国际成人教育政策的现实图景及新进展

宫建平

【摘 要】成人教育政策在成人教育中发挥着分配、导向、控制和协调的重要功能。通过对《第三份成人学习与教育全球报告》的解读，文章探究了全球成人教育的官方定义及成人教育政策的价值取向、目标群体和内容；重点关注了全球成人教育政策的新进展，非正规和无一定形式学习受到世界各国的重视，纷纷出台了认证政策。以上研究有利于促进我国成人教育政策的科学化、民主化和国际化进程。

【关键词】成人教育政策；价值取向；目标群体；新进展

【中图分类号】G720 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2017）10-0010-05

一、参与成人教育全球报告的国家概况

继前两份报告之后，参与成人教育全球报告的国家越来越多。联合国教科文组织会员国有197个，提交成人教育进步报告的国家有139个，占会员国总数的71%，比2013年提高了五个百分点。表1显示了不同地区、不同收入类型的国家参与全球成人教育报告的情况。139个国家的成人教育信息，可以提供充足的数据来呈现全球成人教育的发展趋势。从地区分布看，中欧、东欧、北美和西欧等地区的国家参与比率较高，也就是说发达国家的参与水平高，发展中国家的参与水平低。其中，亚太地区参与水平最低，只有57%。从表1可得出这样一个结论，即国家的发达程度越高，参与国际性成人教育调查的动机水平越高，责任意识越高，对本国成人教育事业的重视程度越高。 从国家的收入类型看，高收入国家参与第三份成人教育报告的比率高达77%，中高收入国家次之，低收入国家参与率最低。从表2可以得出这样一个规律，即收入水平越高的国家参与全球性成人教育调查的积极性越高，参与水平也越高；收入水平越低的国家则与之相反。这可能是由于高收入国家凭借自身雄厚的财力支持本国成人教育事业的调查并与国际接轨。二、全球对成人教育的官方定义及理解

成人教育的官方定义反映了国家对成人教育的重视，也反映了国家对成人教育的理解，官方定义是制定成人教育政策的基础和前提。101个国家对成人教育做了官方定义，代表了75%的参与国家；世界各地区拥有官方定义的国家比例由高到低依次是拉美和加勒比地区91%，撒哈拉以南的非洲84%，阿拉伯地区75%，亚太地区71%，北美和西欧52%。[3]与2013年的数据相比，出台成人教育官方定义的国家比例总体提高了17%。[4]与上一份报告不同的是，第三份成人教育报告还调查了不同收入水平国家的成人教育官方定义的情况。其中，按照由高到低的比例依次是低收入国家85%，中低收入国家81%，中高收入国家72%，高收入国家70%。综合地区和收入水平看，便会发现这一奇怪现象，即发达国家和高收入国家拥有官方定义的比例最低，而发展中国家和低收入国家拥有官方定义的比例最高。这可能是由于发展中国家更多的将成人教育视为扫盲教育，而发达国家更多地注重终身教育的缘故。

《第三份成人学习与教育全球报告》收集了各国关于成人教育的信息和数据，综合并概括了对成人教育的最新理解，即成人教育是指成人所从事的正规、非正规、无一定形式、偶然学习等。成人教育对象是那些需要提高读写能力、基本技能或是为了获得某种资格而实现职业第二次转变的人群。具体而言，一些国家也提供了本国对成人教育的理解情况。如欧洲发达国家西班牙将成人教育理解为一个持续不断的学习过程，它不限于特定的学习方式、环境和年龄。这种定义更贴近于终身教育的取向。南美发展中国家哥伦比亚将成人教育理解为为了专门解决那些由于各种原因不能在正常年龄完成相应教育，但却有学习的需求和潜力，或希望提升自己能力，豐富自己知识，提升专业技能的人而组织起来的教育活动或过程。这种定义更倾向于扫盲教育。总而言之，全球对成人教育的理解具有较大差异性，都包含了扫盲教育、终身教育、职业教育的内涵。

三、全球成人教育政策的价值取向

成人教育的官方定义阐明了由于各国的迫切需求、优先事项、人口背景的不同，反映了成人教育的不同价值取向，进而影响了成人教育政策的价值取向。对政策价值取向的研究有助于促进成人教育政策的科学化和民主化。[5]依据贝伦行动框架，成人教育政策需要从终身学习和全方位学习的视角，运用多部门合作的方式，制定具有广泛性、包容性、整合性的涵盖和连接教育所有组成部分的立法措施和政策。[6]成人教育政策的制定需要明了学习在人的整个生命中的价值及其对个人生活的潜在影响，如家庭、健康和社会参与。[7]因此，成人教育政策的价值取向不仅是社会本位的，即作为人力资源开发的重要工具；而且是以人为本的，即重视个体发展目标的实现。故而成人教育政策的价值取向应该坚持包容性原则。由于不同国家以及同一国家的不同地区其成人教育实践具有多样化特征，这就决定了成人教育政策的价值取向应该坚持多元化的原则。成人教育是一个复杂领域，其政策过程也是一个利益的博弈过程，尤其在管理方面需要树立整体观念，需要不同部门的相互协作，需要不同资源的相互整合，因此成人教育政策的价值取向应该坚持整合性原则。最为重要的是，成人教育政策的对象群体应该是无差异化的全体公民，应该保障每个成人的受教育权，这就要求成人教育的价值取向应该坚持广泛性原则。总而言之，全球成人教育政策的价值取向应该坚持包容性、多元化、整合性和广泛性的原则。为切实遵循以上原则，《第三份成人学习与教育全球报告》提出了具体的认识和实践的指南：（1）成人教育是终身学习和全方位学习的重要组成部分，为培养和维持积极的民主公民权的发展提供了道路。（2）政策对成人教育的影响也是一个长期的过程，要根据成人教育政策的进步性和包容性原则来定期评估本国成人教育事业的发展状况。（3）各国需要进行更多的调查研究为成人教育政策提供足够的信息，不仅促进个人收入的增加和社会劳动生产力的增强，而且也是为了提升更为广泛的个人福祉和社会效益。

四、全球成人教育政策的目标群体

识别出成人教育政策中特殊的目标群体对于减少教育机会的不公平性具有重要意义，并且还可以为最具学习需求的人提供必要的支持和帮助。表3显示了全球成人教育政策中十大重要目标群体。其中，全球81%的国家将读写或基本技能较低的群体作为成人教育政策中最重要的教育对象。第二重要的潜在学习者目标群体是那些没有接受过教育、培训和失业的年轻人（59%的国家）。但仍有一些国家将其他群体作为成人教育政策的关注对象，如少数民族、难民、残疾人、被社会排斥的个人等。这表明识别并确定出成人教育政策的对象仍然是全世界面临的一项挑战。潜在学习者目标群体地区差异较大的是撒哈拉以南的非洲，农村或人口稀少地区的居民被认为是关键的目标群体。在北美和西欧，长期失业人群是特别需要关注的。[8]希腊、巴拉圭和菲律宾明确地将成人教育的重点放在了年轻成年人身上，为他们提供就业技能的培训和教育，以解决成年人口的普遍需求，这项政治承诺对于解决教育供给的结构性不平等问题具有重要意义。2013年西班牙通过了8号法律，着力建立国家青年保障计划，这项计划可以增加和提高既没有接受教育也没有工作的青年人的教育水平。endprint

五、全球成人教育政策的内容

成人教育政策作为教育政策的下位概念，成人教育政策可以理解为一种意向性的声明，它用于指导行动，敲定原则，创造必要的条件增加成人学习的机会，使成人学习者不因环境的限制而获得更多的实惠。成人教育政策的目标群体最大的是读写能力或基本技能较低的成人。因此，全球成人教育政策在内容方面重点关注成人读写能力和基本技能的提高。全球平均85%的国家认为提高读写能力和基本技能应该是成人教育政策中应予以最优先考虑的（top priority）。图1显示了世界各地区将读写能力和基本技能作为成人教育政策重点内容的国家比例。从地域上看，撒哈拉以南的非洲97%的国家、拉美和加勒比地区96%的国家将读写训练和基本技能训练作为成人学习与教育最应该优先考虑的，这可能是本国的文盲率过高而导致的。鉴于读写能力和基本技能在成人教育政策中的重要地位，各国提出了制定成人教育政策应当注意的重要事项：（1）政策需要强烈关注成人的读写能力和基本技能，政策的制定要以保障受教育权和人权作为依据和框架。（2）政策需要关注那些对提升健康、增强社会凝聚力、促进经济发展和减少贫困有重大影响的技能，以及对实现这些更为广泛的社会效益起着关键作用的读写能力。（3）政策应当强调正式识别学习成果的重要性，重视保障成人在获得读写能力和基本技能之后的继续教育机会。（4）为实现读写和基本技能培训的公平，政策应当把被边缘化的和处于不利处境的人设为目标群体。（5）为了实现读写和基本技能培训达到可测量的成果，政策应当具有稳定性和长期性。[9]

六、全球成人教育政策的新发展

1.非正规和无一定形式学习日益受到重视

在贝伦行动框架中，各国承诺建立识别、确认和认证非正规学习和无一定形式学习的组织和机制。联合国教科文组织统计研究所对无一定形式学习作了界定。教育是有组织有目的的，并由教育提供者进行规划。非正规教育的特点是一个补充、可供选择的选项或者是个人终身学习中正规教育之外的补充。非正规教育能够促进成人和年轻人的读写能力，并为辍学儿童提供教育、生活技能、工作技能和社会或文化的发展。[10]很多国家认识到非正规学习在促进更广泛的社会效益中所起的重要作用，一些欧洲国家的成人教育政策制定了非正规成人教育的条款。如，卢森堡将非正规教育，特别是语言教育作为整体性教育政策的关键组成部分。西非国家马里

注：ALE为（Adult Learning and Education）的缩写，即成人学习与教育。

一直致力于推动一项教育政策的通过，目的在于将正规教育和非正规教育有效地连接起来的。希腊2013年出台的4186号法律涉及了地区非正规教育服务的组织情况，决定建立分权化的终身学习服务。无一定形式学习指的是学习的形式是有目的、有预谋的，但却不是制度化的。因此，它的组织性比正规学习和非正规学习要差。无一定形式的学习活动可能发生在家庭中，工作场所中，当地社区或日常生活中，它是以自我为导向、家庭为导向和社会为导向的。[11]为了支持非正规学习和无一定形式学习，联合国教科文组织终身学习研究所设立了非正规学习和无一定形式学习识别、确认、认证的在线全球观察站（Global Observatory）。这一观察站逐渐从对个案的描述性研究转变为一个为政府提供信息，帮助政府做出与识别、确认、认证相关的决策和进行实践活动的分析工具，以及学习成果认证之后如何更好地整合到不同国家或地区的资格框架中。迄今为止，已有27个国家的档案和44个个案研究已经上传到观察站。

2.非正规和无一定形式学习认证政策不断增加

对非正规和无一定形式学习的认证有利于形塑高质量的学习成果，能够凸显学习成果的价值。[12]各国对成人教育认证政策逐步重视起来，不断出台不同学习形式的认证政策。表4展示了全球71%的国家拥有了认证政策。从地区看，2009年之前拥有认证政策比例最低的是中欧和东欧，而在2009年之后拥有认证政策比例最高的是中欧和东欧。可见中欧和东欧国家在出台认证政策方面进步很快。另外，阿拉伯地区出台认证政策的国家比例超过全球平均水平，拉美和加勒比地区、中欧和东欧则与全球平均水平持平，而其他地区认证政策的制定和出台相对落后。

3.各国不断推出新的成人教育政策

新的成人教育政策的制定和出台标志着对贝伦行动框架所做的进一步的承诺。新的成人教育政策是对原有政策的继承和超越，有利于推动成人教育事业的发展和进步。表5显示，全球70%的国家在2009年以来，制定了新的重要的成人教育政策。从地区分类看，发达国家出台新政策的国家比例最高。中欧和东欧达到94%，西欧和北美达到了91%。在他地区只有54%—65%的国家颁布了新的成人教育政策。发展中国家与发达国家在出台新的成人教育政策方面存在较大差距。从不同收入类型的国家看，高收入国家出台新政策的比例最高，而中高收入国家的比例最低。可见成人教育新政策的出台与国家的富有程度的关系不大。

【参考文献】

[1]欧阳忠明，肖玉梅.全球成人教育政策的现实图景与实践走向[J].现代远程教育研究，2013（1）：56—62.

[2]文曉晓，温锡炜.价值取向视野下我国成人高等教育政策问题研究[J].成人教育，2014（8）：4—6.

[3]王吉康，贾缓.国际视野中成人教育政策发展特点分析：基于第二份成人学习与教育全球报告[J].成人教育，2016（9）：6—9.

[4][8][9]UNESCO Institute for Lifelong Learning. Third Global Report on Adult Learning and Education[EB/OL].（2016-9-1）[2016-09-10].http：//www.uil.unesco.org/system/files/grale-3.pdf.endprint

[5]徐玲，趙艳立.本世纪以来我国成人教育政策的价值取向研究述评[J].成人教育，2011（3）：17—18.

[6]UNESCO Institute for Lifelong Learning. Belém Framework for Action[EB/OL].（2010-04-01）[2010-9-15].http：//unesdoc.unesco.org/images/0018/001877/187789m.pdf.

[7]Walters， S.， Yang， G.， and Roslander， P. Key Issues and Policy Considerations in Promoting Lifelong Learning in Selected African Countries： Ethiopia， Kenya， Namibia， Rwanda and Tanzania[EB/OL].（2014-2-12）[2014-3-5].http：//files.eric.ed.gov/fulltext/ED560506.pdf.

[10][11]UNESCO Institute for Statistics. 2012. International Standard Classification of Education： ISCED 2011[EB/OL].（2012-4-10）[2012-6-4].http：//www.uis.unesco.org/Education/Documents/isced-2011-en.pdf.

[12]王吉康.国际视野中成人教育质量保证论析：基于第二份成人学习与教育全球报告[J].成人教育，2016（6）：29—32.

The Reality and New Development of International Adult Education Policy

——Based on Third Global Report on Adult Learning and Education

GONG Jian-ping

（Weifang University of Science and Technology， Weifang 262700， China）

【Abstract】Adult education policy plays an important role in distribution， orientation， control and coordination in adult education. Through the interpretation of the “third global report on adult learning and education”， this paper explores the value orientation， target group and content of the global adult education policy and the official definition of global adult education. This study also focuses on the new development of the global adult education policy. Many countries pay more attention on non-formal and informal learning and introduced certification policy. This research is helpful to promote the scientific， democratic and internationalized process of Chinas adult education policy.

【Key words】adult education policy； value orientation； target group； new developmentendprint