推进“信息化”消除“数字鸿沟”

孟威

摘要：2016年7月发布的《国家信息化发展战略纲要》描述了未来我国十年建设中创新公共服务保障、改善民生的布局与措施。信息化成果怎样为更多人“用得上、用得起、用得好”，广播电视是提供公共信息服务的重要载体。在推进信息化战略过程中，我国依然存在地区发展不平衡、传统服务方式品种单一等“数字鸿沟”，未来如何在现有基础上填平“数字鸿沟”，创新服务？文章通过探讨我国广播电视业公共服务体系特点和发展流程，针对现状和难点，提出信息化进程中保障和创新农村广播电视公共服务的路径选择。

关键词：信息化 数字鸿沟 广播电视 公共服务

2016年7月《国家信息化发展战略纲要》出台，《纲要》用较大篇幅描述了未来十年建设中，创新公共服务保障、改善民生的布局与举措。“民生”作为一项基本方针，农村信息化是其关键，信息化成果怎样为更多人“用得上、用得起、用得好”，广播电视公共信息服务是一项重要抓手。当前，中国广播电视业面临着全球化、市场化所带来的契机和严峻挑战，网络化、数字化步伐加快，体制机制改革逐渐深入。“村村通”“户户通”工程广泛实施，切实满足了农村人民群众日益增长的精神文化需求。然而，在推进信息化战略过程中，地区发展不平衡、传统服务方式品种单一等“数字鸿沟”问题依然存在。下一个十年，如何在现有基础上填平“数字鸿沟”，创新服务？本文通过探讨我国广播电视业公共服务体系特点和发展流程，针对现状和难点，提出信息化进程中保障和创新农村广播电视公共服务的路径选择。

发展四阶段：信息化普惠农村广播电视公共服务

我国广播电视公共服务发展脉络大致可分为四个阶段，网络信息化为其发展注入了动力，提供了新契机。

第一阶段是从广播、电视事业相继建立到20世纪80年代初。①新中国成立到1983年以前，广播电视作为重要的文化事业，确立了计划经济体制下的公共服务模式。主要任务体现在向民众传播国家方针政策，普及科学知识，突出强调宣传功能。无线覆盖成为广播电视覆盖的最初方式、手段，也构成了农村公共服务发展的重要基础和组成部分。

第二阶段是从20世纪80年代初至90年末。1983年，“第十一次全国广播电视工作会议”确定了“四级办”发展战略和“条块结合，以块为主”的双重领导体制，②提出到本世纪末“农村广播电视基础设施（设备）不断完善，农村广播电视人口覆盖将提高到90%”“县、乡两级广播电视将充分发挥广播电视整体功能和效益”等目标设想。县局级业务责权下放，有线电视在农村大举推进。1994年后，中国互联网络开始在城市进入普及阶段，这给广播电视网络建设带来了新动力。这一阶段，虽然在人员配置、技术标准、传输质量等方面还表现出很大的城乡差异性，但农村广播电视公共服务领域，信息、服务、市场功能都得到明显增强。

第三阶段是从20世纪90年代末至2006年。1998年，我国启动广播电视“村村通”工程。1999年，国务院《关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》正式提出“大力推进有线台与无线台合并”。2000年，原国家广电总局284号文件明确提出了“广播、电视、电影三位一体，无线、有线、教育三台合并，省、地、县三级贯通”的发展思路。新疆和西藏等偏远地区于2000年实施“西新工程”。2001年起，广播电视有线、无线大规模合并，电视覆盖“盲区”逐步消除。2001—2006年，根据国家“十五”计划纲要提出“三网融合”新目标，③广播电视公共服务的发展迈进网络数字化过渡新时段。

第四个阶段是从2006年开始至今。2006年3月14日国家“十一五”规划纲要对实践层面推进“三网融合”提出具体规划要求：“建设集有线、地面、卫星传输于一体的数字电视网络。”2008年1月1日，六部委《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》④进一步提出“以有线电视数字化为切入点，加快推广和普及数字电视广播，加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设”，“形成较为完整的数字电视产业链”。2009年广播电视有线网络化发展提速。2010年1月，国务院常务会议明确“三网融合”时间表，6月底，12个试点城市名单和试点方案正式公布。2011年，“户户通”工程在宁夏、河北、内蒙古三省区试点，直播卫星开展后，可收看电视节目达33套。2016年4月5日，国务院又对在广播电视“村村通”基础上加快推进广播电视“户户通”做出了新的全面部署，⑤提出到2020年，基本实现数字广播电视户户通，形成覆盖城乡、便捷高效、功能完备、服务到户的新型广播电视覆盖服务体系的目标部署。

可以说，新近十年的建设，农村成为政策支持和资金投入重点。“村村通”“户户通”“社会主义新农村”建设工程实施推进，满足了农业人口的基本视听需求。广播电视在原有宣传、文化服务、舆论监督功能稳步发展中，专业化、个性化、多样化功能更加齐备，服务方式开始由较为单一的业务转向文字、语音、图像、视频、互动等综合业务模式，服务供给渠道更加多元，供给方式更便利，资源利用水平得到进一步提高。

目前，我国农村绝大部分地方或通过地面无线或通过有线或通过卫星等三种方式都实现了接收广播电视节目的目标，江浙等经济发达地区的广播电视接收农村覆盖率已经达到100%。云、青、黔等地广播人口综合覆盖率均在95%以上。逐渐规范化的广播电视行业管理保证了频道节目内容健康、安全，重要活动、重大节日、重点时段信号传输稳定、充分。2014年初，我国有线电视用户已超过2亿户，其中有线数字电视用户达1.72亿户。⑥2014年8月国家“文化传媒新政”出台后，⑦广播电视与网络新媒体融合加速推进。2016年7月，《国家信息化发展战略纲要》进一步指出：面向未来十年，要“夯实基础设施，强化普遍服务”，“推进区域和城乡协调发展”，“大力推进社会事业信息化，优化公共服务资源配置，降低应用成本”，“促进基本公共服务均等化”。信息化不断普惠广播电视公共服务，广大农村群众必将从视听享受中获得更多的发展效益。

“数字鸿沟”：农村广播电视公共服务保障之“需”

在发展的同时，城乡广播电视公共服务领域中“数字鸿沟”依然存在。“数字鸿沟”（Digital Divide）是对当代信息技术所造成的信息不对称现象的定位，指由于信息技术应用及创新能力等差别，不同国家、地区或人群之间存在的传收落差、知识分隔和贫富分化等问题。⑧我国农村广播电视公共服务领域中，“数字鸿沟”在基础性设施的地区不均衡、农村市场“失灵”、高便利度人性化新服务不足、监管不到位等方面凸显，影响着公共服务的优质、长期、可持续发展，农村广播电视公共服务保障机制建设亟需完善。

首先是基础设施设备之需。广播电视设备属于电子产品，设施、设备需要随着技术发展提升更新。目前农村第一批配备的设备、安装的产品已使用近20年，其更新换代成为急需解决的现实任务。同时，部分“老、少、边、穷”地区，由于自然条件和人员不到位等问题，依然没有开通广播电视服务。硬件设施问题制约了农村地区公共服务福利享有的普遍性、均等性。

其次，专业技术人员水平较低，人才之需十分紧迫。广播电视服务工作技术要求较高，但农村从业人员普遍文化程度较低，不少人是转行从头学习，未经过系统化专业训练或者技能储备不足，难以满足不断增长的消费需求。加之大部分农村地区相比城市工作量大，环境艰苦，人员的工资待遇较低，即便专业人员培养成熟，跳槽流失的风险也较大。

第三，内容供给之需尚未得到充分满足。城市“三网融合”之下，公共服务新业态层出不穷，上百个电视频道节目种类全面、内容丰富，卫星、定制、电视门户、影视分享、智能收视等服务方式给用户带来诸多全新体验，显示出特色化、多样化、个性化的新特征。而在农村，只能看到为数不多卫视频道的现象并不鲜见。公共服务内容供给还存在着单一化的问题，节目以新闻或政策宣传为主体，具有地方特色贴近“地气”、反映与指导农村群众生产生活的节目显得不足，且一些内容种类同质化突出，用户消费新体验缺乏，低俗节目、虚假广告趁虚而入。内容流行叙事表达中，以想象的农村代替真实的农村和以“物欲的农村”代替“精神的农村”⑨的现象也很常见，互动性同样不尽如人意。广播电视公共服务与新农村建设的文化经济生活需求尚不匹配。

第四，持续使用之需和服务资源后续不足显露矛盾。由于规划配置不充分、售后服务经费、技术人员紧缺等原因，一些地方后续维护服务跟不上。如在贵州，有的乡镇广播影视综合服务站仅配备一两名员工，负责几千个用户的维护，还兼顾农村电影放映等工作；有的交通不便的村落，每月只能集中提供一次“户户通”维护维修。⑩简单设备故障得不到及时排除，长效服务更难得到保证。

最后，统筹资金不足制约发展之需。如在云南等地区，经济发展水平较为落后，政府财政投入无法满足广播电视服务的现实需求。在推进“村村通”“户户通”工程中，配套资金较少导致有的地方是广播电视可以“入村”不能“入户”，有的需要当地群众分担比其他地区更多的支出购买接收设备，对于经济落后地区来说，“一元对于当地群众也是一种负担。”{11}资金不足也成了制约直播卫星“户户通”的最直接因素。

创新广播电视公共服务的现实维度

从发展步骤看，农村地区广播电视公共服务的完善要经历次第两个时期：一是从无到有，从缺乏视听条件到基础设施保证，满足最迫切的基本需要。二是从有到优，从能够接收服务到充分享受贴近农业农村的信息娱乐服务，提升农村用户精神文化生活水准。通过信息化战略加速这一流程，关键在于找准切入点消除“数字鸿沟”。

理论研究认为，“数字鸿沟”的存在，常呈现出三种维度：常规维度、资本维度和整合指数系数维度。主要指向施受者目标（Purpose）、动机（Motivation）态度（Attitude）、ICT设施接入（Access）、控制（Control）及利用率（Utilization）、所有权（Ownership）、技术使用技能状况（Technology）、社会文化金融资本（Capital）等。效果和收益是衡量消除“数字鸿沟”程度的重要指标。{12}依据理论针对现实难点，我国农村广播电视公共服务的改善和创新需要从几个方面着手突破。

技术服务提升。要充分调动社会力量参与，加快基础设施建设，并为后期保障、升级服务夯实基础。在已实现高覆盖水准的地区，应注重建立和完善广播电视专业服务网点。根据各地用户数、设备使用分布等状况，探索出逐级配套地区维修部、定点服务中心、村镇服务网点设备销售、安装调试、视听保障、售后维修“一体化”的服务体系。促进服务升级，也要打造一支责任主体明确、专业技术过硬的技术队伍，可化零为整，统一集中整合本地人员优势形成保障。

多渠道资金开源。作为一项重要民生工程，广播电视公共服务在逐级纳入中央和地方政府规划范围、加大各级财政投入的同时，要多渠道开源筹资。目前，一些地区通过优惠政策吸引企业合作，鼓励他们为当地文化事业发展提供资金、技术和专业培训等支持，一些地区将影视放映等付费、增值服务纳入资金补给等，都成为行之有效的解决方法。从长计议，可鼓励各种国有、集体、非公有资本投资参股县级以下新建有线电视分配网或有线电视接收端数字化改造，或可通过联合出资、吸收商业赞助、鼓励个人投入、广告等方式建立区域、跨区域的广播电视公共服务基金，补足资金渠道不足。

内容供给创新。农民占据中国人口的最大体量，但是在广播电视节目、频道分配上，农村题材边缘化问题一直未得到很好解决。《国家信息化发展战略纲要》指出，全社会要共同努力“提升文化供给能力”。未来，广播电视播出机构要加强与政府相关部门合作，开办贴近基层群众需要的栏目节目，依托网络建设农村信息化综合服务平台；媒体公共服务领域需有计划、有针对、有倾向性地加大科技致富、农林养殖、卫生防疫、文化娱乐等重点内容培育；基层政府要鼓励并协助信息文化工作者深入基层，创造出深入浅出为群众喜闻乐见的文艺内容。要充分调动起市场机制，推动基本公共服务主体和提供方式的多元化，发挥农村本地人才资源的创作优势，从而建立起政府主导、多元参与、公办民办并举的公共服务供给新模式。

服务机制保障。要把文化扶贫作为农村“扶贫计划”重点，充分发挥行业协会、合作社、村委会、企业组织的联动作用，做好建设、营销、推广、平台服务、人员提供的支撑与对接。文化培育方面，针对农村中文盲和小学教育程度人口较多的现状，以及农业人口内部的“代际差异”，可通过设置专门内容频道提升不同群体的文化欣赏水平，通过开展“文艺下乡”、组织公益服务讲座等方式，提升农业人口的文化素养、媒介素养水平，并引导培育个性化市场服务。制度建设上，要逐步规范农村广播电视公共服务建设内容、服务方式、管理机制，完善供给、选择、评估、保障机制，健全灾害、突发事件应急信息采集发布机制，积极推进服务供给法治建设，强化责任与配合。同时依法治理虚假、不良内容传播，打击非法视听接收设备安装，清理广播电视接收设施市场，确保农村群众广播电视文化消费的合法利益。

（作者单位：中国社会科学院）

注释：①中国广播始于1923年，1940年12月30日延安新中国广播电台开播，标志着中国人民广播事业的开始。1958年9月2日，北京电视台（中国中央电视台前身）正式播出。

②“四级办”即中央、省、地、县“四级”办广播、办电视，四级混合覆盖。

③即“促进电信、电视、互联网三网融合”。

④国务院办公厅转发发展改革委、科技部、财政部、信息产业部、税务总局、广电总局六部委通知（国办发〔2008〕1号）。

⑤国务院办公厅印发《关于加快推进广播电视村村通向户户通升级工作的通知》（国办发〔2016〕20 号）。

⑥邓鸣升，马 军：《我国广播电视服务公共服务问题研究》，《内蒙古科技与经济》，2015年8月第15期。

⑦中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过的《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》。

⑧参见[美]沃纳·赛佛林，小詹姆斯·坦卡德：《传播理论：起源、方法与应用》，北京，华夏出版社，2002年版，第274页；苏 震：《中国如何填平数字鸿沟》，《情报科学》，2002（7）。

⑨汪洪宇：《现阶段我国农村题材歌曲缺失的原因分析》，《通俗歌曲》，2014（7）。

⑩房 磊：《农村广播电视公共服务体系长效机制浅谈》，《广播与电视技术》，2015（6）。.

{11}廖庆和：《云南农村广播电视公共服务供给研究》http：//www.cnki.net/_20160902。

{12}孟 威：《网络互动：意义诠释与规则探讨》，北京，经济管理出版社，2004年版，第192-197页。