对当代民航安全理念的认识

□ 民航山东监管局 孙乐寅/文

在21世纪已经走过20年之际，在中国民航人的不懈努力下，中国已经跃居成为世界第二民航大国，并坚定地向世界民航强国迈进。自2015年12月以来，新一届民航局党组坚持传承和创新，在新的时代背景下逐步发展形成了具有鲜明特色的民航安全理念，紧扣时代发展主题，结构严谨，体系完整，并持续演进，对于蓬勃发展的中国民航业而言可谓是弥足珍贵。本文以民航局发布的相关安全管理政策导向为指引，结合民航高质量发展的总要求，探索研究当代民航安全理念的发展脉络和核心价值。

立足“发展为了人民”，明确顶层设计是根本前提

（一）“一二三三四”总体工作思路的发展演变

长期以来，中国民航发展的主基调是稳中求进，这其中突出了一个“稳”字，也彰显了民航持续安全的特殊意义，任何时候都不能以牺牲安全为代价来推动民航发展，体现了对人民群众生命财产安全的高度重视。

新一届民航局党组审时度势，提出了“一二三三四”总体工作思路，即践行一个理念：牢固树立“发展为了人民”理念；推动两翼齐飞：推动公共运输航空和通用航空两翼齐飞；坚守三条底线：始终坚持飞行安全、廉政安全、真情服务三个底线要求；完善三张网络：建设机场网络、航线网络、运行信息监控网络；补齐四个短板：空域资源短板、民航服务短板、适航审定能力短板、应急处置短板。经过五年左右的发展演变，民航局提出了新“一二三三四”总体工作思路。其中发生变化的是后两个部分，即构建完善三个体系：构建完善功能健全的现代化国家机场体系、系统布局效率运行的航空运输网络体系和安全高效的生产运行保障体系；开拓四个新局面：民航产业协同发展有新格局、智慧民航建设有新突破、资源保障能力有新提升、行业治理体系和治理能力有新成效。

纵观“一二三三四”总体工作思路，都始终坚持一个核心理念，即“发展为了人民”。这一核心理念贯穿于民航工作的始终，彰显出了中国民航的本质特征。纵观民航局近年来所有的重要决策，不论是“严实细”的总要求，还是“三基”建设和作风建设的深入开展；不论是加强风险管控和落实责任的坚定决心，还是监管模式改革的持续推进；以及“六个起来”的贯彻落实，乃至果断停飞波音737MAX，无一例外都体现了中国民航对人民群众生命财产安全高度负责的态度和对“发展为了人民”理念的深入贯彻。

前文提到，中国民航发展的主基调是稳中求进，新“一二三三四”总体工作思路是在原“一二三三四”总体工作思路基础上的整体优化升级，格局更大，站位更高，规划更长远。尤其是提到的“三个体系”和“四个新局面”对民航“十四五”规划的编制具有重要的指导意义。截至2021年9月，中国运输航空安全运行已经突破了120+12个月的超长纪录。这种安全水平在国际上居于前列。居安思危，近年来濒临事故的运输航空征候和不安全事件多次发生，没有发生事故存在一定运气成分，这也给全体民航人敲响了警钟，民航安全不允许有丝毫懈怠和麻痹大意。可以说，新“一二三三四”总体工作思路对“十四五”时期的民航安全工作提出了更高要求，为当代中国民航安全管理体系明确了顶层设计。

（二）当代民航精神的主要内涵

“忠诚担当的政治品格、严谨科学的专业精神、团结协作的工作作风、敬业奉献的职业操守”是当代民航精神的主要内容，这是中国民航人在长期的工作实践中逐步形成的精神理念。当代民航精神是开展民航工作的重要支柱，体现了民航人的精神风貌、价值追求和行为准则，也是中国民航能够成为业界标杆的重要保障。当代民航精神是民航安全理念的重要组成部分，大力弘扬当代民航精神为开展安全工作提供了更高层次的目标追求，能够最大限度地调动起民航从业人员自身的主观能动性和干事创业的积极性，促进从“要我安全”向“我要安全”的价值理念的转变。

当代民航精神是民航安全工作的价值引领，是贯彻“稳中求进”主基调的重要保障，也是当代民航安全文化体系中的核心理念，在“十四五”时期必将发挥越来越重要的作用。

创新监管模式，提升监管效能是重要体现

中国民航保持超长的安全记录，一方面得益于较为健全完善的民航法律法规规章体系和各民航单位的严格落实，另一方面也得益于局方监管部门的严格监管。近年来，随着经济社会的发展，运输航空和通用航空的发展日新月异，运行量翻倍增长，民航安全压力与日俱增。与之形成鲜明对比的是，民航行政机关执法队伍的人员结构和数量在近二十年几乎没有发生改变。据统计，截至2020年，中国民航监察员共有2634名，这些民航监察员中在基层一线工作的人数占比只有50%左右，一线监管资源非常稀缺。以民航山东监管局为例，目前共有42名行政编制人员，11个业务处室，从事一线监察任务的监管类监察员平均到每个业务处室只有2～3人，其中适航、飞标、航务、空管等专业技术岗位人员尤其紧缺。截至目前，民航山东辖区共有运输机场9家，通航企业约30家，此外还有航油、维修、生产制造等民航单位。不断扩大的民航运行规模和紧缺的行政监管资源之间的矛盾愈加尖锐。在这种大背景下，行业监管模式改革势在必行。

长期以来，民航系统监管工作有一种“保姆式”监管的思维定式，行政检查全覆盖，事无巨细均要亲自参与处理解决。然而，随着民航业的快速发展，这种“保姆式”监管模式已经远远无法适应时代的发展要求，亟待进行相应改革提升监管效能。2016年由民航华东地区管理局率先试点的民航行业监管模式优化调整改革拉开帷幕，经过两年的试点工作形成了一批可复制可推广的改革成果在全国范围内推广，力求解决“保姆式”监管问题、高耗能监管问题和监管职责边界不清等问题。其中，由“盯人盯事”的“保姆式”监管转型为“盯组织盯系统”的系统性监管成为整个改革工作的核心环节。

笔者认为，监管模式的转变和“双盯理念”的提出，不是仅仅限于规章制度层面的改变，更是监察员思想和行为习惯等方面的改变。思维模式和行为习惯具有一定的顽固性，短期内实现完全转变非常困难，但是转变的方向必须明确，也就是政策性引导非常关键。近年来，民航局非常重视监察员的资质能力建设，通过加强执法能力培训和执法绩效考核等方式提升监察员的综合能力。2020年9月，民航局在四川组建了民航监察员培训学院，致力建立一套更加侧重实践操作的全流程培训课程。可以说，这对于民航监管员培训具有里程碑意义。民航监察员培训模式的转型升级为复合型监察员的培养提供了制度保障，也必将进一步推动行业监管模式改革和“双盯理念”的深入贯彻落实。

为了进一步推动“盯人盯事”的“保姆式”监管转型为“盯组织盯系统”的系统性监管，民航行业监管模式优化调整改革建立了行业监管事项库、企业法定自查、企业问题原因系统性分析等重要制度。通过这些制度设计，一是明确了民航监察员的职责范围和权力清单，为安全监管工作制定了规范化流程和标准，提升了监管效能。二是进一步促进了企业自身安全管理水平的提升，逐步从“他律”向“自律”转变。

当然，行业监管模式改革的成功并非一朝一夕，而是需要一定的过程，需要每一名民航监察员和其他相关从业人员的共同参与。转变监管模式首先要转变监管理念，不论是民航监管部门还是民航企业，都要深刻认识当前民航发展的新形势新特点，主动摒弃过去旧的思维定式，积极贯彻落实民航行业监管模式改革中的各项安排部署，努力提升监管效能和企业安全管理能力。归根结底，行业监管模式改革还是要突出民航企事业单位在安全生产中的主体责任和局方的安全监管责任，各司其职，相互协同，不能缺位，也不能越位。

实现风险管控、作风建设和“三基”建设的良性互动是关键内容

（一）风险管控是筑牢安全根基的关键

“千里之堤溃于蚁穴”。量变引起质变，只有加强风险管控，坚持关口前移，才能将安全隐患消除在萌芽状态。党中央高度重视风险管控工作，先后提出了“双重预防体系”理念和“两个坚持、三个转变”理念，要求健全风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，将安全生产关口前移，坚持安全隐患零容忍。2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话，指出要坚持守土有责、守土尽责，把防范化解重大风险工作做实做细做好。民航局就着力防范化解航空安全风险作出深刻分析，要求必须以最强担当、最高标准、最严要求抓好航空安全工作，明确将防范化解安全隐患的重心放在基层一线。

长期以来，民航始终坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的基本方针，用“眼睛里不容沙子”的态度坚决排查航空安全隐患，确保航空安全。民航安全管理没有松懈的档口，始终保持高压严管的态势，切实把“安全隐患零容忍”的理念全面嵌入安全管理之中，抓好隐患整治，防患于未然。加强风险管控，体现在思想认识的重视上、严谨科学的组织领导上、高效的应急处置上、规章制度的落实上、日常安全隐患的排查上、工作作风的养成上、安全投入的保障上等多个方面。为了加强风险管控，将关口前移，民航行业监管模式改革创设了企业法定自查、企业问题原因系统性分析等制度，要求民航企业严格对标局方的监管事项库建立自查事项清单和自查计划，全面排查自身在安全生产和经营运行等方面存在的隐患和问题。这些都体现了对民航安全工作“严字当头、严实并重”的深入贯彻落实。

为进一步提升风险管控能力，安全风险管控和安全隐患排查应当更加注重全过程的闭环管理。规章制度的价值在于执行，而非束之高阁，一个健全的安全管理制度应当涉及事前、事中、事后等各个环节。其中，事前包括规章制度的设立规则、部门人员职责的确定、宣贯培训、安全检查和隐患排查计划的制定等方面；事中包括安全风险管控和安全隐患排查的具体执行、台账的管理等方面；事后包括检查督导、应急处置措施、问责和奖励措施、规章制度的修订完善等方面。如何在检查中发现问题隐患、如何系统性分析问题原因、如何及时整改关闭问题和消除安全隐患、如何高效地对规章制度进行修订完善，应是提升风险管控水平的关键所在。这也是新《安全生产法》中提到的建立双重预防体系和全员安全生产责任制的题中应有之义。

（二）作风建设和“三基”建设是加强风险管控的有效手段

近年来，民航局高度重视基层作风建设，指出飞行、机务、空管、运控、安保等专业技术人员是民航安全生产和安全发展的主力军，是航空安全中最基本、最核心、最关键的因素。全行业要像抓资质能力建设一样抓专业技术人员的工作作风建设，努力做到教育养成与职业养成贯通，严格约束与关心关爱并重，传统手段与现代手段结合，组织管理与自我管理同步，确保专业技术人员资质能力过硬、作风过硬，为行业安全发展打牢基础。同时，做好作风建设，还要持续抓好飞行、机务、空管、运控、安保等专业技术人员的作风教育，从养成教育和初始培训抓起，盯紧重点岗位和人员，不断完善队伍作风和人员资质管理长效机制。从某种意义上来说，民航从业人员的作风比技能更加重要。回顾近年来典型的不安全事件，大多数都是因为作风问题导致的，也就是因为态度不端正等原因产生了一些低级失误，进而发生不安全事件，险些酿成事故。因此，作风建设永远在路上，不允许有丝毫松懈和麻痹大意，这也是民航局反复强调作风建设重要性的主要目的。

2016年民航局部署开展“三基”建设，强调通过抓基层、打基础、苦练基本功来确保企业主体责任的落实。近年来，“四个到班组”工作思路、重点加强中小机场“三基”建设等思路举措，不断推动“三基”建设向纵深发展。通过分析近年来民航局的政策导向，可见“三基”建设是中国民航长期坚持的基本方略，是保障民航安全平稳运行的重要举措。“三基”建设要做到“严实细”，也要做到与时俱进，根据工作实际不断更新内容和方式方法。“三基”建设是一个自我完善、自我提升和自我加压的过程，也是防范和化解安全风险的有效举措。“凡事预则立，不预则废”。“三基”建设正是在安全隐患生成之前的自我体检和查缺补漏。只有不断夯实基础，才能最大限度地消除安全隐患，这也是加强风险管控和安全关口前移的必然要求。

2020年，民航局提出了“制度化、规范化、系统化”相关要求，力求进一步夯实安全管理制度，提升安全管理水平。笔者认为，尽管民航法律法规规章体系相对比较健全，民航运行的安全系数相对较高，但是仍然存在一定的问题和隐患，例如部分规章制度随着时代发展已经失去时效性、部分规章制度之间存在一定的交叉重复，个别岗位的工作程序仍然不甚合理，存在一定的随意性。随着民航进入高质量发展新阶段，对安全运行和安全监管提出了更高要求，必然要求通过完善和创新的形式对现有的一些行之有效的经验做法进行制度化，以制度的形式将其传承和推广。对各种不科学不合理的行为进行规范，使民航从业人员的各项工作最大限度地满足法规规章标准。及时清理存在相互交叉和失去时效性的规章制度，使各项规章制度形成统一完善的制度体系，互为支撑、和谐统一。 “制度化、规范化、系统化”是顺应新时期民航高质量发展的新要求新举措，随着作风建设和“三基”建设进一步深入，对于健全完善民航安全运行机制和安全监管机制也具有积极意义。

严格落实安全责任是核心要义

（一）严格责任落实的重要意义

在民航工作“严实细”的总要求中，“严”是处于第一位的，正所谓“严”字当头。只有做到了“严”，才能使各项责任要求落实到位，才能使各项规章制度真正发挥安全效能。

“严”字当头，从严治理，归根结底还是为了确保安全，而实现安全发展的关键就在于责任的落实。责任落实具有两个层面的含义，一是权利义务的范围，即应该做什么；二是对效果的评估，即有没有做，做得如何。因此，在分析责任落实的时候首先要对工作职责进行界定，然后严格依照职责的范围和具体内容对相关工作情况进行评估。在“严”字当头的背景下，民航各项工作都要充分明确所对应的工作职责，严格按照职责要求抓好落实，否则就会面临严肃的问责。

严格责任落实还要做到到位不越位，责任并不是越多越好，只有把法定职责范围内的责任承担好才叫履职尽责。如果把法定职责外的责任也不加区分地一并承担，就可能涉及到越位或者越权，甚至可能导致问责。自从2020年初新冠肺炎疫情爆发以来，各行业各部门都开展了全面的疫情防控，取得了一定成效。在疫情防控初期，各部门之间的职责并非十分明确，更多是以执行行政命令的形式共同承担。但是随着疫情防控的科学化和常态化，疫情防控职责边界逐渐明晰，即疫情防控的主体责任在地方政府，包括民航行政机关在内的相关行业部门应当协同、协调、协助地方政府开展疫情防控工作，而非主导。民航局针对疫情防控工作也提出了相关指导意见，即民航行政机关要做到主动不主导、到位不越位，民航行政机关在疫情防控中应当更多地关注疫情对安全运行造成的影响。这也反映出科学合理履行职责的重要性，厘清职责边界是前提和关键。

（二）四种安全责任的内在逻辑关系

民航安全是一项系统性工程，与其相对应的责任落实也具有系统性的特征。按照相关民航法律法规规章的规定，可以分为四种责任，即企业安全生产主体责任、政府部门的监管责任、管理者的领导责任、员工的岗位责任。企业落实安全生产主体责任关键在于正确处理安全与效益的关系，坚持安全第一的方针，严禁牺牲安全追求效益。民航是具有高度政治敏感性的行业，民航企业也应当具备高度的政治责任感，如果一味地追求经济效益，置人民群众生命财产安全于不顾，那么必将积累安全风险形成安全隐患甚至造成事故，面临严肃的问责，并最终为此付出沉重的代价。民航行政机关作为行业政府部门对辖区民航单位负有安全监管的职责。民航局冯正霖局长指出，监管需要一定的权威。但是监管权威不是凭空而来的，是通过严格规范的执法逐步积累起来的。因此，民航监察员不仅仅要具备足够的业务能力，而且还要具备过硬的政治素养，把确保航空安全作为一项政治任务来完成，做到执法必严，违法必究。落实安全监管责任是行业发展的需要，也是恪尽职守、履职尽责的必然要求。管理者的领导责任和员工的岗位责任都是直接关系到一线运行的，与航空安全息息相关。

民航局提出的作风建设、三基建设、风险管控等都是与领导责任和岗位责任紧密联系的。因此，严格落实领导责任和岗位责任是“严”字当头的题中应有之义。四种责任是相互联系、环环相扣的一个责任体系，共同构筑了民航安全运行的四道防火墙。贯彻“严”字当头，就是要重点抓四种责任的严格落实。唯有如此，才能真正将各种规章制度和任务要求落实到位，最大限度地消除安全隐患，确保民航安全运行平稳可控。

（三）贯彻“六个起来”是落实安全责任的有力举措

随着新冠肺炎疫情的逐步好转，民航行业开始全面复苏，安全运行和安全监管压力与日俱增，但此时部分民航从业人员却存在着一定的松懈行为和麻痹心理，极大地影响了航空安全。2021年3月，民航局召开月度安全形势分析会，冯正霖局长提出了“六个起来”，即脑要紧起来、心要细起来、眼要亮起来、脚要勤起来、脸要红起来、手要硬起来。六点要求环环相扣、辩证统一。脑要紧起来，要求全行业必须提高政治站位，进一步绷紧安全之弦，紧在思想认识上，紧在精力分配上，紧在发展决策上，紧在作风建设上；心要细起来，要求我们要最大限度地预防“黑天鹅”“灰犀牛”事件，以眼睛里不容沙子的态度排查安全隐患，要细在风险隐患分析研判上，细在安全管理的效能提升上；眼要亮起来，就是指要做到居安思危、未雨绸缪，要对安全存敬畏之心，善于挖掘深层次的安全风险隐患，亮在基层一线员工作用的发挥上，亮在安全管理体系作用的发挥上，亮在安全大数据作用的发挥上；脚要勤起来，要求我们克服懒惰和麻痹心理，不能纸上谈兵，要深入基层一线开展调研，安全工作必须坚持问题导向，做到有的放矢，多了解基层情况，多倾听一线声音，多为一线员工解决实际问题，勤在了解真实情况上，勤在推动问题解决上；脸要红起来，不能奉行好人主义，不能搞一团和气，抓安全工作必须红脸出汗，坚持“严实细”的工作要求，红在直面问题不回避上，红在履职尽责敢担当上；手要硬起来，针对违规违章行为要绝不手软、敢于出手、敢于亮剑，宁当恶人不当罪人，宁听骂声不听哭声，硬在法规标准制定上，硬在法规标准执行上。总之，“六个起来”深入浅出地阐释了当代民航安全理念的深刻内涵，是新形势下对作风建设、“三基”建设以及当代民航精神等内容的传承和发展，对确保安全平稳的民航发展态势具有积极意义。

中国民航发展至今，依次经历了摸索管理阶段、经验管理阶段和规章管理阶段。每个阶段的跃迁都具有划时代意义，推动着中国民航安全管理水平质的持续提升。“十四五”时期是由民航大国向民航强国转型的关键时期，随着运行量的快速增长和人民群众对民航服务品质要求的不断提高，必将促进中国民航安全管理水平的进一步提升。在信息化手段日益普及和深入的大背景下，以大数据驱动为重要标志、基于信息化手段的精细化管理的民航安全绩效管理阶段即将来临，这一阶段，将更加注重对民航单位合规运行水平的考核，对局方和企事业单位都提出了更高要求。这一阶段，民航安全理念将发挥更加重要的作用，进而形成体系化的民航安全文化，对每一个从业人员都起到潜移默化的作用，真正让民航安全入脑入心，从“要我安全”向“我要安全”转变。

综上所述，当代民航安全理念是具有深刻内涵和广泛外延的，并且随着行业的发展在不断完善和演进。在“稳中求进”的民航发展主基调下，由监管模式转变、安全责任落实、“双盯理念”、风险管控、作风建设、“三基”建设、“六个起来”等方面共同构建起了当代民航安全理念的基本架构。任重而道远，在多领域民航强国建设新征程中，当代民航安全理念必将发挥不可替代的作用。