航空争议调解机制建设若干问题探析

□ 中国东方航空集团公司 叶 萌/文

调解作为解决纠纷的一项重要制度，根植于“和为贵”的中华文化传统，在我国具有悠久的历史，是我国从长期法治实践中总结出来的宝贵经验。我国调解制度与和解、仲裁、公证、行政复议、诉讼等程序一起，共同推动形成矛盾纠纷化解多元共治的良好局面，在化解矛盾纠纷、维护群众合法权益、维护社会公平正义方面发挥了重要作用。在民航领域，随着民航业市场化改革不断深化，运输规模持续扩大、行业分工日益精细，民航纠纷数量持续增长，纠纷类型和法律适用复杂，建立调解制度在民航纠纷争议解决中具有较强的实际意义。

民航业引入调解机制的必要性

（一）建立民航调解制度是落实党中央部署、建设法治民航的有效举措

党的十八届四中全会以来，党中央从全面推进依法治国的高度，对完善矛盾纠纷多元化解机制，加强行业性、专业性人民调解工作作出部署，对新时代人民调解工作提出了新要求。习近平总书记在2019年中央政法工作会议上提出了“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要论述。十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。”2015 年12月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》（中办发〔2015〕60号），从顶层设计对多元化纠纷解决机制建设进行战略安排。建立民航调解制度，是落实党中央关于完善矛盾纠纷多元化解机制部署要求的新举措，有利于保护民航经营者和消费者的合法权益，维护民航安全和运行秩序，有利于促进民航法治建设，发挥民航法治建设在推进国家治理能力、治理体系现代化中的积极作用。

（二）建立民航调解制度是培育民航法治观念、稳固和谐民航关系、建设民航强国的需要

民航运输具有公共属性，民航运输纠纷多为民事合同纠纷，民航运输纠纷处理既要尊重行业特点，保障航空运输规范运营、促进民航行业发展，又要保护旅客合法权益，维护社会公共利益。建立民航调解制度，通过组织纠纷争议双方参加调解，有利于及时协商解决矛盾纠纷，有利于促进民航经营者依法从业和民航消费者依法维权，有利于深入推动民航争议纠纷的源头治理。实践中，形成诉讼的涉民航案件调解撤诉率明显高于一般民事案件。去年年底，北京顺义法院在其报道中提到，法庭受理案件后及时与双方沟通成诉原因、为双方提供协商平台。航空企业充分利用平台与旅客协商，有近一半的案件在法庭的主持下达成和解协议，航旅纠纷得以解决、航旅关系得到修复。

（三）建立民航调解制度有利于公正、高效解决民航纠纷争议

随着我国民航业不断发展壮大，相关纠纷争议呈持续增加趋势。据年度民航行业发展公报统计，全国民航2017年度受理航空运输消费者投诉24784件，2018年度受理航空运输消费者投诉20761件，2019年度受理航空运输消费者投诉30462件（2020年未公布）。以东航集团为例，2018年处理纠纷案件457起，2019年538起，2020年644起，呈现出明显增长趋势。此外，民航纠纷专业性强，涉及大量民航专业知识，如航空气象、航空管制规则、机票销售及票务管理系统、航空新型服务产品、航空保险、航空器构造、适航标准等。民航法律法规、规章及规范性文件体系庞杂，例如，我国《民用航空法》调整民航权利义务关系，根据特别法优于一般法的原则，在民航纠纷中优先适用。我国是《统一国际航空运输某些规则的公约》（也称“《蒙特利尔公约》”）成员国，处理国际航空运输纠纷中需要优先适用该国际公约。另外，民航主管部门还制定了大量规章、规范性文件，在调整民航法律关系方面具有较强的适用性和可操作性。建立民航争议调解制度，聘请民航专家加入调解员队伍，有利于发挥他们的专业优势，公正、高效解决航空业纠纷争议，保护民航经营者和消费者的合法权益，切实促进社会公平正义，维护社会和谐稳定。

（四）建立民航调解制度有利于保障航空安全和飞行员队伍稳定

由于飞行员群体的专业性和特殊性，飞行员劳动争议案件与一般的劳动争议案件相比，在案件争议焦点确定、法律适用、案件处理结果上均有较大的区别，案件处理直接影响航空安全和飞行员队伍稳定。司法实践中，我国各地区法院针对飞行员离职劳动争议案件判决存在较大差异，往往出现同案不同判情况。例如，飞行员劳动案件涉及飞行技术档案管理方面，部分地区法院认为属于行政管理事项，不属于劳动争议受案范围，部分地区法院则认为属于劳动争议受案范围。《飞行员有序流动公约》实施以来，实施“坚持持续安全、坚持自主流动、坚持有序流动、坚持有偿流动、坚持诚实守信”五项原则，大大减少了飞行员劳动争议案件的发生。建立民航调解制度，积极探索飞行员劳动争议纠纷多元化解决机制，为飞行员劳动争议解决提供新的途径，有利于及时化解矛盾纠纷，维护飞行员队伍稳定和规范、有序、透明流动，切实保障航空安全。

（五）建立民航业调解制度机制是应对疫情、保障民航业度过危机的现实需要

当前受新冠肺炎疫情影响，航空运输、经济合同等纠纷明显增多。根据《最高人民法院关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见》，法院结合受疫情影响实际情况和当事人举证综合判定，引导合同继续履行，维护社会和经济秩序，维护交易安全。法院指导意见要求，“坚持调解优先，积极引导当事人协商和解、共担风险、共渡难关，切实把矛盾解决在萌芽状态”。为节约诉讼成本、避免不利诉讼结果，疫情期间，航空企业通常会采取调解方式处理纠纷案件。建立民航调解制度机制为疫情期间航空各主体之间纠纷案件的及时解决提供了便利条件。

建立航空争议调解机制的实践和成效

（一）我国成立首个航空争议调解中心

在中国民用航空局、上海市高级人民法院指导下，中国航空运输协会（以下简称“中国航协”）和上海市长宁区人民法院（以下简称“长宁法院”）经过多次会商，于2020年10月28日在上海共同设立“航空争议调解中心”。中国航协是民航业非营利性行业组织，以会员信赖、政府依托和社会认可作为工作目标，熟识行业规范和会员权益，在行业中具有良好的信誉，在化解航空争议中具有先天优势和不可替代的重要作用。长宁法院是上海地区飞行员流动纠纷案件的指定管辖法院，具有丰富的民航司法实践经验。二者密切合作，共同探索在我国设立首个受理民航争议的调解中心，是专门针对民航行业建立调解机制的实践创新，顺应了ADR（替代性纠纷解决机制，Alternative Dispute Resolution，简称ADR）兴起的国际潮流，发扬了我国社会治理“枫桥经验”和“马锡五审判方式”优良传统。

（二）航空争议调解中心调解机制

为健全多元化纠纷解决机制，加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有效衔接，规范人民法院特邀调解工作，2016年6月28日，最高人民法院发布了《关于人民法院特邀调解的规定》（法释〔2016〕14号）。2020年1月15日，最高人民法院印发《关于进一步完善委派调解机制的指导意见》，进一步规范委派调解工作。

航空争议调解中心的调解机制属于法院特邀调解制度。根据最高人民法院《关于人民法院特邀调解的规定》，特邀调解是指人民法院吸纳符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个人成为特邀调解组织或者特邀调解员，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决纠纷的一种调解活动。特邀调解制度是将起诉到法院的纠纷，交于法院编外的调解组织和调解员进行调解，法院通过有效整合解决纠纷的社会资源，为纠纷争议由诉讼转入调解提供便捷通道，满足人民群众多层次、多途径及低成本、高效率解决纠纷需求。同时，法院通过诉调对接，将司法解纷和司法服务功能向外延伸，有利于节约司法成本，一定程度缓解法院案多人少矛盾。

航空争议调解中心受理案件范围包括两方面，一是属于长宁法院管辖的涉民航业民商事以及劳动纠纷争议；二是上海地区飞行员与航空公司之间的劳动纠纷争议。为保障高效、专业开展调解工作，航空争议调解中心建立了包含综合司法引导、诉调对接、裁审联动、行业协同等功能在内的“一站式”多元解纷机制。航空争议调解中心选聘在航空争议纠纷解决领域具有丰富研究与执业经验的行业专家、律师作为特邀调解员，建立特邀调解员名册，同时纳入法院特邀调解员总名册，进行统一管理。特邀调解员接受法院立案前委派或者立案后委托，依法开展调解工作。法院指派专业法官、法官助理定期进行调解指导、案件确认，或直接开展司法调解、释法疏导等工作。同时，航空争议调解中心还聘请高校专家、学者为航空争议调解顾问，参与指导航空争议，开展航空争议相关前瞻性理论研讨。

（三）航空争议调解中心工作成效

目前，航空争议调解中心首批共受理六起涉航空争议案件。2021年7月9日，航空争议调解中心根据当事人意愿，组织三起案件进行开庭调解。第一起案件是涉外网络服务合同纠纷，原告旅客诉某国外航空公司（被告一）、某国际旅行社公司（被告二）、某信息技术有限公司（第三人）。原告在第三人网络服务平台上通过机票代理人被告二购买了被告一的机票。第三人通知原告其预定航班取消，原告通过第三人向被告一申请退票，被告一、被告二要求以代金券方式退票，原告拒绝并起诉。第二、三起案件是退票费纠纷，原告旅客购买被告机票后，因新冠肺炎疫情原因不能成行办理退票，被告某航空公司收取了退票手续费，原告起诉要求退还退票手续费。

上述案件有涉外网络服务、航空旅客运输等合同纠纷类型，涉及境内外航空运输企业、网络销售代理商、网络服务平台、消费者等多方诉讼主体，争议焦点为疫情背景下航空运输、退票政策等方面。针对上述案件特点，航空争议调解中心收到法院委派、委托案件后，指派有丰富民航专业经验的调解员开展调解工作。调解员针对案件当事人主体涉外因素、主要办公地异地等实际情况，灵活运用电话、网络等多种方式开展调解工作，调解程序宽松自由、简便高效，得到当事人高度认可。调解员熟知民航业务，及时为旅客提出建设性和解方案，调解过程、调解协议内容不公开，保护当事人个人信息和隐私，当事人对调解中心工作建立了充分信任。三起案件双方当事人当庭达成和解，圆满化解纠纷。

航空争议调解中心积极引导双方当事人参加调解，实现了航空纠纷争议的高效、专业、便利化解。航空争议调解中心在上海先行先试，为上海国际航空枢纽建设营造优良法治环境，为上海打造面向全球的虹桥国际商事调解中心贡献重要力量。

完善航空争议调解工作机制的建议

一是建议政府相关部门支持，形成推进调解中心工作的整体合力。探索形成以法院为主导、以中国航协为协同、以航空争议调解中心为依托的多层次、立体化、与国际通行规则相衔接的航空争议解决格局。发挥调解中心集约调处、就地化解的优势，及时总结评估工作做法，形成可复制、可推广的经验，为民航业各市场主体提供便利、快捷的解纷渠道。

二是加强调解中心人才建设，完善调解员管理。加强特邀调解员日常管理，建立健全调解员进入、退出、考核机制，对调解员的调解工作作风等进行监督指导。建立培训机制，结合调解过程中遇到的各类问题、民航业发展新趋势新要求等，定期举办调解员业务培训、交流，或通过“以案代训”、发布类案审判指南等形式加强对调解员的业务指导。

三是建立航空争议会商研讨机制。定期召开由法院、中国航协及各会员单位参加的联席会议，组织开展航空争议和飞行员等人才资源流动方面的前瞻性理论研讨，总结经验，贡献专业性、建设性意见，服务民航业发展。

四是加大现代信息技术在航空争议解决中的应用，开展航空争议在线调解工作。推进数据信息的共建共享、互联互通，通过深度挖掘信息资源，科学研判航空争议发展态势和调解工作实效，探索航空争议智慧解纷新模式。

五是积极开展相关法治宣传教育工作。通过报纸杂志、电视网站、微博微信、新闻客户端等媒体，宣传航空争议调解中心的典型案例和工作经验。通过组织旁听庭审、普法讲座、法律咨询等，加大普法力度，广泛凝聚航空领域各市场主体共识，营造民航良好法治氛围。