从史密斯模型反观乡村教师生活补助政策的偏差与矫正

薛正斌

(宁夏师范学院教育科学学院，宁夏固原 756000)

一、乡村教师生活补助政策执行偏差

乡村教师队伍建设不仅关系到农村基础教育的发展，而且关系到农村阻断贫困代际传递，影响国家经济社会的全局和长远发展。2015年6月国务院颁布了《乡村教师支持计划(2015—2020年)》(以下简称《支持计划》)，[1]其中第三条“提高乡村教师生活待遇”是《支持计划》政策的核心，主要内容包括乡村教师生活补助政策、重大疾病救助、教师周转宿舍建设等。由于工资福利待遇与教师的切身利益密切联系，它会影响教师的工作积极性以及教师队伍的稳定。尽管各级地方政府高度重视乡村教师生活待遇，制订并积极落实相关政策，取得了显著成效，但一些地方政府在执行政策过程中出现了偏差，如政策对象范围界定不明确、生活补助标准缺乏差别化等问题，需要进一步完善相关政策体系。

《支持计划》政策是国家针对全国范围制定的，因而比较宏观。我国东部、中部和西部的区域差异较大，全国的乡村教师不可能执行统一的生活补助标准。因此，各级地方政府要因地制宜，制定科学合理的生活补助政策，提升乡村教师的工作积极性，从而提高乡村教育教学质量。但是，一些地方政府采取“拿来主义”，照搬上级政府部门下发的政策文件，只是简单地划分市辖区和县城范围、市辖区和县城与农村的界线，不同区域、不同类型的乡村教师实行统一的生活补助标准，缺乏灵活性，机械式的执行政策导致政策执行出现偏差。例如，毛珊珊对贵州铜仁调研发现，在该市颁布的《乡村教师支持计划》中将乡村教师界定为：“县城及以上城市或城镇规划建成区以外从事义务教育、学前教育的教育工作者。”该界定没有表达清楚生活补助政策对象乡村教师的范围，表述模糊、不具体，尽管一些学校在行政区上属于城区，但却位于偏远农村，造成这些县城偏远农村学校的教师不能享受生活补助政策。[2]刘博对河南周口市商水县调研发现，该县的乡村教师生活补助政策实行“一刀切”，在相同工作环境和条件下的学校教师，一些学校的教师享受生活补助政策，但一些学校的教师却不能享受，影响了部分教师的工作积极性。[3]

由此可见，一些地方政府在制定乡村教师生活补助政策时，没有考虑乡村学校的交通、工作环境、距离县城远近、艰苦程度等方面的因素，产生了《支持计划》政策执行偏差，使部分乡村教师的心理不平衡，没有充分发挥乡村教师生活待遇政策的作用。

二、乡村教师生活补助政策分析框架建构

(一)史密斯模型的基本内容

1973年美国学者史密斯在其专著《政策执行过程》中首次提出了政策执行过程模型(又称为“史密斯模型”)，深入分析了政策执行过程中的各种影响因素及其实施效果，并建构了描述政策执行过程的模型。他是最早建构影响政策执行因素及其过程模式的学者，认为政策执行过程涉及的影响因素很多，但主要有以下四个因素：理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素。[4]

1.理想化的政策

政策文本的质量是影响政策执行有效性的主要因素之一。理想政策文本的目标和范围必须合理、清晰，而且要切实可行，符合事物发展的客观规律，具有合法性和可行性，才能有效促进政策执行的顺利进行。因此，政策文本的科学性与合理性是政策执行有效性的保证。

2.执行机构

政策执行主体是指政府中具体负责政策执行的机构组织。政策是通过行政机构具体负责执行的，行政机构的组织人员在政策与目标群体之间扮演着“传声筒”的角色，不仅他们的认知水平、业务能力、决策力对政策执行产生很大的影响，决定着政策执行的有效性，而且他们的个人素养和价值观也是影响政策执行有效性的主要因素之一，因为行政机构的政策执行主体拥有政策的自由裁量权(1)自由裁量权源自英法法系法官基于衡平法的自由裁量权。梅利曼认为，法院在解决争讼时，有一定的根据公平正义原则进行裁决的权力。(参见：约翰·亨利·梅利曼.大陆法系[M].顾培东,禄正平,译.北京:法律出版社,2005:50.)教育政策执行者同样具有自由裁量权。教育政策在执行过程中的自由裁量权指教育政策执行主体在政策执行过程中，在缺乏法律和政策的明确指引与规范的情况下，依据以人为本、公平正义、持续发展等基本教育价值，从具体教育情境出发，作出因地制宜的裁决的权力。(参见：范国睿.教育政策的理论与实践[M].上海:上海教育出版社,2011:161.)。所以，在政策执行过程中，行政机构的组织人员要有一定的组织能力，树立公平公正的态度，忠于政策文本的目标和精神，不能参杂个人私欲；否则，就会过度使用政策裁量权，造成政策执行的偏差(2)政策执行偏差是指教育政策方案在实施过程中遭到抵制，不能完全按照方案设计执行下去，执行结果不同程度偏离了教育政策目标。教育政策偏离是不可避免的，因为政策是一个不断完善和调整的行动过程，其本身存在“试误”，政策执行不可能完美无缺，政策目标也不可能完全实现。(参见：范国睿.教育政策的理论与实践[M].上海:上海教育出版社,2011:156-157.)，即使高质量的政策文本也难以有效执行。

3.目标群体

政策目标群体既是政策作用的对象，也是最直接受政策影响的群体，他们的参与度、接受度会影响政策的顺利执行及其实施效果。首先，政策目标群体的认同度很重要。如果目标群体对某一政策的认同度、接纳度比较低，他们就会采取不接受态度，消极应对，既不关注政策的执行过程，也不提出相关建议和意见，对政策执行产生一定的影响；反之，目标群体就会积极参与配合政策执行。其次，政策目标群体具有差异性，通常目标群体的人生观、价值观、生活习惯等方面各不相同，尤其是他们的价值观，会对政策执行产生重大影响。如果目标群体不认同政策本身的价值观，他们就会在政策执行过程中产生抵触情绪。

4.环境因素

政策在执行过程中与其外部环境不断进行物质与信息的交换，以保持自身执行系统的平衡，主要包括政治、经济、文化、教育等各种环境因素。如果政策在执行过程中缺少这些必要的环境，就会影响政策的执行效果。

史密斯认为，政策执行过程是这四种因素之间相互作用、相互协调的过程，从一开始的不协调紧张状态，通过调整、改进各因素之间的关系逐渐达到缓和状态，促进政策执行和谐运行。(见图1)

(二)乡村教师生活补助政策执行影响因素分析框架建构

史密斯模型是经典的政策过程分析理论模型之一，具有很强的合理性和科学性，被广泛应用于公共管理领域的政策分析。教育政策是公共政策的一部分，教育政策的执行过程也是一个很复杂的过程，可以运用该模型分析乡村教师生活补助政策执行过程中存在的问题及其影响因素，并对其进行调整完善，提高政策执行的有效性。因此，运用史密斯模型分析乡村教师生活补助政策执行效果具有一定的可行性。

只有准确找出影响乡村教师生活补助政策执行的各种因素，即找出影响政策执行的瓶颈，才能改进和完善政策，使其向着科学、合理、有效的方向发展。依据史密斯模型理论及已有相关研究成果，笔者认为影响乡村教师生活补助政策执行过程的主要因素包括：乡村教师生活补助政策文本质量、政府和教育行政部门政策执行主体、乡村教师目标群体和乡村教师生活补助政策环境，这四者之间相互依存、相互作用，构成了乡村教师生活补助政策执行体系。

1.政策文本质量

政策文本的质量是政策执行的基础，在政策执行过程中起着非常关键的作用。乡村教师生活补助政策文本是否合理科学是决定政策能否顺利执行的保障。理想的乡村教师生活补助政策包括：政策文本的形式、目标、措施、对象等内容具体、清晰，既有总体任务目标，又有总目标的任务分解。

2.政策执行主体

政策执行主体是直接或间接参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体和组织。[5]56戴维斯认为，“一个公共官员拥有自由裁量权，意味着无论对他的权力有怎样的有效限制，他依然具有在作为和不作为的可能系列中做出选择的自由。”[6]6

在政策执行过程中，每一个阶段都有多种不同的主体参与，他们对公共政策的有效执行具有非常重要的作用。由于世界各国的社会制度、经济水平、文化传统等因素的差异，各个国家政策主体的作用方式差异很大，对政策执行主体划分标准也不同，但其目的是相同的，主要是为了区分政策主体在政策制定及执行过程中的影响力，主要包括两类：一是政策主体，包括立法、行政、政党等机构组织及其人员，他们具有制定公共政策的合法权威；二是人群与机构，包括利益集团、大众传媒、公民以及政策研究与咨询机构等，尽管他们对政策执行过程产生一定的影响，甚至有时发挥着非常重要的作用，但必须通过影响官方政策主体才能间接发挥其作用。由此可见，这两类政策主体的作用方式完全不同。[7]22

我国政府作为政策管理机关，自然是政策执行主体的主要组成部分，国务院是最高权力执行机关。地方政府有权根据国家基本政策制定出具体的政策法规。因此，行政机关及其官员是政策执行主体的主要组成部分。[5]86《乡村教师支持计划》是由国务院办公厅颁布的政策，要求各省、自治区、直辖市人民政府执行落实，因而该政策执行主体是地方行政机关。乡村教师生活补助政策只是其中的一部分。因此，该政策执行主体包括政府和教育行政部门的工作人员，他们的综合素质会对政策有效执行过程产生深远的影响，他们的认知水平、决策力、职权等因素都会对政策执行产生很大影响。[8]78

3.目标群体

政策目标群体是政策作用的对象。政策发生作用的对象是社会成员，他们受政策的规范和制约。政策的范围大小决定目标群体的范围，国家总政策发生作用的范围最广，而地方政府或特殊部门的政策法规范围较窄，仅仅涉及部分成员、某一行业或某个地区的居民。[5]57-59

政策执行主体和目标群体是政策执行中的一对矛盾，政策执行主体努力贯彻落实政策；但政策目标群体并不是消极被动的，他们对政策执行主体具有限制和约束作用。认识目标群体是保证政策有效运行的前提基础。[5]56因此，明确乡村教师生活补助政策目标群体非常重要，而且目标群体范围必须合理有效，范围过于宽泛会导致资源浪费或政策无法有效执行，范围过窄又会导致政策目标不能有效达成。通常目标群体需要不断调整范围界限，才能确定合理的政策目标群体。另外，乡村教师群体对乡村教师生活补助政策的认同度、参与方式等都会影响政策执行的效果。

政策执行不是一厢情愿的事情，在很大程度上取决于目标群体的态度。政策目标群体的思想文化素质、观念意识和行为习惯影响其对政策的接受和实施，他们根据自己的利益和价值观对政策执行采取接受、配合或敷衍、抵制。[8]79-80

4.政策环境

政策环境是影响政策发生、存在和发展的一切因素的综合，实际上，政策环境就是政策执行所需资源与地区资源的匹配度，它会对政策执行的效果产生深刻的影响。从广义上来说，政策环境主要包括政治、经济、文化、教育、法律、人口、科技状况等。对于乡村教师生活补助政策而言，涉及农村义务教育经费保障体制、地方社会经济发展水平等。因为乡村教师生活补助首先要有经费保障，否则，政策就会成为空中楼阁。社会经济发展水平是制定公共政策的主要依据和物质条件，如果政策超越或落后于本地区的社会经济发展水平，政策就难以实现。[5]60经费保障体制是确保乡村教师生活补助政策的制度保障。

但是，由于乡村教师生活补助政策资金由中央财政支付，凡是符合资助要求的教师都可享受这一政策，不存在政策执行所需资源不足与政策执行匹配度的问题。因此，乡村教师生活补助政策环境主要是政策执行监督制度及监督机制问题。

综上所述，政策系统运行是政策执行主体、目标群体和环境之间的相互依存和作用，一方的存在以另一方的存在为前提，构成了一个政策系统。[5]70乡村教师生活补助政策的文本质量、政府和教育行政部门的执行力度、乡村教师群体的参与方式、政策环境等因素综合影响乡村教师生活补助政策的执行。因此，单独分析其中任何一个影响因素都是不全面的，要综合分析以上各个影响因素，才能准确找出影响政策执行的困境，为进一步完善政策提供依据和基础。

三、改进和完善乡村教师生活补助政策的对策建议

乡村教师生活补助政策是一个复杂的系统工程，涉及政策文本、执行主体、目标群体、执行环境等因素。依据本文建构的乡村教师生活补助政策执行分析框架，通过对乡村教师生活补助政策现状的相关文献研究，归纳相关政策执行存在的问题，并分析其影响因素，提出如下改进和完善乡村教师生活补助政策执行的对策建议。

(一)增强政策文本的合理性和科学性

理想的政策文本需要政策内容、目标、范围等方面具体明确。影响乡村教师生活补助政策执行出现偏差的因素很多，但首要环节是政策文本的制定。为了保证乡村教师生活补助政策文本具体明晰，在制定政策文本时，必须要加强乡村教师生活补助政策文本的合理性。由于《支持计划》政策是国务院制定的，在全国范围内实施情况比较复杂，不能做到量体裁衣。因此，地方政府和教育行政部门的政策执行机构要因地制宜，结合地方实际制定详细合理的政策实施办法，完善政策补助对象的范围，明确生活补助标准，增强乡村教师生活补助政策文本的明晰性，使其合理覆盖和惠及所有乡村教师。

(二)提高执行主体的综合素养

教育行政部门是乡村教师生活补助政策执行的主体，他们的素质能力是提高政策执行效果的保障。[5]96-99因此，要提高政策执行主体的综合素养，包括政策认知、决策能力、政策执行力等多种能力，以避免政策在执行过程中出现各种偏差。

首先，教育行政部门应组织相关政策执行主体系统学习公共管理、心理学等课程，使其具备相关知识体系，提高他们的政策理解和认知能力，不断强化业务水平，从而提升制定政策的能力和决策水平。在制定政策文本时，要依据上级政府政策文本，深入基层进行全面调研，征集地方相关人员的意见，如通过听证会等形式广泛收集各方面的建议和措施，然后再结合本地区的实际情况，制定详细的政策实施办法，保证政策文本内容具体清晰，具有很强的可操作性。

其次，教育政策执行主体的素质能力是影响其政策执行力的重要因素之一，也是避免政策执行出现偏差的根本保证。因此，要提升他们的能力素养，使其具备相关专业素养，才能深刻领会乡村教师生活补助政策的精神，准确把握政策的目标及其主要内容，形成正确的政策认知态度，正确解读政策，加强政策宣传，充分发挥政策执行主体的作用，保证政策执行的效果。

最后，设置政策执行主体问责制度。建立健全相关责任制度，对政策执行主体进行强有力的监督，使其明确自己的权利和责任，在政策执行过程中要时刻牢记责任，约束自己的行为，及时纠正政策偏差，避免政策执行低效等问题。

(三)激发政策目标群体的主动性

公民是政策主体的主要组成部分，是最广泛的非官方支持主体。公民能够参与制定或选择政策方案，意味着公民的科学合理的建议被采纳的可能。[7]83生活补助政策执行在很大程度上取决于政策对象乡村教师的合作程度，乡村教师参与生活补助政策制定将明显增加政策的透明度，有利于他们对生活补助政策的认可和接受，促进政策的顺利执行。

政策目标群体对政策不理解是其抵制公共政策执行的主要因素之一。[5]60因此，在生活补助政策执行过程中要运用多种手段和方式，及时有效宣传乡村教师生活补助政策，提升他们的身份认同。只有乡村教师群体了解了教师生活补助政策，他们才能接受、认可政策，并积极参与；否则，他们就会产生消极情绪，影响乡村教师生活补助政策的顺利执行。

政策认同是影响政策顺利执行的重要因素，如果政策目标群体不认同某一项政策，就难以形成正确的政策态度，影响政策执行。因此，要加强乡村教师生活补助政策的宣传力度，及时准确宣传政策。通过广泛宣传确保每一位乡村教师了解生活补助政策的内容和精神，提升乡村教师对生活补助政策的认知程度，使其树立正确的政策参与意识，积极配合政策执行主体，主动支持教师补助政策的执行。

(四)营造良好的政策执行环境

政策监控是政策执行过程的一个基本环节，贯穿于政策执行过程的始终，制约和影响其他各个环节，起着非常重要的作用。通过政策监控可以有效避免政策方案的不完善，制止误解、曲解和滥用政策，防止政策执行不力等问题的发生。[5]349在乡村教师生活补助政策执行环境方面，要建立健全公众监督制度，形成独立的监督机制体系，以保障乡村教师生活补助政策的顺利执行，取得理想的实施效果。

1.建立和完善政策监督机制

社会监督是保障公民监督权的重要途径之一，因此，要建立和完善社会监督机制，使政策执行监督贯穿于政策执行的全过程，增强乡村教师生活补助政策执行环节的透明度，及时有效监督政策执行效果。政务公开是建设民主政策监控机制的关键环节，因而要实行政务公开制度，将社会利益分配过程与结果公示于众，让公众了解政策内容执行条件、相关措施等，形成政府与公众相互理解、相互支持的良性政策环境，减少政策执行偏差；接受社会各方面的监督，及时采取调整和补救措施。[9]162

另外，在我国现行法律中，同一主体在行使监督权的同时可以行使其他权利，造成法律监督权与其它权利行使主体之间发生角色冲突的问题。[10]因此，在制定乡村教师生活补助政策监督制度时，监督主体与政策执行主体必须分离，以确保政策监督的有效性。

2.乡村教师参与政策监督

公民既是政策利益的相关者，又是政策监督主体，因此必须重视公民的监督价值。[11]87要完善公众监督制度，政策制定者和政策执行主体要认识到乡村教师群体参与政策执行的必要性。教育政策执行主体与制定者应认识到：接受乡村教师社会群体的监督，可以促进乡村教师生活补助政策执行效果的提升。乡村教师群体对生活补助政策实施具有制约与监督作用，可以缩小政策执行主体的决策自由空间，从而影响生活补助政策执行主体的决策与执行行为，减小各种可能的政策偏差。因此，要让乡村教师群体参与生活补助政策的监督过程，使其拥有一定的话语权。这样乡村教师群体可以协助政策执行主体收集相关信息，并围绕关键性问题进行参与式对话。