关于我国中小学人事制度改革的思考与建议

金志峰，庞丽娟，杨小敏，王红蕾

(北京师范大学中国教育政策研究院，北京 100875)

人事制度是关于用人治事的行动准则、办事规程和管理体制的总和。公立中小学(以下简称中小学)人事制度包括教师的选拔、录用、培训、考核、工资、福利、退休等各项具体制度。近年随着教育领域综合改革的持续深化，中小学人事制度总体上得以不断完善，但当前仍存在编内教师资源短缺、编外用人不规范等问题。全面贯彻十九大会议精神，落实《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，[1]把教师工作置于教育事业优先发展的重点支持战略领域，实现教师队伍规模、结构、能力素质等更好地服务教育发展需要，亟需破解教师队伍建设的政策制度瓶颈。北京师范大学中国教育政策研究院自2015年启动“百县千村城乡义务教育一体化发展研究”项目，先后调研了全国近百个区县。本文结合此项目的调研，对当前我国中小学用人方式、法律关系及实践中的法律风险和管理问题进行了梳理总结，剖析背后编内教师资源供需失衡的现实问题，提出创新用人机制、深化人事制度改革的对策建议。

一、现实状况：中小学多种用人方式与多种法律关系并存

当前我国中小学存在多种用人方式，相应形成多种法律关系，包括聘用关系、劳动关系、劳务关系、劳务派遣法律关系和非全日制劳动关系等。这种多元的用人方式和法律关系，造成了教师身份的多元性与复杂性，引发了中小学人事管理中的一系列问题。

(一)聘用关系

事业单位与工作人员通过签订聘用合同，明确双方责任、权利、义务，建立聘用关系。2002年，国务院办公厅转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，明确了聘用制度的基本原则、实施范围、聘用程序、合同内容、考核及解聘辞聘等。[2]2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》提出全面推行聘用制度，把聘用合同作为事业单位人事管理的基本依据。[3]在聘用制度的规范下，事业单位作为独立的公法人，事业单位工作人员作为国家公职人员，双方主体之间形成聘用关系。

一般来说，建立聘用关系的教师拥有事业单位正式编制，并与学校签订有聘用合同。这部分教师即通称的在编教师或编内教师，是当前中小学教师的主体，其身份属于国家公职人员。他们与学校之间建立的这种聘用关系从性质上来讲属于人事关系。人事关系是指公职人员与公共部门之间建立的一种特殊的权利与义务关系，是一种特殊的劳动关系，也是公职人员与其工作机构之间发生的一种组织关系。人事关系受一般劳动基本法与特别权力关系的双重调整或调节，即法律与行政的双重调整或调节。[4]而与学校建立其他形式法律关系的人员则通称为编外教师。

(二)劳动关系

劳动关系是指劳动者与用人单位依法签订劳动合同而在双方之间产生的法律关系。劳动者是指达到法定年龄，具有劳动能力，以从事某种社会劳动获得收入为主要生活来源，依据法律或合同的规定，在用人单位的管理下从事劳动并获取劳动报酬的自然人。用人单位一般指企业、个体经济组织、民办非企业单位等，也包括国家机关、事业单位、社会团体。当前我国中小学仍比较普遍地存在编外用人现象，其中从事教育教学工作的编外人员多被称为“代课教师”。代课教师主要分为两种类型，一种是“顶编代课”，也就是在正式教师数量不足时用来补充空缺岗位的教师；另一种是替代临时因事缺课的老师上课的教师。很多“顶编代课”教师与所在学校签订了劳动合同，建立了劳动关系，或虽未签订劳动合同，但形成了事实劳动关系。

(三)劳务关系

劳务关系是由两个或两个以上的平等主体，通过书面或口头劳务合同建立的一种民事权利义务关系。劳务关系不限于自然人与用人单位之间，还可以是单位之间，自然人之间，并且可能是两个主体以上。用工方需提供工作环境和工作条件，并依照约定向劳务方支付劳务报酬，劳务方根据用工方的指示从事生产经营活动，提供一次性的或特定的劳务。我们在多地的调研发现，在一些偏远的乡村小学、教学点，因难以补充合适的年轻教师，为维持学校的正常教育教学，便对一些退休教师实施返聘。学校与返聘教师进行口头约定，或签订书面劳务合同，建立劳务关系。

(四)劳务派遣关系

劳务派遣是指由劳务派遣单位与派遣劳动者订立劳动合同，并支付报酬，把劳动者派向其他用工单位，再由其用工单位向派遣单位支付服务费用的一种用工形式。[5]在劳务派遣过程中，派遣单位、用工单位及被派遣劳动者之间形成三个双边法律关系：其中派遣单位与劳动者、派遣单位与用工单位之间均为合同关系，[6]前两者通过签订劳动合同而建立劳动关系，后两者通过签订民事合同而建立民事法律关系，用工单位和劳动者之间则形成一种特殊形式的劳动关系。因此,劳务派遣法律关系最大的特点是劳动力雇佣与劳动力使用相分离,形成“有关系没劳动,有劳动没关系”的特殊形态。派遣单位与劳动者的“形式劳动关系”和用人单位与劳动者的“实质劳动关系”构成一个完整的劳动法律关系。[7]劳务派遣用工现象近年来在我国各地中小学日益普遍，有调查显示，某地三年来共招聘中小学教师500余人，其中劳务派遣教师多达400余人，占比80%。[8]

(五)非全日制劳动关系

除以上几类法律关系外，当前中小学还存在一些非全日制用工现象，形成非全日制劳动关系。《劳动合同法》第六十八条规定：“非全日制用工，是指以小时计酬为主，劳动者在同一用人单位一般平均每日工作时间不超过四小时，每周工作时间累计不超过二十四小时的用工形式。” 第六十八条至第七十一条规定：非全日制用工双方所建立的也是一种劳动法律关系，受劳动法和劳动合同法调整。这种用工方式具有以下特点：一是双方当事人可以订立口头协议；二是劳动者可以与一个或者一个以上用人单位订立劳动合同；三是不得约定试用期；四是任何一方都可以随时通知对方终止用工，用人单位不向劳动者支付经济补偿。可见，与全日制用工相比，非全日制用工更为便捷、灵活，成本和风险相对更为可控。

二、主要困境：编外用人带来多种法律风险和管理问题

在以上各类用人方式中，编内聘用制用人的法律关系相对清晰，管理也较为规范。编外教师工资福利水平低，发展机会少，且管理规范性欠缺，存在多种法律风险和管理问题，对教师队伍整体健康发展和学校教育教学质量提升均存在较大的负面影响。

(一)编外用人规范性欠缺，存在较多法律风险

无论是事业单位还是企业单位，根据岗位性质的不同而采用相应的用人方式，有利于保持单位用人活力，有效控制用人成本。但是，对于各类型组织而言，用工法律风险是人力资源风险集中的领域。国家从立法层面明确界定了各类用人方式及相应法律关系建立的适用范围、相关要求和处罚规则。当前中小学多样化用人虽然充实了教育教学和管理服务力量，但一些学校存在的用人不规范、合同管理不规范等问题，带来了一些法律风险，主要情形有以下几种：

一是规避无固定期限劳动合同。《劳动合同法》第十四条规定，在用人单位连续工作满十年的劳动者和与同一单位连续订立二次固定期限劳动合同的劳动者，如劳动者同意，用人单位应当与其订立无固定期限劳动合同。但现实中，一些学校采取种种措施，避免与教师签订无固定期限劳动合同。《劳动合同法》第八十二条规定：“用人单位违反本法规定不与劳动者订立无固定期限劳动合同的，自应当订立无固定期限劳动合同之日起向劳动者每月支付二倍的工资”。因此，上述行为将给学校带来经济上的风险。

二是以劳务关系置换事实劳动关系。在劳动关系中，劳动者与用人单位之间是一种管理与被管理、支配与被支配的关系。而劳务提供者与单位是平等主体间的合作关系，在双方合意的基础上提供劳务，建立的是合同关系，受民商法的约束和调整。一些学校为规避法律义务，降低用人成本，与形成事实劳动关系的人员签订劳务合同。按照《劳动合同法》第十四条：“用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。”标准劳动关系中，劳动者签订无固定期限劳动合同需要工龄满十年或者已连续签订两次固定期限合同，而事实劳动关系则只需要一年就变成了无固定期限合同。[9]因此，以劳务关系置换事实劳动关系，表面上看减轻了学校的法律义务，而事实上却人为“造成”了大量无固定期限劳动合同。

三是扩大劳务派遣用工范围。《劳动合同法》第六十六条规定：“劳务派遣用工是补充形式，只能在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施。”《劳务派遣暂行规定》第四条规定：“用工单位应当严格控制劳务派遣用工数量，使用的被派遣劳动者数量不得超过其用工总量的10%。”中小学劳务派遣用工只能用于工勤、安保等岗位或临时性代课。而现实中一些学校劳务派遣人员远远超过10%的比例限制，甚至大量用于一线教学岗位，劳务派遣用人方式被普遍化、长期化。按照《劳动合同法实施条例》第三十五条：“用工单位违反劳动合同法和本条例有关劳务派遣规定的，由劳动行政部门和其他有关主管部门责令改正；情节严重的，以每位被派遣劳动者1000元以上5000元以下的标准处以罚款。”大规模违规进行劳务派遣用工的行为，使学校面临巨额罚款的风险。

(二)不同用工方式的教师同岗不同酬，编外教师工资福利相对较低

编外用人的经费来源缺乏财政保障，直接限制了其经济收入，编外教师与编内教师同工不同酬的现象非常普遍。根据我们近年在中西部地区调研，编外教师工资总体为编内教师平均工资的30%-50%，中西部边远乡村学校代课教师的收入水平更低，且有近一半的教师没有医疗、养老等社会保险。就业压力之下，一些大学毕业生选择以担任中小学编外教师作为就业缓冲，这些年轻教师被统称为“新生代代课教师”。新生代代课教师的薪酬待遇高于传统代课教师，但与本校在编教师相比仍有很大差距，通常不到后者薪酬的1/2。[10]一项对城市中小学编外教师的调查显示，在百余位编外教师中，购买养老保险的51人，占比45.5%；购买医疗保险的36人，占比31.8%；购买生育保险的10人，占比9.1%；仅仅5人购买了工伤与失业保险；被调查的所有编外教师都未获得住房补贴。[11]在工资和社会保险之外，编外教师在其他福利保障方面也与编内教师有着很多差距。由于经济待遇上缺乏吸引力，学校很难招到优秀的人才担任编外教师。除一些新生代代课教师外，编外教师总体上在教育教学素养上是有所欠缺的，对学校的归属感偏低，工作积极性不高，队伍稳定性较差。

(三)身份仍然是内部管理的重要依据，编外教师发展受限

同样岗位的教师，因其所签订的合同性质不同而与学校形成不同性质类型的法律关系。学校管理则多依据与教师形成法律关系的不同而予以不同的对待，形成同类岗位、多种身份、多样管理的情况。在一些政策文本和地方官方话语中，中小学编外教师通常被称为“临聘人员”或“代课人员”，并未明确认可其教师身份。在实际中，从身份角度看，代课教师存在两种身份，一种是具备“合法身份”但没有“事实身份”，即具备教师资格但处在编制之外；另一种是既不具备“合法身份”也不具备“事实身份”。由于身份的“编外”，不管是传统的代课教师还是新生代代课教师，在学校中都不自主地成为“边缘化”的弱势群体。他们不仅在工资福利上与编内教师差距明显，在评优评先，特别是培训进修、职称评审、岗位晋升、专业发展等方面也往往有着根本的区别。

在较少的“转公”希望下，代课教师们在工作中通常付出得更多成为一种“默认”方式，而各类评优评先、职称评定时又由于其体制外的身份而“不敢有所奢望”。[12]有学者对武汉市6所公办中小学做了调查，发现编内教师全部参加过专业培训，而以代课教师为主的编外教师队伍中，只有81%参加过相对较为专业的培训。[13]专业发展机会的匮乏更造成了代课教师专业素养提升缓慢，这不仅在很大程度上压缩了代课教师的发展空间，而且最为重要的是这最终会反映到代课教师的教育教学工作中，给教育质量造成不利影响。[14]

三、原因分析：编内教师资源供需失衡的现实需求

编外用人一直是相关部门重点规范和“清退”的对象。但随着时间的推移，中小学编外用人现象仍一直顽强地游走在制度边缘。研究表明，教师待遇困境、编制紧缺及其他综合因素造成学校编内教师资源供需失衡，形成巨大的用人缺口，这是编外用人长期存在的根源所在。

(一)城区学校学生数量激增而编制核定滞后形成师资需求缺口

随着我国经济社会的发展和产业结构的调整，特别是国家对于流动人口随迁子女入学政策的放宽，城区中小学生源数量大幅增长。一些地方未能根据现实情况的发展与师资需求的变化对教师编制予以及时调整，编制多年不变的现象普遍存在。教师编制资源调整的滞后，造成了城区中小学师资的短缺，进而引发大范围的大班额现象，影响了正常教育教学的开展及其质量。[15]为应对和解决以上问题，一些城区学校在编制外大量招聘教师，进行编外用人。因此，由流动儿童涌入城区就学引发的城区编外教师问题，既有深层的社会发展因素，也有政策执行方面的原因，即教师编制资源配置滞后等问题。

(二)职业吸引力的缺乏使乡村学校合格师资短缺

长期的城乡二元发展、乡村中小学教师工资待遇较低、社会地位不高、工作生活环境艰苦等一系列问题，极大制约了乡村教师的职业吸引力，合格师资严重短缺。一是年轻教师“下不去”，新聘教师很难派到条件艰苦但师资需求最为迫切的村小和教学点。其中有的通过了公务员考试或事业单位招聘而放弃教师岗位，也有的是在权衡之后选择留在大城市打工或继续深造，还有个别被安排到乡村学校的，到现场看一眼后即选择放弃。二是优秀教师“留不住”。在广西某县调研发现，该县教职工总数从2006年的4563人减少到2017年初的3159人，10年内减少约30%。各地乡村教师离职有个共同特点，即新入职的前几年是离职的高发时期，因此流失的以年轻教师为主。以上问题造成乡村学校师资短缺特别是优秀年轻教师的严重短缺，一些乡村学校不得不招聘使用编外教师，以弥补师资缺口。

(三)师生比的限制使乡村小规模学校名义超编而实质缺员

尽管2014年中央编办、教育部、财政部发布《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，提高了县镇、农村中小学教职工编制标准，统一执行城市标准，但乡村小规模学校由于学生人数较少，成班率低，而每个班的课程量和教学任务却并未相应减少，即便按照新的生师比标准，师资仍然不足，名义上似乎超编，但实质上缺编。[16]调研发现，中西部地区很多村小和教学点在校学生平均每年级仅十几名甚至几名，按照现行教师编制政策，一个年级也配备不了一位在编教师；但是教师教育教学工作量却非常繁重，一人包几年级语文或数学教学的“包班制”教学非常常见。如湖南中部某县一所乡村小学，共有5个教学班53名学生，现有教师6人，按现行城乡统一的生师比标准属于“超编”办学，但实际教学中师资力量严重不足。

(四)寄宿制学校教育教学和管理服务工作量大但缺乏相应编制

相对于非寄宿制学校，寄宿制学校不仅面临繁重的宿舍管理、卫生保健、生活管理、心理辅导、安全保卫等工作，同时还需安排和管理学生晚自习。这些工作都提出了岗位需求，但当前编制政策缺乏这类岗位的编制，现有教师不得不承担起了大量教育教学之外的工作。有学者调研发现，负责学生宿舍管理的老师,平均每天有六七节课时(晚自习值班尚未计入)用于备课、上课、批改作业，还要每天查寝，安全执勤，处理学生矛盾，繁重的工作使他们长期处于疲惫状态。[17]我们在甘肃、四川、广西、云南等地调研时发现，为减轻教师的工作负担，多地尝试为寄宿管理购买服务，但购买服务除存在经费问题外，还存在安全隐患和专业性不足等问题。因此，招聘编外教师就成为寄宿制学校及其教育行政管理部门解决用人需求的迫不得已的方式。

四、政策建议：正视现实需求，创新用人机制，深化人事制度改革

造成上述困境的背后根源，既有因综合待遇偏低等因素导致的教师特别是乡村教师职业吸引力低、合格人才补充困难的问题，也有因编制标准和编制管理引发编制短缺而间接造成的教师缺员问题。从长远来看，应大力提高教师综合待遇，创新完善编制制度和岗位聘用制度，从根本上解决教师资源短缺问题。在总体政策制度环境优化的过程之中，创新中小学用人机制，统筹规范地使用多种用人方式，深化人事制度改革，则是解决当前问题的现实路径。

(一)在加强部门协调合作基础上，充分发挥教育部门在教师人事制度与管理中的主导作用

中小学人事制度的对象是具有专业性的教师队伍，中小学人事制度改革必须符合这支专业队伍建设与发展的规律，因此教育主管部门在中小学人事制度的制定与实施中需要起到主导性的作用。应进一步明确教育、编制、人社等部门在教师管理中的权力边界，并在加强部门协调合作的基础上，充分发挥教育部门在教师编制管理、岗位管理及招聘等工作中的主导作用。各区县需要统计上报到市、省的本县各校教师编制情况和岗位需求情况均应由区县教育行政部门负责，其它相关部门及上级机关既要认真审核，又应充分考虑区县教育部门对于编制和岗位实际需求的意见。区县教育部门根据核定的编制和岗位数，统一组织实施教师招聘工作。

(二)创新编制政策与管理，统筹有效运用多种用人方式，充实教师队伍

为满足教师资源短缺的城乡地区中小学的用人需求，亟需创新教师编制政策，根据中小学实际用人特点完善现行教职工编制标准，如小规模学校和教学点的配编标准应考虑班师比因素，对寄宿制学校宜设置一定比例的附加编制。建立“地市统筹，以县为主”的教师编制统筹机制，推动市域内各区县教师编制资源的多学段统筹调剂和动态化调整。积极探索并统筹使用各类用人方式，创新用人机制。根据不同岗位的特点，灵活规范地采用人事代理、劳动合同用工、劳务派遣用工等方式。地方政府还可根据本地实际情况，推广和完善向社会购买服务的方式，减少学校直接用人的需求。

(三)建立健全岗位管理制度和基于岗位的人事法律关系，实现由身份管理向岗位管理转变

通过“按需设岗、竞聘上岗、合同管理”，建立岗位管理制度，实现由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变。一是科学核定岗位标准，加强岗位总量管理。对确因学校发展而新增工作任务、新设工作岗位的需求，有计划、分阶段地纳入岗位体系，统一管理。二是建立和完善岗位聘用和动态管理制度。学校将现有编外岗位的总量和类型、聘用情况等在教育和人社部门汇总、备案；新增的编外岗位，须统一组织公开招聘，规范岗位聘用，竞聘上岗。三是建立健全基于岗位的人事法律关系。在主体岗位上的工作人员需签订聘用合同，在非主体岗位上的编外人员可签订劳动合同、劳务派遣合同或者劳务合同。各类型岗位均向所有教师开放，教师可以在不同类别、不同层次的岗位间竞聘、流动。

(四)以岗定薪，同岗同酬，切实保障编外教师合法权益

建立“责任、业绩与待遇一致”的薪酬管理制度，实行编内、编外教师统一的工资标准。以岗定薪，同岗同质则同酬，所有待遇随岗不随编，随岗不随人，切实消除身份歧视。除工资标准统一外，编外教师在社会保险、住房公积金、休息休假、培训、进修、考核奖励、评优评先、职务晋升、退休待遇等方面，均享受与编内教师同样的政策，全面保障编外教师的合法权益。探索实施“学校工资总额包干制度”，赋予学校充分的工资统筹权，由学校按照教师个人的实际业绩与贡献，统筹分配全校教师的绩效工资、津补贴等，不分编制内、外，充分激发学校与教师活力。