无需从业资格审批，门槛较低，本小利微，但受环境和政策的影响大，采取严格和强制性的安全管理模式会严重阻碍其发展。

但是，放任地摊经济自由发展会引发严重后果。首先，地摊经济极易产生污染和噪音，堵塞交通，引发治安纠纷；其次，部分地摊经营者安全意识较低，缺乏防盗、防火、应急逃生等安全知识，摆摊场所通常人流量大、人员混杂，“四类案件”（“涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；疑难、复杂且在社会上有重大影响的；与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的”四类案件）往往高发且难以根治；最后，国家力量的缺失导致黑恶势力的趁虚而入，严重破坏社会治安秩序。

地摊经济性质特殊，既不能对其管得太严，否则一管就死；也不能对其管得太松，否则乱象丛生。如何把握好政府介入力度，成为地摊经济安全管理所面临的困境之一。

（二）部分地摊经营者缺乏安全意识

首先，安全意识的缺失来源于安全责任的不明确。地摊经济属于散户经营，对于安全责任的承担，相比于有固定经营场所的商户，地摊经营者逃避的心理倾向往往大于主动承担的心理倾向。传统意义上的联防、联控制度面对地摊经营者难以施行，因为地摊经营者多是业余摆摊，摊位流动性强，责任意识相对淡漠，传统的管理思维难以对其产生效果。

其次，安全意识的缺失源于地摊经济散漫、分离的经济形式。这种经济形式导致地摊经济组织度和凝聚力较低，如无外部力量有效推动，地摊经济很难自发形成固定组织。组织性丧失的代价就是管理难度的上升。政府如果要推广安全教育，只能通过发传单、走访等低效的宣传方式，至于消防安全、应急疏散等安全意识的培育，如无有效的组织，相关措施很难向具体地摊经营者落实。

最后，安全意识的缺失源于地摊经营者缺乏发声渠道。在地摊经济的管理中，政府一直处于绝对强势地位，地摊经济关键看政府的政策导向，地摊经营者因缺乏话语权，导致配合政府管理的积极性不高。

（三）地摊经济安全管理的长效机制尚未建立

建立长效机制最重要的就是要有正确的管理思维。目前，各地公安机关纷纷为地摊经济保驾护航，例如出动巡特警大队联合各派出所摸底排查，抽调警力开展治安巡逻勤务等。虽有成效，但这些措施或多或少体现了运动式治理的思维，只能暂时遏制治安问题的发生。

从责任主体来看，安全管理的责任基本由政府包揽，包括巡逻、消防、打击犯罪等一系列安全管理任务。政府在安全管理上更具权威性，手段更具强制性，队伍更加专业化，但是由于政府力量有限，单一的管理主体无法长期维持高强度的安全管理，无法取得理想的安全管理效果。

从管理制度来说，各地基本都在探索适合本地实际情况的地摊经济安全管理制度，一些地方遇到了不管就乱、一管就死的难题，或者陷入运动式治理的死循环，这在本质上还是因为治理理念的滞后，要形成行之有效、操作性强、可持续的管理制度，还是要从回应性监管理念出发去寻求改进策略。

（四）各类矛盾和治安纠纷案件频发

地摊经济基于其流动性、开放性等特点，很容易滋生治安纠纷和治安案件。首先，从治安纠纷的角度来说，地摊经济催生了新的矛盾形式，即地摊经营者与顾客、政府执法人员、附近居民之间的矛盾，以及地摊经营者之间的矛盾。这些矛盾因为地摊经济自由散漫的形式被放大，进而诱发治安纠纷。治安纠纷给地摊经济的安全管理带来了十分严峻的挑战。

其次，从治安案件的角度来说，人流密集场所是治安案件高发地，主要包括偷盗类案件、寻衅滋事类案件、抢劫抢夺类案件、聚众斗殴类案件。地摊摆摊地点由于人流量大、人员混杂，是违法犯罪分子作案的理想场所。警方对于此类案件大多通过事后打击的方式来惩治违法犯罪分子，很难在事前进行预防。基于以上各类因素，目前打击摆摊场所发生的治安类案件处于较为被动的局面。

三、回应性监管理论为地摊经济安全管理提供理论支持

回应性监管理论摒弃片面的“政府监管”范式，树立以“大监管”理念为基础的合作型监管治理新范式[6]，追求多样性和可选择性，发掘经济表象下的社会利益保护和公共资源配置，努力在创新与潜在风险之间保持平衡，这对我国地摊经济安全管理具有重要的启示作用。

（一）回应性监管理论强调治理主体多元协调

回应性监管理论强调多元主体间混合式的协同合作，寻求政府、社团组织、自治组织、公民之间的共同合作。因此，监管主体并非只有政府、社团组织、自治组织等第三方利益群体，甚至是监管对象本身也可以成为监管主体。这一思想体现了共建、共治、共享的治理理念，可以有效协调各方利益，齐抓共治，以收获良好的治理效果。

在地摊经济的安全管理中，地摊安全涉及多个主体，包括地摊从业者、司法人员、街道工作人员等。按照回应性监管理论的逻辑，政府不应独揽监管责任，必须要发挥包括地摊从业者在内的其他主体的力量，因此，安全管理的责任可以部分转移给其他主体，既减少了政府的工作量，也增强了地摊经营者的安全责任意识。

（二）回应性监管理论强调多方交流与互动

回应性监管理论认为监管并非正式的固定不变的制度，而是持续变化的互动，这种互动贯穿于监管的整个过程，在动态的平衡中取得协商共治的监管成效。政府不再只是传统的命令与强制，更多的是通过合作、协商、建立共同体等方式进行互动式管理。政府权威的形式也从传统的法理型权威，转向了由法理、协商、认同而形成的合作网络型权威，这是一个双向度的监管模式。从回应性监管理论的角度出发，政府应与地摊经营者持续互动，在交流协商之中解决各类问题。对于安全管理，政府则可以与地摊经营者商讨安全管理的具体方案，双方达成共识，如此将有助于建立安全管理的长效机制。

（三）回应性监管理论意味着管理方式和管理手段的多元化

地摊经济是一种较为原始的经济模式，但与十年前的地摊经济不同，如今的地摊经济在急速变化的社会环境和互联网经济的冲击下，显得更加脆弱。维持地摊经济的发展，让地摊经济成为稳定民生的重要防线，就不能再采取政府包揽的单一监管模式。回应性监管理论关注的重点之一是监管策略的建构，通过构建合作网络以及引入第三方公共利益集团的方式确立新的监管模式。回应性监管理论下的政府应采取精细化监管策略，联系包括地摊经营者在内的多个主体协商共治，以期运用多样化的监管策略和可选择的监管手段达到最佳的监管成效。

四、回应性监管理论下地摊经济安全管理的实施路径

地摊经济的安全健康发展事关城市治安秩序的维护，关乎部分低收入人群的生活水平，也是某些旅游城市和打造夜生活城市的发力点，不可因其负面影响而完全摒弃。回应性监管理论从横纵两个视域提出创新监管策略，从主体、关系、方法手段等角度出发提出创新性安全管理路径，可以为地摊经济的安全管理保驾护航。

（一）政府应把握介入平衡点，进行精细化治理

精细化社会治理是一种复杂化、高级形式的社会治理模式，它是社会治理方式与公共服务方式的质变过程[7]。政府有关部门要优化对地摊经济安全的精细化管理，最重要的是界定好政府监管的范围。目前政府有关部门主要是在摆摊地点的界定、地摊经营者的准入资格、安全检查上进行基本管理。但回应性监管理论下的政府介入角度应站在维护公共安全与社会公益基础之上，除此之外还应当尽量减少干预。政府的精细化治理措施是最基本的规范要求，要做到更加深入的治理，还需要借助多方协作。

（二）构建多方参与的安全共建共享平台

回应性监管理论提倡多元主体之间的协商共治。协商和共治可以凝聚起社会的共识和资源，有助于政策的推行与行业的健康发展。搭建安全共建共享平台是多元共治的重要方式之一。

搭建多方协作的安全共建共享平台，应明确合作共建共享的多元化主体，主要包括政府部门、地摊经营者和市场化治安力量。地摊经营者是地摊经济的主要参与者，维持地摊经济的安全，必须动员地摊经营者的力量。地摊经营者参与安全管理应贯穿于地摊经济的全过程。此外，加强安全管理还需借助市场化治安力量和社会力量，市场化治安力量目前主要指保安人员，而社会力量则主要包括志愿者团体。两股力量由公安机关进行培训管理，加强其市场化力量先期处置的能力，为建立有效的警保联动机制做准备。

（三）建立动态的协同监管机制

地摊经济的安全管理是一个动态的过程，协商共治需要贯穿地摊经济运行的全周期管理之中，因而也就必须建立协同监管机制，以满足变化的环境和多样的需求。

建立协同监管机制首先应建立代表地摊经营者利益的组织团体，进行监管权的分配。具体来说，以摆摊的街道为单位，将长期在此摆摊的地摊经营者组建成为一个动态共同体，不定期或临时的摆摊经营者则是动态加入、离开，由政府管理部门对这个动态共同体进行认定并指导动态共同体制定自我监管规则，监督动态共同体自我监管的实际执行情况以决定后续监管权的下放配置。其次，建立协同监管机制的同时还应确立和完善协商沟通制度，确保协同监管机制的有效性和及时性。

（四）建立智慧安全管理模式

回应性监管理论含有开放的价值理念，对应到地摊经济安全，就是深入理解现代“脱域”特征，破除时空限制，借助信息技术，呼唤智慧化的安全管理模式。智慧安全管理不仅要用数字监管的思路来强化安全管理组织结构，还要从物防技防的角度提升安全管理能力。

智慧数字监管是随着信息技术革命和网络大数据时代而产生的，是回应性监管理论的一种时代性发展，数字监管突出的特点是通过数据信息化的整合运算来实现高频监管。对地摊经济安全管理而言，引入数字监管带来的是以“互联网+”为代表的协商共建模式的优化。例如建设地摊经营者信息数据库，为地摊经营者建立一键报警便利服务，建立安全管理云会议模式等。

物防技防则是一种传统的强化安全管理能力的手段，在人员密集且混杂的环境下，新技术的应用可以极大地提升安全管理效率，节省人力资源的使用。例如在摆摊场所配备人脸识别装置，可以快速识别出重点防控人员和在逃违法犯罪分子，并通过警保联动的方式要求现场执勤人员迅速做出相应的安全处置。