涉民航纠纷案件多元解纷机制研究——以上海长宁法院为例

□ 上海市长宁区人民法院 王 飞 刘彬华/文

随着全球特别是我国航空产业的快速发展，航空领域内的争议也日益增多，特别是涉民航纠纷案件逐渐呈现增长态势，其表现出案件类型多元化、案件结构分散化、诉讼请求多样化等特点，加之我国目前司法资源的不足，积极探索完善涉民航纠纷案件多方力量参与的多元解纷机制势在必行。因此，为进一步完善涉民航纠纷案件的多元解纷机制，上海长宁区人民法院（以下简称“长宁法院”）结合自身涉民航纠纷案件多元解纷机制的实践经验，探索构建以法院为中心、多方参与、多方共赢的多元解纷机制的有效路径。

总体概况：长宁法院涉民航纠纷案件基本情况之分析

（一）案件类型由单一向多元发展

1992年长宁法院受理了上海首例航空货物运输合同纠纷案件，此后长宁法院受理的这类纠纷逐年增多，1992年至2002年的10年之间，长宁法院共受理了415件涉民航纠纷案件。2002年之后，随着民航业市场化、大众化进程的加快，民航业进入高速发展期，案件类型呈现多元化发展的趋势，航空旅客运输合同纠纷频发，此外还产生了包机纠纷、机票销售代理纠纷、飞行员劳动争议纠纷、保险代位求偿权纠纷、涉机上食品安全等多元纠纷。

（二）案件结构从集中向分散发展

1992年至2002年的10年间，航空货物运输合同纠纷在涉民航相关纠纷中占据绝对比例，占比高达98%以上，另有小部分航空货运代理纠纷；2002年至2012年的10年间，航空货运纠纷占比逐年下降，涉航空公司劳动争议纠纷占比呈增长态势，10年总的收案数达到215件，位居收案首位，占比达32%；2012年至2018年增至 573件，占比56%，航空旅客运输合同纠纷95件，占比12%，案件类型纠纷占比呈现零星、分散的特点。

（三）案件诉求从单一财产主张向复合主张发展

当事人的诉讼请求从支付运费、包机费、机票款等单一财产主张，扩展到主张飞机延误的赔礼道歉、机票超售构成欺诈、侵犯消费者知情权等，一定程度上反映了经济体制改革、民航发展带来的利益诉求多元化的格局。

多维探索：涉民航纠纷案件多元解纷机制之经验

（一）“主体”维度

1.健全组织，完善网络机制

以法院诉调对接中心为主，对接辖区内各类调解组织，逐步整合综治调解、航空领域特色调解以及特殊主体的特邀调解等调解组织资源，聚集律师、人民调解员、专家学者等诉讼外社会各方力量共同参与，构建互为补充、良性互动的立体交叉式涉民航纠纷案件的多元化解纷机制。

2.增强力量，提升调解员素质

在诉前调解团队中配备涉民航纠纷案件调解工作经验丰富的老法官，专门从事指导调解、诉前调解等工作，同时，法院还经常性组织调解员开展民航业专业知识、调解技巧等培训，提升调解员素质。

（二）“程序”维度

1.诉前引导，明确受案范围

对于涉民航纠纷案件中标的较小、争议不大等适宜调解的纠纷，在征求双方当事人意愿的基础上，引导当事人在登记立案前由行业调解员先行调解，或由当事人自行选择调解组织进行调解。

2.节点管理，明确调解期限

人民调解组织调解案件均有一定期限规定，如“调委会受理纠纷，应在七天内组织调解，对疑难复杂纠纷应在十五天内组织调解，除当场调解结案以外，一般应当在一个月内调解结案”。诉前引导至调解组织先行调解的一般也都要求在30日内结案，当事人同意的，可以延迟至60日，调解不成的，由法院及时立案审理。

3.司法确认，保障效率衔接

经调解组织达成的涉民航纠纷案件调解协议，当事人可以向法院申请司法确认。简言之，就是由法院对调解组织调解达成的协议进行审查，调解协议合法有效的，由法院赋予其强制执行效力，实现诉前调解与司法确认的无缝对接，提高调解的社会公信度。

（三）“平台”维度

发挥调解平台无穷大的作用，针对涉民航纠纷案件多发且涉及航空专业知识领域，充分发挥行业性、专业性人民调解组织在化解纠纷中的重要作用，与中国航空运输协会共同设立一站式解纷平台——航空争议调解中心，实现纠纷和非诉纠纷解决的有效对接。调解中心采用“一中心两室”的工作模式，分别在长宁法院和上海虹桥临空经济园区设立“航空争议调解室”两个工作室开展相关工作，并建立了指导推进机制、立体衔接机制、诉调对接机制、在线解决机制、固定无争议事实机制、绿色通道机制、档案管理机制、培训考核机制、会商研讨机制和普法宣传机制等十项工作机制。

问题解析：涉民航纠纷案件多元解纷机制之反思

（一）当事人诉前调解意愿不强

首先，随着立案登记制的实施及法院各项司法为民举措的落地生根，当事人打官司越来越便捷；其次，法院没有任何权利要求当事人先行调解或者通过先行调解能在诉讼费减免等给予当事人实际优惠；再次，其他纠纷化解方式存在非权威性、非终局性特点，影响了当事人积极性。因此，当事人选择诉前调解意愿较弱，尤其是在立案阶段引导当事人通过诉前调解难度较大。

(二) 各纠纷解决机制间衔接不当

各纠纷解决方式虽有相对应的规定，却无明确的宏观流转机制和规范化的操作流程。同时，实务中各制度间缺乏有机的衔接，极易造成当事人“诉求无门”，或是陷入取舍两难的境地。涉民航纠纷案件的一些当事人往往在遇到纠纷无法达成合意时，一般会寄希望于第三方的介入，特别是国家机关的帮助。但由于当事人不具备专业法律知识和实务经验，对于部门和机关的选择具有盲目性。而受理部门在初步审查后，对于不属于自己管辖范围的案件，或是给当事人提出更好处理建议的案件，虽已尽到告知义务或部分处理义务，但由于各制度机制间的不流畅和不衔接，当纠纷无法初步解决后，案件可能再次回到当事人手中。很大一部分这样的案件的当事人基于“惰性心理”和“畏难心理”，不再继续寻求“公力救济”或“社会救济”，转而自行解决。这极易上升为更大程度的纠纷，甚至造成矛盾激化引发群体性事件。

（三）线上线下深度融合不足

目前关于航空争议调解只推进线下诉调对接工作，网上“一体化”化解平台尚未建成，各平台之间的数据壁垒也尚未打破。同时，内外网系统未能实现对接，对于一些涉民航纠纷案件在外网完成案件调解，而司法确认还需要通过内网操作完成，也就是说案件承办人需要分别在内外网系统按照不同要求完成不同操作。

多方共赢：涉民航纠纷案件多元解纷机制之路径

法院在推动涉民航纠纷案件多元化解机制建设过程中要立足自身职能特点和优势，遵循司法工作规律，准确定位，发挥其实际能够承担和实现的功能，构建以法院为中心、多方参与、多方共赢的多元解纷机制。

（一）自我认知：角色定位与功能定位

思想是行为的先导。法院在多元化纠纷解决机制中的功能定位的实现，首先要求国家、社会及各类解纷主体包括法院正确认识法院的角色定位与功能定位，其次是将新的思想理念融入纠纷解决机制运行中。

1.角色定位——能动、谦抑的平衡

在法治社会中，法院角色定位是极为复杂的，总体上应保持克制与主动的平衡。现代司法理论一般认为，被动性是司法权的基本特征。司法应当遵守司法权的被动性，但并不意味着法院在处理纠纷中陷于消极被动的地位。在社会转型或危机时期，客观现实要求法院在遵循司法被动性的同时，强化司法的能动性，以更好地化解纠纷，维护社会稳定和秩序。司法被动性决定了法院谦抑的特质，司法的能动性则要求法院主动承担起有效化解矛盾的司法职责。在当下社会转型期，法院必须通过能动司法和有限司法的适当调整，理性地选择和平衡被动与能动的关系，尤其是在直面利益冲突中以最大化的公平正义去协调解决争端，是当前中国现状条件下司法通往正义的必由之路。“多元化”是多元化纠纷解决机制的核心目标与根本价值所在，它要求每一种纠纷解决方式发挥各自优势、平衡发展，并形成一个有机的整体。尽管法院是行使司法权，但在多元化纠纷解决机制建设中，司法途径仅是纠纷化解方式之一，不应强调其主导地位而忽视其他调解力量。因此，法院在推动涉民航纠纷案件多元化解机制构建时，既要恪守谦抑，不与其他单位、组织争夺所谓的“主导地位”；又要发挥能动性，积极配合相应机构完成纠纷解决，在具体纠纷解决过程中“提供一套既不违背法律又有能力保社会稳定的综合性方案”。

2.功能定位——引领、推动、保障

现代法院的功能确实已经从原先的解决纠纷转向通过具体的纠纷解决而建立一套旨在影响当下案件当事人和其他人的未来行为的规则。法院“除了解决好具体纠纷之外，还应当在释明法律，引导和监督诉讼外纠纷解决机构科学地创设规则、处理纠纷，为促成纠纷的非诉解决提供多渠道、优质的司法服务方面发挥积极的影响”。理论上对法院功能分类没有完全一致的观点，但主流观点认为，除了解决纠纷功能，还应包括权力制约、公共政策的制定、依法参与国家治理活动等功能。而法院在涉民航纠纷案件多元化解机制的功能就应以法院这些自身功能为基础，不得超越或弱化功能而肆意安排，具体可以表述为“司法引领、推动、保障”。“引领”主要体现在案件处理、纠纷解决以及法院自身优势促进其他涉民航纠纷案件解决机制成长方面。“推动”主要体现在法院与其他非诉纠纷解决机制衔接方面，法院在解决纠纷的同时，通过诉调对接、完善平台建设等途径，促进涉民航纠纷案件通过非诉解纷渠道解决。“保障”主要体现在纠纷解决全过程之中，通过司法确认、财产保全、执行等司法措施，发挥法院对非诉机制的支持和保障作用。

（二）路径选择：一个机制+多方平台

把握好谦抑与能动平衡，发挥好引领、推动、保障作用，统筹推进改革，优化资源配置，兼顾公平效率，形成常态化长效机制，不断满足人民群众多元司法需求，是法院推动涉民航纠纷案件多元化解机制建设的最佳路径。

1.机制——诉前调解前置机制

机制中最为重要的是诉前调解前置机制，通过诉前调解不仅仅是分流案件，更是诉讼与非诉机制衔接的有效连接点。

（1）落实诉前强制调解制度

对于一些标的较小、争议不大的涉民航纠纷案件实施诉前强制调解。法院在收到起诉材料后，可再向起诉人送达《诉前调解前置告知书》，并将起诉材料移交给调解组织调解。未经诉前调解程序，不能进入诉讼程序，其强制性的侧重点在于程序先行，如调解不成，及时立案；如达成调解协议的，法院出具司法确认或者调解书的，以保障其效力。

（2）加强诉前强制调解引导工作

指导相关航空行业主管部门制作行业性示范合同，在合同纠纷解决条款中增加“纠纷发生后自行协商不成时，各方一致同意交由调解组织调解，调解不成再按照约定进行仲裁或者诉讼”的内容。

2.平台——线上线下互通及内外一体化的矛盾化解平台

互联网发展为涉民航纠纷案件多元化解机制建设提供了十分宽广的空间，也为法院进一步推动该项机制发展提供了最新的视角与解决问题的方法。未来发展方向是建设统一的线上线下互通及内外一体化的纠纷解决平台。

（1）打通机构间数据壁垒

加强与航空业调解组织之间的沟通合作，建立多种形式的沟通联络机制，打通数据壁垒，实现信息共享。尤其是通过该平台显示已经非诉渠道化解过的重大敏感案件，为诉讼案件审理提供参考信息。

（2）强化平台应用

制定在线调解规则、调解组织和调解员选聘标准，建立数据库，加强对航空业调解组织及调解员的管理、指导和培训。同时，鼓励律师、公证、仲裁等个体和组织积极利用在线矛盾纠纷化解平台，采取“开网店”式提供市场化调解服务的，由有需求的当事人在网上“下单”采购调解服务，实现线上线下调解资源的全面对接，提升社会治理的智能化水平。