基层社会治理之智慧养老背景下政策执行困境和策略研究

刘希晨

[摘 要]随着我国老年人群体数量的快速增长，不少老年人因不能适应信息化社会的迅猛发展，不会使用智能化产品，在出行、就医、购物等日常生活中遇到了很多障碍，造成了许多不便。因此，国务院办公厅近日印发《关于切实解决老年人使用智能技术困难的实施方案》及系列相关文件[1]，制定了具体政策来帮助老年群体跨越数字鸿沟，但具体的执行过程会面临各种困境和挑战。文章将基于史密斯政策执行模型理论来分析老年群体数字鸿沟下的政策执行困境，并提出相应的策略和优化路径，致力于提高智慧养老服务水平，从而增强我国基层社会治理能力。

[关键词]基层社会治理;老年群体;数字鸿沟;政策执行;史密斯政策执行模型

中图分类号：D631.43           文献标识码：A           文章编号：1674-1722（2021）21-0088-03

一、研究背景和问题提出

近年来，人工智能、区块链等数字技术被广泛应用于智慧社会和智慧城市建设中，也推进了基层社会治理领域的进程。我们现在正处于一个信息爆炸的大数据时代，各种智能化产品和服务逐步深入到日常生活的方方面面，很大程度上改变了人们的生产和生活方式。掌握智能化技术也逐渐成为一项必备的技能。数字技术在给我们带来极大便利的同时也暴露出一些社会问题。

国家统计局发布的数据显示，截至2019年年底，我国65周岁及以上人口1.76亿人，占总人口的12.6%，所以关注老年群体的生活需求和为他们提供更好的养老服务是时代的课题和社会的使命。在大多数人享受数字技术带来的智慧和创新成果时，老年群体却集体陷入了“数字鸿沟”的困境中[2]。数字鸿沟指的是在进入大数据时代后，人们在掌握信息、应用和创新信息化工具能力上的差距，而在社会的诸多群体中，老年人明显是数字时代下的弱势群体。而今年在新冠疫情防控的大背景下，网络预约挂号办理事务、出示健康码乘车、出行办理防疫行程卡等成为常态化措施，但一些老年人因为没有或者不会使用智能设备而被拒之门外，这对他们的日常生活造成了很多不便。

针对日益凸显的“数字鸿沟”，也为了能让数字技术和老龄化社会协调发展，国务院办公厅印发了《关于切实解决老年人使用智能技术困难的实施方案》，方案中制定了具体的政策来帮助老年人跨越数字鸿沟的障碍。但地方政府在政策执行的具体过程中会因为各种影响因素而遇到种种挑战，基于此，文章试图以史密斯政策执行模型为框架，来分析方案中的政策在执行过程中遭遇的困境并提出相应的策略和解决路径，以期对政府政策执行和优化养老服务提供参考，也为基层社会治理提供新的思路。

二、理论模型和概念解释

20世纪七八十年代，西方国家掀起了一股研究政策执行运动的热潮，形成了所谓的“执行运动”。史密斯认为政策执行的效果主要是受四个因素的影响：（1）理想化的政策，指政策制定者在制定政策的时候不仅要考虑到政策的具体形式、具体类型、辐射范围以及社会形象等，还要评估政策目标的合理性和政策方案的可行性;（2）政策执行机构，通常指的是政府机构中负责政策执行的组织和单位，涉及内部结构和人员类别，以及领导者的能力和风格;（3）政策目标群体，即政策的最直接受众群体，也是受政策影响最大的个人或群体;（4）政策环境，指的是影响政策执行的外部因素，包括政治、经济、文化和社会因素等。政策的执行只有在符合条件的特定环境中才能够发挥最大的效用，所以环境因素本质上是政策执行过程中的限制和约束条件[3]。

三、老年群体数字鸿沟问题下的政策执行困境

为了避免老年群体长期深陷数字鸿沟的窘境，国务院办公厅近日出台了一系列解决老年人使用智能技术困难的实施方案，对于老年人融入智慧社会起到了统筹方向的作用，但是政策的制定与执行并不总是一致的，在具体的执行过程中会受到各种复杂因素的影响，大多数政策执行的最终结果总是会和政策预期的理想目标有所差距。接下来笔者将以史密斯政策执行过程模型为框架，从理想化的政策、政策执行机构、政策目标群体和政策环境四个因素，来分析老年群体在遭遇数字鸿沟时的政策执行困境。

（一）理想化的政策：政策制定具有不确定和模糊性

政策制定是整个政策系统中的逻辑起点，一般具有统筹全局和把握方向的功能及职责。而这两个功能就需要政策有极大的普适性，覆盖的实施范围要相对广泛，所以就决定了政策的制定本身就会带有不确定性和模糊性。根据我国的基本国情，不同层级的政府具有不同的政策目标和权责划分，中央政府作为政策制定的总设计师，不可能直接把政策交付给最终实施政策的主体，中间还需要层层传递。最高的政策制定者为了给予下级更大的政策执行空间以及便利性，往往在制定政策的措辞时带有模糊性词语，使得下级政府在执行政策的时候拥有较大的自由裁量权[4]。这种模糊性特征在一定程度上是有必要的，政策制定者考虑到不同地区之间存在的差异，便于下级各主体因地制宜执行具体政策以实现最终目标。但这种模糊性也会带来很多问题，比如可能出现下级政府变相执行政策、扭曲执行政策等不好的现象，造成一种“选择性执行政策”的弊端。

同样，解决老年人使用智能技术困难的方案也同样会出现这些问题，虽然实施方案具体指出了涉及老年人日常生活的七类服务场景，也列出了20条具体举措，但文本中还是使用了大量“完善”“优化”等模糊性词汇，导致政策目标过于宏观，进而会使得不同地区的不同执行主体采取不同的措施，最终就会取得不同的效果，就会有可能造成政策执行的误解和偏差，而且政策制定的模糊性给一些执行主体想要钻空子提供了一定程度上的客观条件。

（二）政策执行机构：执行主体权责不明和行动偏差

执行机构的任务是完成上一级政府传达的政策任务，所以厘清政策执行机构的组织结构是政策能够顺利执行的前提。我国政府划分为中央、省、市、县和乡镇五个纵向层级，乡镇作为落实政策的基层政府，要承担起与上级政府交流和沟通的责任，而上级政府则要自觉履行考察绩效和监督整个执行过程的义务。基层政府为了通过考核并且被诸如晋升之类的利益方式所激励，就会基于自己利益最大化的角度，对有助于自己的政策積极执行，对自己不利的政策消极执行甚至是不予执行，这就会导致在执行政策时出现偏差。

同样，解决老年人使用智能技术困难的实施方案中关于执行机构的阐述也出现了上述提到的问题，政策里提出了具体解决措施，但没有提及相关的责任部门，这就可能使得部门的权责不明，从而造成部门之间权力重叠或相互推诿的局面，导致政策执行越来越偏离政策目标。而且我国在公共养老服务领域的建设过程中，不仅会涉及政府一个单位主体，还包括养老机构、医院、社区、社会组织、家庭等多个主体，如何实现多元主体之间的良性合作以及保证每个主体内部人员工作的专业性是我们长期以来要探索的问题[5]。

（三）政策目标群体：参与度和认同感都比较低下

政策从制定到执行再到评估等一系列流程，都是为了满足特定群体的利益需求，所以政策能否有效执行是要依靠目标群体的认可程度。但目标群体是由不同的个体组成的，个体都拥有不同的价值取向和判断事物的衡量标准，所以大家对政策的态度是不同的，换言之，政策执行的难度也会加大。

同样，老年群体在遭遇“数字鸿沟”问题时，相关部门出台的政策在执行的过程中也会遇到上述问题。老年人在知识和技术能力方面无法跟上信息化的脚步，政策制定者和政策执行机构往往忽略掉老年人内心的真实想法，过分强调从技术层面来考虑政策的可行性。那作为目标群体的老年人因无法从政策中获得最切实的利益而难以形成对于政策的真正认同，那在政策执行过程中也无法给予最有力的支持。并且实施方案中提出的具体举措都是以完善平台和提高设备效用等硬实力为主，却很少提到为老年群体建立专门的心理安抚渠道[6]。

（四）政策环境：支持性因素不够和发展动力不足

政策环境是影响政策制定、执行和发展的自然和社会因素的综合体，政策执行需要有环境的支撑，而我们所处的环境是随时都在变化的，纷繁复杂的特点决定了政策在执行过程中会面临各种各样的突发状况，那就需要政策制定者有敏锐的问题意识和超前的预判能力，政策执行者要有灵活的思考意识和危机应对能力。

我们国家的政治体制是人民代表大会制度，人民是国家的主人，虽然各个政策执行机构践行“以人为本”的理念，但老年人群体的数量占比从宏观上看还是属于小部分人群，所以政策执行的过程可能被大部分人的声音所影响而忽略老年群体的根本利益。很多公司负责研发适老化智能设备时并没有以最大化便利老年人需求为出发点，首要的考虑因素是经济效益，比如在信息技术如此发达的今天，很多被频繁使用的网络软件是沒有推出老年人定制版本的，这也是引人深思的一个热点问题[7]。以上是从政治、经济和科技环境来分析政策执行时可能遇到的困境，还有许多其他环境因素值得探究。

四、老年群体数字鸿沟问题下政策执行的优化路径

基于史密斯政策执行模型的视角，从四个方面来探究了老年人在数字鸿沟问题下，政策执行过程中会遇到的困境和挑战。为了摆脱数字鸿沟的困境，让老年人能更好地适应数字技术融入智慧社会，文章提出以下对策和优化路径。

（一）政策制定要加强顶层设计

国务院办公厅出台的实施方案释放出了国家将大力发展智慧养老服务的信号，也是推动全国重视老年群体数字鸿沟问题的标志。一个好的政策诞生可以促进政策的顺利推行，所以政策的制定要加强顶层设计。首先，政府在制定帮助老年人跨越数字鸿沟的政策时要抓住时代的主流方向，以全局观的眼光来对待亟需解决的问题。要分清不同时期的主要矛盾和次要矛盾，学会构建系统分析流程图。然后，实施方案中要体现中央与地方的沟通措施，要配置以相对应的激励、评估和惩罚等手段，形成有效的绩效评价体系[8]。最后，中央和地方管理部门要把握好手中的天平，时刻谨记底线思维，不要超出政策执行的边界范围。

（二）政策执行机构要提升综合能力

政策的执行机构要着重提高机构的组织能力和执行者个人的专业素质，因为政策具体的实施过程是要依靠人来落实的。一方面，良好的组织能力可以优化效率，节省各种社会资源。要建立起政府、养老机构、社区等多方合作机制，要搭建起不同主体间的反馈平台等。另一方面，提高个人的专业素质有利于为老年群体提供更加人性化的服务，要提升政策执行人员的领导力和应急能力，要加强工作人员的责任意识和知识学习。

（三）提高政策目标群体的参与度和认同感

实施方案中政策执行的最终目标是聚焦老年人的特定需求，使他们能快捷方便地获取信息和服务。所以政策制定者和执行主体要充分了解老年群体的真实想法，以此来保证政策能够顺利施行。相关部门要从完善老年群体参与体系和建立对于老年群体的心理安抚机制两个方面来提高目标群体的参与度和认同感，参与体系的完善会让老年群体感觉到自己的价值，也能把一些切实有益的好建议纳入到政策执行的过程中来[9]。同时要拓宽老年人参与政策的渠道，比如上门进行访谈、集体召开座谈会等方式，使政策执行主体和老年群体的关系更加紧密，有利于日后工作的开展。心理安抚机制的建立会使老年人群放下对于数字技术的恐惧和担忧，开始接纳智能化设备并且主动学习新的知识。

（四）激发政策环境的整体活力

政策环境对于政策执行的影响主要划分为可控因素和不可控因素，不可控因素要求相关主体因势而变，拟定备选方案以备不时之需，并且要辅之以应急机制来面对突发状况。可控因素要求法律给予最充分的保障，要完善相关法律和条例来维护老年群体的利益;还要求政府加大资金投入，优化技术、科技、人才等政策资源和环境。当所有的环境因素都能协调融合，被激发最大活力时，就是政策执行最好的时机。

参考文献：

[1]刘畅.国务院办公厅印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》[EB/OL].www.gov.cn/xinwen/2020-11/24/content-5563861.html.

[2]王辰菡.智慧城市中政府数据开放政策执行研究——基于史密斯模型的分析[J].法制与社会，2020（14）：124-126.

[3]陈娟，胡丹丹.湖北省乡村旅游扶贫政策执行分析——基于史密斯模型[J].决策与信息，2019（10）：100-107.

[4]倪娜.基于公共政策执行过程模型的“限塑令”执行影响因素分析[J].法制与社会，2017（20）：247-248.

[5]陈皓阳，葛鹏楠，刘易昕，等.我国智慧康养政策执行困境及服务推进策略——基于史密斯模型[J].卫生经济研究，2020（12）：40-44.

[6]郭骅，屈芳.智慧养老平台的辨析与构建[J].贵州社会科学，2017（12）：125-132.

[7]彭飞.让公共政策更有民生温度[N].人民日报，2017-12-05（005）.

[8]柴宝勇，周君玉.农村网格化管理政策执行研究——基于政策执行系统理论的实证分析[J].中国行政管理，2020（01）：114-120.

[9]牛宗岭.高校科技创新政策执行困境与优化路径研究——基于史密斯模型的分析[J].农村经济与科技，2020，31（17）：360-362.