司法实践中的“诚信政府”

张青波

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》均提出建设“守法诚信的法治政府”。后者还将诚实守信作为依法行政的基本要求之一。那么，诚信对政府所提出的具体要求是什么？政府如何行政才能符合诚信？(1)国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中规定：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”但其中的撤销、变更条件尚须进一步明确，而且行政决定的外延也未必等同于行政行为。对此予以明确，不仅将有助于实现依法治国和法治政府建设的一大目标，督促政府有章可循地行使权力，而且也将为法院开展司法审查、合理监督行政提供判断标准。

一、 从比较法到司法实践

基于对不同国家和地区法制的借鉴，在学理上理解“诚信政府”主要有两个方向。很多学者按照德国和我国台湾地区的传统，主张将信赖保护作为“诚信政府”的规范准绳，如主张诚信原则在行政法中直接体现、演绎为信赖保护，(2)参见黄学贤：《行政法中的信赖保护原则》，载《法学》2002年第5期；周佑勇：《行政许可法中的信赖保护原则》，载《江海学刊》2005年第1期；孙丽岩：《信赖保护与相对人授益权的实现》，载《政法论坛》2007年第3期。确立信赖保护原则是建立“诚信政府”的需要。(3)参见傅江浩：《行政信赖保护原则浅析》，载《理论月刊》2010年第2期。还有学者认为行政许可法第8条大致表述了政府诚信和信赖保护的内容，(4)参见李晓晖、尹建国：《论信赖保护原则及其在行政法中的适用》，载《学习与实践》2010年第3期。信赖保护是诚信原则对公民权益之法律保障。(5)参见杨临宏：《行政法中的信赖保护原则研究》，载《云南大学学报》(法学版)2006年第1期。这些观点大多仿照德国和我国台湾地区通说设定了如下信赖保护要件：(6)参见吴坤城：《公法上信赖保护原则初探》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则》(二)，台北三民书局1997年版，第239-242页；翁岳生主编：《行政法》(上册)，中国法制出版社2009年版，第166页；林三钦：《法令变迁、信赖保护与法令溯及适用》，台北新学林出版股份有限公司2008年版，第10-14页。也有少数学者认为要件(2)应为信赖之存在，参见洪家殷：《论信赖保护原则之适用》，载《台湾本土法学杂志》2001年第27期。(1) 作为信赖基础的(合法甚至违法的)公权力行为；(2) 相对人对此的信赖表现；(3) 信赖值得保护。也有学者将公法上的诚实信用原则区别于信赖保护：认为前者也会构成对行政机关依职权撤销或废止行政处理的限制，从而与后者重合，但前者以存在具体法律关系为适用前提、同时拘束相对人且另外作用于行政契约和国家赔偿责任中。(7)参见李洪雷：《行政法释义学：行政法学理的更新》，中国人民大学出版社2014年版，第103-104页。这种观点亦是德国和我国台湾地区通说，参见翁岳生主编：《行政法》(上册)，中国法制出版社2009年版，第165-166页；陈敏：《行政法总论》，台北新学林出版股份有限公司2013年版，第89页。应该说，拘束政府权力还应主要诉诸学理上更为成熟的信赖保护原则，盖诚实信用之规范内涵，须结合个案情境逐案观察。(8)参见陈鹏：《诚实信用原则对于规范行政权行使的意义》，载《行政法学研究》2012年第1期。

相反，受英国法影响的学者则诉诸合法预期保护原则以拘束行政机关。狭义上的合法预期是指相对人因行政机关的先前行为(如曾制定过政策、发出过通知、作出过指导或承诺等)，尽管没有获得某种权利或可保护利益，但却合理地产生了对行政机关将来活动的某种预期(如行政机关将会履行某种程序或给予某种实质利益)，并且可以要求行政机关将来满足上述预期。行政机关除非有充分的公共利益理由，原则上不得拒绝。而广义的合法预期还代指行政机关的行政行为，如果生成了相对人的权利或可保护利益，也会形成继续保持已然状态的合法预期。合法预期获得保护的要件是：第一，行政机关在有关行为、意见或政策中所表达出的意思必须清晰、无歧义且没有限定条件，或者至少存在某种固定的实践或行为。第二，上述意思应由行政机关中实际上或表面上有这方面职权的人作出。第三，行政机关改变行为损害相对人明白存在的预期或潜在利益，或使利益遭遇困难。但是，如果相对人能够预测到行政机关的意思可能变化，相对人预期的内容不合法，或者相对人知道、应当知道行政行为越权或以不当手段促成行政机关作出行为，则不产生预期保护问题。(9)参见余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2014年版，第92-101页。

鼓吹合法预期保护的学者认为，合法预期保护相较信赖保护具有的优势是：(1) 获得了英联邦国家和欧共体的普遍认同；(2) 不仅凸显程序保护，而且其实体性保护之内涵不限于阻止对行政行为的撤销，还可要求行政机关积极公正行事；(3) 业已形成了成熟细腻的制度，因而更值得我国借鉴。(10)参见前引⑨，余凌云书，第90-92页。

然而，抽象地声称源于大陆法系传统的信赖保护原则抑或来自英国的合法预期保护孰优孰劣，却罔顾两者赖以存在的制度环境和现实基础，说服力恐怕有限。所谓“成熟细腻的制度”这一说法，只能在这种制度业已经过多次调适、终于大体适应现实各方面需要，并且为法官和执法者熟悉掌握的前提下才能成立。而这只能说存在合法预期保护制度已于其中生根、成长的国度。何况英国不乏学者主张应采行相当于德国法上信赖保护的财产保护和存续保护。(11)参见李洪雷：《论行政法上的信赖保护原则》，载《公法研究》2005年第2期。而且，即使共享普通法的传统，合法预期的实体性保护也未得到加拿大、澳大利亚、新西兰等国的认同。(12)参见余凌云：《英国行政法上合法预期的起源与发展》，载《环球法律评论》2011年第4期。这都构成了怀疑我国也应效仿英国的理由。此外，还有必要在内容上界定合法预期保护的具体要求，才能供法官在裁判案件时据为判准，并进而有效影响政府的行政活动。于此必须要回答的问题有：“行政行为”的外延为何？其仅限于授益性的具体行政行为，还是波及其他类型？而要求行政机关积极公正行事，究竟又意味着什么？行政机关在变更抽象或具体的行政行为时，必须权衡相对人的合法预期？那么行政机关在何时才可变更而不顾相对人？如果牺牲相对人的合法预期，如何补偿相对人？这些问题表明，由于我国行政法的基本概念迥异于英国，因而采撷合法预期保护制度尚面临将其概念转译为我国术语的挑战。

上述反省尚不足以排除镜鉴合法预期保护之可能，亦不足以证成我国必须循行德国或我国台湾地区的做法。借鉴域外法制必须要考虑到其中的复杂性。正如一些学者指出的，外来规则不仅刺激与本土有关的法律话语本身，而且还刺激某些条件下与法律具有紧密耦合关系的社会话语。作为法律刺激，它们迫使本土法律的特定认知在区分网络中进行重构；作为社会刺激，它们激发法律与之密切联系的社会话语进行自身的重构。因此，它们引发了两种不同系列的事件，这两种事件之间的互动导致了一种演进的动态过程，这个过程可以在相关话语的特征中达致新的平衡。(13)参见[德]贡塔·托依布纳：《魔阵·剥削·异化》，泮伟江等译，清华大学出版社2012年版，第150-151页。换言之，有别于植物移植最坏的结果只是水土不服、南橘北枳——被移植的植物变异或枯死并不影响移栽的环境，法律移植或法律继受所引发的连锁反应却可能波及整个社会，甚至改变继受国的社会状况。被继受来的域外规则未必为本国法官和执法者所熟悉，若他们在实务操作中拿捏不准，不仅可能导致本国法律系统在运作上窒碍难行，而且还可能激扰本国的其他社会系统，产生某些意料之外的变化。一方面，如果法官过度拘泥于行政安定性原则，将会束缚行政机关灵活追求政策目标或实现公共利益，最终影响经济、科技、教育等领域的发展。另一方面，如果法官对行政机关的“自由意志”过于宽容，亦会危及法的安定性，影响经济等其他系统的稳定运行。

故而，就需要摒弃合法预期保护或信赖保护的抽象优劣之辩，转而立足于我国的规范体系和制度现状，依据现有的立法和判例，描述、辨别、提炼现行法和司法实践对诚信政府所给定之要求，在借鉴域外法制前锚定现实基础。这样做的好处在于，通过寻找我国既有实践与可供我国效仿的法制之间存在的最大公约数，进而判断借鉴继受哪一国家或地区的法制更易与我国实践衔接耦合、(14)按照系统理论，分化的各个社会系统按照各自的符码封闭运作，各系统只能经由特定方式，即选择性地借助结构耦合相互关联、相互影响，如法律系统与政治系统只能通过作为两者共有结构的宪法所规定的途径相互作用，法律系统与经济系统也只能通过所有权和合同产生耦合。参见[德]尼克拉斯·卢曼：《生态沟通：现代社会能应付生态危害吗？》，汤志杰、鲁贵显译，桂冠图书股份有限公司2001年版，第28页；Gralf-Peter Calliess, Prozedurales Recht, Baden-Baden 1999, S.150 f.借用耦合的概念，域外法可喻为我国法律系统之外的沟通信息，若域外法不能适应我国司法实践的实际，自然难以被司法实践所接受和适用。域外法须能够和我国法律系统相耦合，才能被我国法律系统识别认同，切实影响我国法律系统。所产生的成本最小，从而推动所继受的制度方案最终能够顺畅融入。通过分析实践中存在的既有标准，才能辨明现实做法的功过得失，对其中的合理做法加以推广普及，引导实务工作者循途守辙，不必再费周折地从域外引进相应制度，避免可能产生的水土不服、系统紊乱的风险。也只有如此，方能聚焦于我国实践中的不当之处，提出有的放矢的因应之策，以确定我国未来诚信政府建设的努力方向。

二、 诚信政府的司法实践

以“诚信政府”“诚实信用”“信赖保护”为关键词展开搜索，通过对2020年5、6月，中国裁判文书网和北大法宝、聚法、无讼数据库中的法院观点或理由部分含有的二审和再审行政判决书进行分析，同时以最高人民法院“指导案例”、《最高人民法院公报》案例和《中国行政审判(指导)案例》为样本，可以管窥“诚信政府”在行政裁判实践中的意蕴。

(一) 行政许可

行政许可法第8条、第69条规定了行政机关对行政许可加以变更、撤回、撤销的条件以及相应的补偿、赔偿。此二条文之不足是：首先，没有明确规定存续保护，只要公共利益需要或行政许可违法，就可撤销(只是需要给予补偿)。但信赖保护不只是补偿保护，而且包括存续保护，因此在确定是否撤销或废止行政许可时，应对公共利益和相对人利益加以衡量，只有在撤销或废止许可的公共利益超过相对人维持许可可得收益时才可撤销或废止。其次，除了相对人因欺诈、胁迫等不当方式获得许可外，行政机关依职权撤销应有之期限限制尚付阙如。再次，对赔偿和补偿的范围、标准和程序均未规定。(15)参见前引⑦，李洪雷书，第96页。亦有学者认为，行政许可法未对违法许可提供存续保护，表明其并未体现信赖保护原则。参见刘飞：《信赖保护原则的行政法意义》，载《法学研究》2010年第6期。

除了撤销的期限限制，对其余两方面的不足，司法实践已尝试弥补。如有法院参照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第14条、第15条就合法许可废止之规定，要求相对人对违法许可被撤销导致的损失请求赔偿的，应由赔偿义务机关先行处理，法院不受理直接提起的诉讼；有法院认为赔偿标准为相对人基于对违法许可的信赖而实际投入所产生的损失；还有法院指出，确定赔偿数额应考虑到作出违法行政行为的行政机关和相对人各自的过错程度。(16)福州市中级人民法院(2017)闽01行赔终19号，镇江市中级人民法院(2013)镇行赔再初字第1号，滨州市中级人民法院(2007)滨中行初字第12、14号。对于行政许可的存续保护，样本中也有不少肯定的案例。如认为县政府对于有错误的颁证行为虽可自行纠正，但相对人信赖利益要大于该县政府纠正行为所保护的公共利益，因而判决撤销县政府的撤销决定。再如提出对于因行政机关有违法因素应当撤销的行政许可，从保护相对人利益的角度出发，原则上不予撤销，只有在特殊情形下，经过科学的权衡后，才可撤销违法许可。又如主张即便在行政机关准许后发现其在职权等方面存在违法，只要相对人是善意的，则该行政机关准许给相对人的利益，一般应予保护。还有认为相对人基于对行政机关不当审批的信赖而进行建设行为，不宜对违法建筑简单予以无偿拆除。更有法院基于相对人对瑕疵行政许可没有过错，并对许可产生了深厚信赖，判决保留原许可效力，由相对人补缴税费来补正行政行为的瑕疵。最高人民法院也主张，撤销行政许可必须考虑被许可人的信赖利益保护，衡量撤销许可对国家、他人和权利人造成的利益损失大小，不宜硬性地、无例外地撤销已经存续的、存在瑕疵甚至是违法情形的行政行为。(17)重庆市高级人民法院(2006)渝高法行终字第35号，牡丹江市中级人民法院(2016)黑10行终73号，杭州市中级人民法院(2019)浙01行终658号，日照市中级人民法院(2015)日行终字第74号，湖南省高级人民法院(2018)湘行终1771号，最高人民法院(2018)最高法行再6号。

(二) 许可外行为

行政允诺常常涉及诚信问题。样本中存在多个判例要求行政机关履行针对特定相对人或以规范性文件形式发布的允诺，限制行政主体对允诺随意解释以推卸义务，或者赔偿相对人为回应允诺所遭受的损失或信赖利益损失。(18)河南省高级人民法院(2016)豫行终2476号，湖南省高级人民法院(2016)湘行再21号、(2019)湘行终1264、(2019)湘行终1857号，安徽省高级人民法院(2015)皖行终字第00029号、(2019)皖行终22号，哈尔滨市中级人民法院(2016)黑01行终360号，重庆市高级人民法院(2014)渝高法行终字第00223号，南宁市中级人民法院(2017)桂01行终20号，福建省高级人民法院(2018)闽行终1186号，海南省高级人民法院(2019)琼行终242号，周口市中级人民法院(2016)行终48号、(2017)豫16行终39号、(2019)豫16行终277号，江西省高级人民法院(2017)赣行终191号，文山壮族苗族自治州中级人民法院(2017)云26行终30号，永州市中级人民法院(2019)湘11行终279号，江苏省高级人民法院(2016)苏行终字第90、1271号，益阳市中级人民法院(2011)益法行终字第4号，杭州市中级人民法院(2017)浙01行赔终40号。唯允诺有效并非没有前提。除了个别判例主张允诺确定的补偿数额超出补偿方案规定并不影响其效力外，(19)辽宁省高级人民法院(2017)辽行终766号。多数裁判均要求允诺不得违法。但对于何谓“违法”，却莫衷一是。有的要求不违反法律的禁止性规定，(20)洛阳市中级人民法院(2008)洛行终字第119号，湖南省高级人民法院(2016)湘行再21号，乐山市中级人民法院(2016)川11行终56号，江西省高级人民法院(2019)赣行终451号。有的要求不违背法律法规。(21)湖北省高级人民法院(2009)鄂行终字第46号，商洛市中级人民法院(2020)陕10行终3号。

在社会保障领域，也存在对相对人信赖的保护。如判例认为行政机关之前一直认定原告按1979年参加工作，原告已产生信赖保护利益，据此认定原告缴纳养老保险的年限。行政主体认可当事人缴交社保费方式或转诊申请的，应当承担保险金的给付义务，不得事后以当事人行为不符合规定为由推脱。(22)南昌铁路运输中级法院(2018)赣71行终388号，山西省高级人民法院(2010)晋行终字第115号，辽宁省高级人民法院(2013)辽行提字第3号，怀化市中级人民法院(2016)湘12行终127号。但在相对人隐瞒情况致其信赖不值得保护，或相对人对具体行政行为错误并未产生信赖时，则无权依据行政主体先前的错误获得给付。(23)广州铁路运输中级法院(2018)粤71行终38号，郑州市中级人民法院(2015)郑行终字第581号。

在行政确认领域，有多个判例反对行政机关轻易变更土地房屋权证。如要求行政机关依据法定事由、遵循法定程序方可撤销；指出行政机关纠正权证的行为事实不清、证据不足，仅以办证瑕疵为由撤销权证，或在相关文书仍有效的情况下将土地立项给他人开发建设，均违反信赖保护原则，判决撤销纠正行为；也有判例主张相对人对错误登记没有过错，行政机关不得让相对人补缴出让金。(24)山西省高级人民法院(2018)晋行终498号，三明市中级人民法院(2014)三行终字第5、19号，广东省高级人民法院(2013)粤高法行终字第495号，朔州市中级人民法院(2018)晋06行终16号。而且，有判例认为行政机关已出具证明，再以相对人违法占地为由处罚，不符合信赖保护。(25)洛阳市中级人民法院(2019)豫03行终351号，平顶山市中级人民法院(2019)豫04行终93号。此外，还有判例要求行政机关按照先前的登记或审批，作出新的许可、出让行为。(26)银川市中级人民法院(2015)银行终字第129号，安徽省高级人民法院(2016)皖行申字142号，南阳市中级人民法院(2012)南行终字第85号。但相对人申请登记存在过错时，不适用信赖保护。(27)广东省高级人民法院(2015)粤高法行终字第326号。

裁判实践表明，法院并未将信赖保护囿于行政许可领域，而是将其扩及各种授益性行政行为。判例明确提出，对违法归责于行政机关或相对人无过错的授益性行政行为，基于信赖保护原则，行政机关不得擅自撤销、改变，除非不撤销或者不变更会严重损害国家利益、社会公共利益。为公益需要而撤销、变更，应补偿相对人损失。(28)厦门市中级人民法院(2014)厦行终字第80号，北京市高级人民法院(2019)京行终918号，南充市中级人民法院(2019)川13行终32号，湖北省高级人民法院(2016)鄂行终751号，青海省西宁市中级人民法院(2020)青01行终37号，乐山市中级人民法院(2019)川11行终16号。

(三) 行政不作为

在行政不作为案件中，法院也时常援引诚实信用或信赖保护。如认为被告拒绝提供信息，既违反政府信息公开条例，也违背了诚信政府、高效便民的原则，或认为被告收到申请书后，未进行调查处理，侵犯原告的信赖利益和合法利益，被告应积极推进“诚信政府”建设，及时解决矛盾。再如认为根据信赖保护原则，行政机关应按其作出的行政行为所确定的义务履行职责。还有主张被告对工伤保险待遇不及时足额支付，反而作出附条件的分期支付决定，属于不按规定履行法定职责，亦违反了诚实信用和信赖保护原则。(29)河南省高级人民法院(2018)豫行终3979、3996号，江苏省高级人民法院(2017)苏行终917号，连云港市中级人民法院(2016)苏07行终21号，宜昌市中级人民法院(2015)鄂宜昌中行终字第00108号。

(四) 行政协议

司法实践对行政机关所提出的诚实信用要求，并不限于其单方行政行为。随着行政协议被行政诉讼法引入，很多判例援引诚实信用或信赖保护，禁止行政机关无正当理由增加对方义务、单方变更解除或拒绝、拖延或不完全履约。(30)萍乡市中级人民法院(2014)萍行终字第10号(指导案例76号)，阜阳市中级人民法院(2018)皖12行终315号，南京市中级人民法院(2018)苏01行终746号、(2019)苏01行终530号，江苏省高级人民法院(2016)苏行终1271号，固原市中级人民法院(2017)宁04行终70号、(2019)宁04行再2号，淮南市中级人民法院(2019)皖04行终3号，怀化市中级人民法院(2019)湘12行终53号，滁州市中级人民法院(2018)皖11行终89号，河南省高级人民法院(2017)豫行终2263、(2019)豫行终3535号，武汉市中级人民法院(2019)鄂01行终768号，黑龙江省高级人民法院(2018)黑行终15、400号，沈阳市中级人民法院(2019)辽01行终769号，承德市中级人民法院(2019)冀08行终18号，辽宁省高级人民法院(2017)辽行终178号、(2018)辽行终1464、1492号，江西省高级人民法院(2017)赣行终52、191号，南昌铁路运输中级法院(2020)赣71行终70号，南平市中级人民法院(2015)南行终字第3号，绥化市中级人民法院(2018)黑12行终57号，贵州省高级人民法院(2017)黔行终125号，重庆市第三中级人民法院(2011)渝三中法行终字第30号。也有的认为，协议所涉数据有误，但行政机关无证据证明相对人恶意时，仍应按约履行。(31)成都市中级人民法院(2019)川01行终453号。不过，行政协议何时会产生应当履行的法律效力？对此意见纷纭：从无重大明显违法，到不违反法律法规强制性规定或禁止性规定，再到不违反法律、法规、政策规定，(32)黑龙江省高级人民法院(2018)黑行终42号，嘉兴市中级人民法院(2019)浙04行终170号，贵阳市中级人民法院(2019)黔01行终271号，宿州市中级人民法院(2019)皖13行终68号，河南省高级人民法院(2017)豫行终3036号，黑龙江省高级人民法院(2018)黑行终317号。不一而足。

(五) 行政规划与规范变动

按照城乡规划法第50条，修改规划(33)在司法实践中，行政计划并未如具体行政行为那样被法院直接予以审查。参见郑春燕：《论城乡规划的司法审查路径》，载《中外法学》2013年第4期。这表明规划在性质上更接近规范。在最高人民法院(2018)最高法行申1616号行政裁定书中，规划也被区别于行政许可。造成当事人损失的，应当依法补偿，这体现出在规划修改时应根据信赖保护原则，向当事人适度提供财产保护的意涵，也意味着当事人的信赖利益并非规划变更的障碍。(34)类似观点参见台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》(上)，台北五南图书出版公司2001年版，第131-132页。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中规定，相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，法院审查具体行政行为的合法性时，通常对实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。上文业已述及规范性文件未被修改时，要求行政机关按照规范性文件践诺的判例，在规范发生变化之后，司法实践中亦存在对相对人信赖提供保护的适例。有很多判例要求规范修改不溯及既往，以保护相对人对旧法的信赖利益。(35)最高人民法院(2008)行提字第2号，南京市中级人民法院(2008)宁行终字第163号，山东省高级人民法院(2010)鲁行终字第157号，大庆市中级人民法院(2011)庆行终字第43号，焦作市中级人民法院(2015)焦行终字第00042号，安徽省高级人民法院(2016)皖行申字142号，常德市中级人民法院(2013)常行终字第27号。还有判例以立法虽导致行政机关无法履行承诺，但由于承诺作出于立法之前，根据法不溯及既往，承诺仍应履行。(36)广东省高级人民法院(2010)粤高法行终字第88号。

学说上将法令溯及既往效力分为真正溯及既往与不真正溯及既往：前者为法令对其公布施行前已终结之事实的适用；后者为法令适用于其生效时业已存在、尚未终结之事实，但事实发生至法令变动之间的状态，并不受溯及影响。(37)参见前引⑥，吴坤城文。立法法第93条和《座谈会纪要》禁止侵益性规范的真正溯及既往，而司法实践则一方面反对规范的真正溯及既往，甚至于要求兑现不合新法的承诺，另一方面在前引(2008)宁行终字第163号中，通过要求按照新旧规范的生效期间分别计算养老保险待遇，承认了法律规范的不真正溯及既往。

三、 对司法实践的分析与反思

(一) 司法实践规则提炼

按照现行法和司法实践，“诚信政府”之规则可以总结如下：

(1) 对于包括行政许可在内的合法或违法的授益性具体行政行为，政府不得随意废止、撤销。只有在变更的公共利益大于相对人信赖利益时，政府才能变更授益性具体行政行为，此时应按相对人实际损失，并考虑各方过错程度，对相对人补偿，补偿由相对人向行政机关先行请求。

(2) 除了政府消极地不得任意变更授益性具体行政行为外，“诚信政府”还包括政府不得违背先前行为之内容而认为相对人行为违法，以及要求政府根据先前行政行为之内容积极作出新的行政行为。相对人此时的信赖基础既可是政府以规范性文件或具体行政行为明确作出的允诺，也可是不直接含有允诺内容的审批、登记等具体行政行为。相对人可要求行政机关及时依诚信原则兑现允诺或者依法在后续作出新的行政行为，行政机关不得拒绝、随意解释或拖延。

(3) 签订行政协议后，行政机关不得随意增加相对人的义务、变更解除协议或拒绝、拖延履约。相对人只有在无恶意时，行政机关方应履行协议。

(4) 变更规划，应补偿当事人的损失；规范变动，应考虑当事人的信赖利益，不应对当事人产生真正溯及既往的不利效果。

(5) 只有在相对人信赖值得保护(如信赖基础并非由相对人过错造成)时，法院才会主张行政机关受(1)和(2)的约束。但信赖值得保护并非信赖保护的充分条件。信赖保护原则主要针对人民信赖现存之法秩序，因该法秩序突然变更，致人民权益受损之保护。其重心在于持续性之保障与时间有关，却与所信赖之国家行为的内容或变动无关。(38)参见林明镪：《行政规则变动与信赖保护原则》，载葛克昌、林明镪主编：《行政法实务与理论》(一)，台北元照出版有限公司2003年版，第592页。换言之，必须有行政行为存在，方有应保护之信赖可言。对此，判例多持肯定态度。(39)百色市中级人民法院(2017)桂10行终109号，日照市中级人民法院(2015)日行终字第14号，湘潭市中级人民法院(2015)谭中行终字第39号，江苏省高级人民法院(2014)苏行终字第0071号，莆田市中级人民法院(2013)莆行终字第53号，晋中市中级人民法院(2020)晋07行赔终2号，衡水市中级人民法院(2019)冀11行终109号，厦门市中级人民法院(2014)厦行终字第39号。但少数裁判主张涉案房屋虽无权利凭证，但政府在其建造未取得合法手续方面存在过错，决定拆除违反信赖保护。(40)上海市高级人民法院(2019)沪行终96号。

行政行为是否还应符合一定条件方可作为信赖基础？正如上文对行政许可的存续保护之论述所示，很多判例并不要求行政行为必须合法，但也有判例提出允诺不得违背法律法规抑或法律禁止性规定。而且，对相对人应当是主观上对行政行为存在信赖抑或客观上须有信赖之表现，样本中也存有不同立场。多数未作出明确要求，但也有判例认为相对人须基于信赖有所安排，如相对人存在信赖表现或实施了相应处分行为，(41)莆田市中级人民法院(2013)莆行终字第53号，厦门市中级人民法院(2010)厦行终字第41号，大连市中级人民法院(2018)辽02行终77号，珠海市中级人民法院(2019)粤04行终123号。还有以“原告有理由相信(行政机关)同意”为已足。(42)辽宁省高级人民法院(2013)辽行提字第3号。

可见，我国现行法和裁判实践对政府诚实守信、践约守诺的要求近似德国和我国台湾地区的信赖保护原则，具体表现在：首先，很多裁判要求，相对人主张信赖保护的前提是存在作为信赖基础的(合法或违法)行政行为以及信赖值得保护，这符合前述德国和我国台湾地区信赖保护三要件中的两个要件，却不同于大体徘徊在合法性范畴内的合法预期之实体性保护。(43)参见前引,余凌云文。在英国也有判例申明：如果允诺超越公共机构的权限则信赖将得不到保护。参见[英]克雷格：《正当期望：概念性的分析》，马怀德、李洪雷译，载《环球法律评论》2003年夏季号。其次，现行法与司法实践将相关行政行为划分为具体行政行为、规范性文件、行政协议、规划等类型也较为接近大陆法系，尤其是引用信赖保护或诚实信用的判例数量远逾引用合法预期的判例，(44)笔者检索到含有“合法预期”的二审和再审行政判决书只有3例：江苏省高级人民法院(2019)苏行再1号称：只要举报人实施的举报行为客观上满足了行政奖励条件，基于诚实信用和对举报人合法预期的保护，行政奖励机关应当按照奖励规定及时履行给付举报人奖励的义务；广州铁路运输中级法院(2016)粤71行终1828号称：被告督促与告知原告的欠缴费期限、金额及履行期限不一致，损害了其合法预期利益；临汾市中级人民法院(2016)晋10行终82号称：冯计生持有的隰国有(2001)字第0321号国有土地使用证，应是合法有效的，其基于证书中登记的土地使用权益的合法预期亦应得到法律保护。这足以表明，我国立法者和法官对大陆法系的原则和制度更为熟稔和倚重。而且，司法实践对多种行政行为均课予诚信义务，也颇类似于学说上主张的信赖保护原则在适用上并未囿于撤销或废止授益行政处分，还囊括法规的变更废止以及计划、许诺和公法合同之改变的见解。(45)参见刘飞：《信赖保护原则的行政法意义》，载《法学研究》2010年第6期；莫于川、林鸿潮：《论当代行政法上的信赖保护原则》，载《法商研究》2004年第5期；石佑启、王贵松：《行政信赖保护之立法思考》，载《当代法学》2004年第3期。再次，行政许可法对合法与违法的许可设置不同的变更条件与赔偿补偿后果，司法实践也要求对授益性具体行政行为，只有在公共利益大于当事人信赖利益时，才可变更。这接近德国《联邦行政程序法》第48条、第49条和我国台湾地区“行政程序法”第117条以下的制度安排，迥异于英国不允许基于公共利益需要通过补偿来撤销合法决定，以及要求只有出于重大的公共利益，才可背弃先前政策或意思表示的做法。(46)参见前引，余凌云文。最后，如前所述，我国司法实践中对信赖旧法的相对人给予保护，与德国和我国台湾地区的学理均不无暗合。(47)有德国学者认为，信赖保护导致，面对法律修改或至少是不利的行政措施，私人有权要求保护曾经获得的权利地位。参见Hans Peter Bull/Veith Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, Heidelberg 2009, S.71.我国台湾地区学者指出，法令变迁牵涉到人民对于旧法秩序的信赖，因此公权力主体于变动法秩序时，有义务保障人民于旧法秩序下已取得的权利地位。参见前引,林明镪文；林三钦：《“行政争讼制度”与“信赖保护原则”之课题》，台北新学林出版股份有限公司2008年版，第305-322页。归根到底，我国法院更倾向于保护个人就已经作出之行政行为所形成的信赖利益，而不是支持个人要求行政机关作出公正的裁量决定。(48)信赖保护与合法预期保护之间的这种差别，参见刘飞：《信赖保护原则的行政法意义》，载《法学研究》2010年第6期。

但是，我国法院对政府诚信的理解也有不同于德国和我国台湾地区的特点。这主要表现在：首先，规章以下的规范性文件亦可构成允诺，与德国《联邦行政程序法》第38条所定之允诺只是作为针对个案的行政行为不同。这是因为按照《德国基本法》第80条，行政机关只有基于法律授权才能制定作为有效规则的法规命令，行政机关自行制定的行政规则不被认为是有效规则，不能直接拘束相对人。而我国行政机关并无这种限制。其次，我国司法实践不仅着眼于限制行政机关更改有效行政行为，而且重视防范无视行政行为内容、将有效具体行政行为所确认之状态视为违法而对相对人滥施处罚，还强调督促政府尊重先前行政行为的效力，积极作出符合其内容的新行政行为。这不同于德国和我国台湾地区学理专注于限制行政机关对有效行政行为的变更。这既涉及我国行政法治的整体水准仍需进一步提高，也与某些地方政府换届或领导人员更替后“新官不理旧账”、不按照上届政府或前任领导所做的有效行政行为尽职履责的不良风气有关。(49)国务院仅在2018年就在《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》《国务院关于开展2018年国务院大督查的通知》和《国务院关于落实，〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》等政策文件中提到治理、处理或纠正“新官不理旧账”问题，说明现实中确实存在这种问题。最后，与德国和我国台湾地区不同，我国行政协议的司法实践也非常强调诚信的拘束作用，这主要是因为我国行政协议法制未臻完善、尚不能有效防止行政机关肆意毁约，法院不得不诉诸诚信原则补充规则的缺漏。凡此种种表明，相比英国的合法预期保护，德国和我国台湾地区的信赖保护制度虽然更易于为我国镜鉴，但我们也不可能对它们的做法亦步亦趋，尚需在立足当前司法实践的基础上加以修正。

(二) 完善司法实践的路径

司法实践对“诚信政府”所设定的要求以及对相对人所提供的保护，不能说是完美无瑕，因为仅就样本而言，对于在何种情形下，行政行为，如行政允诺、行政协议，能够课予行政机关加以遵循的诚信义务，司法实践尚未完全统一。因而，有必要结合我国实际与域外信赖保护制度，廓清行政机关对于各种类型的行政行为负担诚信义务之不同前提。盖借助类型化才可从无法预测的、变动不拘的多样化行政中，提炼出基本的行为单元，使其遵守特定的法律要求，并具备特定的法律效果。(50)参见赵宏：《法律关系取代行政行为的可能与困局》，载《法学家》2015年第3期。实际上，就属于我国行政诉讼受案范围的行政行为而言，具体行政行为、行政协议、规范性文件有效标准并不相同，那么各类行政行为何时可以作为信赖基础，也就未必一致。而在确认满足信赖保护要件，政府因此对一定行政行为负有诚信义务之后，可再根据对相对人信赖利益与变更行政行为的公共利益之间的权衡，进而决定在实体上对相对人提供存续保护或财产保护。(51)参见前引⑥，吴坤城文；前引⑥，洪家殷文；前引,林明镪文。只有在政府负有诚信义务的前提下，法院才可判决行政机关按照具体行政行为、规范性文件乃至行政协议之内容，作出新的行政行为或在不能时予以赔偿，以克制“懒政”“怠政”现象。

1. 相对人对具体行政行为主张信赖保护的前提

第一，存在有效具体行政行为作为信赖基础。部分裁判以行政机关存有过错为由而主张无行政行为时亦应适用信赖保护，但此时相对人信赖之客体何在？如此也将使信赖保护扩张过广，不利于该原则适用之明晰。至于认为行政机关违法不作为就有违诚信的，则有细分之必要：若行政机关拒不履行其所作出之允诺或具体行政行为确定的义务，应有适用信赖保护之可能；若行政机关未履行法律、法规、规章或上级规范性文件规定义务，此即引入信赖保护有将“诚信政府”混淆于依法行政之嫌，况且也难以厘定对相对人信赖利益加以保护的方式和范围。若具体行政行为因重大且明显违法而无效，其在法律性质上等同于不存在，(52)在德国法上，对无效行政行为，任何人不必也不得遵从、尊重、执行，即使无效尚未依程序确认。公民不必在一定期限内诉请撤销无效行政行为，而是可以无视它，直至被强制执行时再提起针对执行措施的救济请求。参见Vgl.Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar, Muenchen 2015, §43, Rn.46-48; Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Muenchen 2011, S.277 f.不可作为信赖的客体。(53)《全面推进依法行政实施纲要》限制的也只是行政机关对已经生效之行政决定的撤销变更权。相关学者观点参见王贵松：《行政行为无效的认定》，载《法学研究》2018年第6期；李沫：《激励型监管信赖保护的立法思考》，载《法学》2013年第8期；李洪雷：《行政法释义学：行政法学理的更新》，中国人民大学出版社2014年版。根据行政诉讼法第75条，重大且明显违法的具体行政行为可由法院判决确认无效。反过来意味着非重大且明显违法的具体行政行为即属有效,从而可被信赖。而部分判例以违反法律的禁止性规定或违背法律法规，作为具体允诺不能被主张信赖保护的标准，既缺乏实定法的依据，也不如“重大且明显违法”在被《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第99条界定之后来得清晰。

第二，相对人客观上具有信赖表现。虽然主观上的信赖也必须有客观的证据，法院肯定不能随意认定相对人有无信赖。但是，相对人信赖之落空未必一定需要法秩序介入，对行政机关予以谴责即已足够，只有在主观信赖形之于外时才可能发生行政机关对相对人权利的侵害。或者说，无信赖表现通常也就无信赖损失可言。(54)Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Muenchen 2011, S.308.况且，前引主张抽象信赖即有必要保护之观点所举的案例，仔细看来，均有信赖表现存于其中。因而，信赖保护的对象客体只能是客观实际化的信赖安排。(55)参见展鹏贺：《德国公法上信赖保护规范基础的变迁》，载《法学评论》2018年第3期。此外，若当事人没有任何具体的信赖表现，将无法举出任何信赖利益的损失供与公益衡量，以决定应否提供存续保护。(56)参见前引⑥，林三钦书，第9-11页。在益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案中，法院也特别关注到了益民公司已经开展的经营活动，并有一定投入的事实。(57)参见余凌云：《蕴育在法院判决之中的合法预期》，载《中国法学》2011年第6期。不过，德国对作为信赖表现之处置行为的理解，已逐步放宽，包含一切生活方式已为“深刻且持续之变更”在内，以免保护门槛过高而对当事人不公，(58)参见前引，林明镪文。对我国不乏参考价值。

第三，相对人的信赖值得保护。信赖值得保护，要求相对人所信赖者确属实体法或程序法所保护之地位、权利或利益，且无消极不值得保护之情形。(59)参见前引，林明镪文。信赖不值得保护的情形，不应局限于信赖基础之违法由相对人过错所造成和相对人对具体行政行为之违法明知或因重大过失而不知，具体行政行为事先保留了变更权，法律法规授权行政机关事后变更或者相对人未按期履行授益性具体行政行为以附款负担的义务时，信赖也不值得保护。德国《联邦行政程序法》第48条第2款、第49条第2款和我国台湾地区“行政程序法”第119条、123条对此均设有明文，颇值得仿效。

在上述三个前提以外，还需说明，样本中并无判例对行政机关废止、撤销授益性具体行政行为的期限表达立场。鉴于撤销权“除斥期间”之规定，旨在避免法律关系处于久悬不决之状态。(60)参见李建良：《行政处分之撤销与信赖保护原则》，载台北《月旦法学杂志》第61期。为社会安定与发展计，行政机关必须在法定期限内行使撤销权。(61)参见章剑生：《“有错必纠”的界限》，载《中国法学》2013年第2期。此除斥期间德国《联邦行政程序法》第48条第4款规定为行政机关自知悉相应事由后的1年内(但相对人以欺骗、威胁、贿赂引致行政行为的除外)，而按照我国台湾地区“行政程序法”第121条第1款、第124条，撤销应自知悉撤销原因后两年、废止应自废止原因发生后两年为之。鉴于我国经济社会转型与变迁的速率，并且顾及合法具体行政行为的相对人之信赖利益更契合依法行政的要求，废止合法具体行政行为须自废止原因发生后1年内，而撤销违法具体行政行为则应限于行政机关知悉相应事由后1年内(但相对人以欺骗、威胁、贿赂引致行政行为的除外)。

2. 相对人对规范主张信赖保护的前提

第一，存在作为信赖基础的有效规范。这意味着它处于生效期内、未作废，且不得违反上位阶规范。否则，一般人民均有机会经由法律解释而自行判断该规范是否合法。(62)参见前引，林三钦书，第330页。况且，如果不特定的众多相对人尚可依据违反上位法之规范要求行政机关作出具体行政行为或要求赔偿损失，将在整体上颠覆法制统一和依法行政。样本中也有判例提出违反上位法的规范性文件不能作为相对人主张信赖保护的依据。(63)商洛市中级人民法院(2020)陕10行终3号。第二，信赖表现。既然任何规范不可能永久不变，私人就不能仅以主观上信赖规范不变而主张保护，而是应在客观上有信赖表现。(64)这是我国台湾地区司法实务的稳定见解。参见王贵松：《行政信赖保护论》，山东人民出版社2007年版，第173-175页。但此信赖表现无须具体之处分行为，可以虚构或推定，亦可体现在人民遵守原来的法状态而不去违反之不作为。(65)参见前引⑥，吴坤城文。第三，信赖值得保护。如果旧规范未对特定私人设定明确清晰的权利，(66)在对权利的具体判定上，公权理论诉诸保护规范，而保护规范又将主观公权利的存立系于客观法规范的“个别利益保护指向”，其本质是对客观法的解释。参见赵宏：《主观公权利的历史嬗变与当代价值》，载《中外法学》2019年第3期。或者私人对规范之修改已有预见或因重大过失而未预见时，其信赖不值得保护。(67)我国台湾地区学者认为，由于对法秩序的信赖甚难具有财产权性质，更难以估算其价值而为财产补偿，因此，对规范的信赖保护仅指存续保护，这种存续保护也不必以公益小于信赖利益为前提。参见前引，林明镪书，第597-598页。但在我国大陆，实践中存在大量规范变动的情形，难以通过制定过渡条款或艰困条款提供存续保护，因而法院酌情赋予财产保护有其必要。估算的困难至少可以当事人实际损失来克服。

3. 行政协议相对人主张信赖保护的前提

行政协议约定只有与依法行政要求吻合时，才能约束行政权的行使。(68)参见余凌云：《行政协议的判断标准：以“亚鹏公司案”为分析样本的展开》，载《比较法研究》2019年第3期。不过，并非只有合法的行政协议才能产生信赖保护。相对人要求行政机关重约践诺的前提，首先是行政协议有效。按照《最高人民法院关于审理行政协议案件的规定》(以下简称《行政协议规定》)第12条，行政协议重大且明显违法或按照民法规定无效的，方才无效，因而在司法解释对协议效力设有明文后，应据此判断协议效力。类似于具体行政行为或规范性文件所受之法律约束，行政协议也要服膺各层阶之法律规范，违反法律、法规、合法有效的规章以及规章以下规范性文件的行政协议行为，均属违法。(69)最高人民法院(2017)最高法行申5250号行政裁定书。鉴于规章甚至规范性文件皆有维护公共利益的目的，(70)参见王敬波：《司法认定无效行政协议的标准》，载《中国法学》2019年第3期。故行政机关也不得借由行政协议而对规章或规范性文件之规定擅加支配。但是，为了避免行政协议动辄违法而无效，参照《中华人民共和国合同法》第52条第5项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第14条，此处的法律、法规、规章和规范性文件之规定应限于效力性强制性规定。如学者所言，既然是认定协议的效力，自然应是根据效力的相关规则来进行，强制性规定不宜扩大为与效力无关的强制性规定。迄今的实务也都突出了效力性强制性规定。(71)参见王贵松：《行政协议无效的认定》，载《北京航空航天大学学报》(社会科学版)2018年第5期。所谓效力性强制性规定须是保护具有一定重要性的公益或私益的规范，保护较轻法益的规范则不属之。(72)参见江必新：《行政协议的司法审查》，载《人民司法》(应用)2016年第34期。质言之，行政协议违反各层阶效力性强制性规定且将对公共利益造成重大损失时，协议应属无效。而在违反效力性强制性规定的其他情形，协议仍属有效，但当事人可依《行政协议规定》第9条第5项、第14条诉请撤销。不同于具体行政行为或规范性文件有效方有信赖保护可言，行政协议若出于行政机关之原因而违反效力性强制性规定无效，行政机关应赔偿相对人损失，此亦为《行政协议规定》第15条明定。

《行政协议规定》允许当事人诉请撤销行政协议，应理解为系对相对人或第三人自主决定是否消灭协议效力的授权，行政机关不得自行撤销违法仅仅达到可撤销程度之行政协议，并据此拒绝履约。否则行政主体违法就成了其主动违约的正当理由，以至于得出“违法有理”的悖论。(73)广州铁路运输中级法院(2018)粤71行终1333号。那么对可撤销行政协议，行政机关可否依《行政协议规定》第16条，单方解除协议？解除之优益权应系针对有效行政协议而言，履行违反效力性强制性规定之协议若将造成公共利益之严重损失，此协议应属无效，对其履行行使优益权即无从谈起。换言之，对有效(包括可撤销)行政协议，按照《行政协议规定》第16条、第19条，若无当事人提起撤销之诉，行政机关应予履行，除非符合可以行使单方变更、解除权的情形，或者无法履行、履行无实际意义。存在可行使单方变更、解除权的情形时，行政机关实际上是经由利益权衡，决定为相对人提供存续保护抑或财产保护。

其次，相对人与行政机关缔约承担协议义务足以彰显其信赖表现。

最后，相对人的信赖应值得保护，即相对人对协议违法并无过错。如果相对人采取欺诈、贿赂方法，或者未提供完全准确之信息，即使协议未达到重大且明显违法之程度，相对人对协议履行也没有正当的信赖利益可言。

综上所述，信赖保护并非如学者所言，只能和(具体)行政行为的撤销相联系，以致其适用范围不及合法预期。(74)参见前引，余凌云文；前引，余凌云文。毋宁说，大陆法系对提供信赖保护所要求的三个要件，不仅可用以限制撤销或废止具体行政行为，而且也可构成判断政府有无履行规范或行政协议之诚信义务的依据。

四、 结 语

上文对司法实践的总结及提出的完善建议试图说明“诚信政府”课予行政机关的种种法律义务及其前提要件。这种论说方式虽然明显带有德国和我国台湾地区理论框架和概念术语的烙印，但却是以我国判例作为立论的基础，得以降低继受域外法制的成本。法院所作出的裁判，既能间接反映相对人对政府在诚信方面的期待与诉求，也能昭示出政府所能承受的义务之现实限度。只有依循司法实践，从中发掘提炼“诚信政府”所应循行的可行标准，并对判例中未能协调一致或完备周详加以处理的问题，借助可为我所用的他山之石，提出合理对策，才能切中肯綮地澄清“诚信政府”的规范内蕴，并使之有可能贯彻落实。换言之，对我国法律制度的省思不能单纯从理念出发，还必须虑及既有实践，在理念与现实之间追求一种平衡和综合：既不能奉域外法制为圭臬，邯郸学步般地描绘改革蓝图，也不能对我国既有做法抱残守缺。毕竟，对于“诚信政府”的建设，一方面不能鲁莽冒失地引入域外法律制度，而使“诚信政府”沦为难以企及的理想口号；另一方面也不能对司法审查设定过于宽松的标准，导致某些行政活动失信于民。推而广之，新时代中国特色社会主义法治体系的建构，不仅要研究域外相应制度的源流，而且还需要在掌握我国现实情况的基础上展开。其中一个关键的方面就是对我国司法实践的观察和把握，并据此提出妥适可靠的制度改良方案。