县域国土空间规划管理现状研究及建议

刘刚

[摘 要]我国国土广阔，做好国土规划和管理工作至关重要，尤其是国土空间规划会受到很多不同类型因素的制约。县域国土空间规划管理是我国国土规划工作的重要构成部分，如何做好县域国土空间规划管理越来越受到党和各级政府的高度重视，县域国土空间规划管理成效直接影响我国国土空间规划管理质量和水平。为此，文章以县域国土空间规划管理为研究切入点，详实阐述县域国土空间规划管理的重要意义，结合县域国土空间规划管理的现实情况，深入剖析县域国土空间规划管理过程中暴露的不同问题，并尝试以问题为重要依据，从职能分工、法规建设、融合管理、上下级关系、规划队伍建设五个层面，尝试提出提高县域国土空间规划管理水平的具体建议，以期能够为相关部门做好县域国土空间规划管理工作提供些许思考。

[关键词]国土规划管理;县域国土规划;重要意义;现状及问题;具体建议

中图分类号： F207          文献标识码：A           文章编号：1674-1722（2021）21-0001-03

随着社会发展水平日益提高，对国土的使用不断增加，这就需要做好国土空间规划管理工作。现阶段，我国政府高度重视县域国土空间规划管理工作，在推进过程中难免会出现不同程度的问题，但也取得了一定的成效。因此，加强县域国土空间规划管理势在必行，尤其是将国土空间规划管理责任有效落实，正视规划管理过程中存在的问题，并能够从问题出发探寻提升县域国土空间规划管理水平和成效的有效路径[1]。

一、县域国土空间规划的重要性

空间规划不仅仅是从空间角度对国土进行科学的布局和规划，更包括对空间内的各种要素加以开发和整合。图1为国土空间规划不同体系的规划分析图。从图1可以看出，县域国土空间规划具有纵横相互渗透的表现形态，而且在内容上具有相互交叉、甚至彼此重复的特殊性，由此可见，县域国土空间规划体系较为复杂，足以说明在进行国土空间规划时往往会存在一定程度的难度[2-3]。

就县域国土空间规划而言，规划内容设计很多不同的方面，而且规划标准也具有一定的多样性。例如，用地分类标准、规划期限标准等，这些不同的标准很容易致使国土规划过程出现不同程度的矛盾。从国土规划工作程序来看，管制重叠或者错位都会影响国土空间规划的进程，这种彼此牵制的力量反而会增加审批工作的复杂程度。以自然资源保值和增值规划管理为例，图2为自然资源保值与增值的规划策略图，如何不能做好此方面的规划策略，就会导致在资源运用和管理层面出现一定程度的制约问题，无法真正呈现国土空间规划的重要意义，而且不利于提高国土空间规划水平与质量[4]。

二、县域国土空间规划管理现状与问题

（一）职能分工有待进一步明确

就国土空间规划实际工作开展情况来看，不同的部门在进行国土空间规划的顶层设计过程中会存在一定程度的区别，而且工作侧重点也有所不同，这直接影响了职能分工的明确性，导致规划的质量也无法得到保证。如果各部门之间无法进行协调沟通，就很难充分发挥部门协作的整体优势 。与此同时，在推进国土空间规划的过程中，由于职能分工不明确，每一个环节的工作不仅无法高效落实，而且还容易出现管理空白的问题，再加上受到利益因素的制约，也会存在权责矛盾的不良问题[5-6]。

（二）上下层级规划功能存在交叉和重复

城市化进程日益加快，关于国土空间规划的层级也在不断增多，从国土空间规划实际情况可以看出，不同层级之间具有越来越高的相似度，不仅层级差异不显著，而且各个层级之间负责的工作还会出现交叉和重复的现象。与此同时，国土空间规划工作需要执行由上至下的管控程序，但层级之间又存在着功能交叉和重复的问题，这样就难免会使得上层对下层的管控力度有所减弱，长此以往，势必会影响国土空间规划的整体成效。

（三）国土空间规划管理比较滞后

目前，国土空间规划管理存在很大的滞后性，对于土地的统筹问题考虑缺少全面性和系统性，由此出现了土地供给与需求之间的矛盾，也会直接影响土地资源的利用成效。国土空间规劃管理还未形成如图3所示的体系，未能以生态文明建设为基本导向，构建国土空间规划管理体系。

（四）国土空间规划法规有待完善

国土空间规划离不开国家政策和法规的指导，更需要政策和法规的规范管理，但法规建设滞后性的问题还未得到有效解决。其中，关于国土空间规划的一些法规在内容和形式上还存在着不同程度的问题，而且协调性不强。现阶段，国土空间规划工作形式和内容不断发生变化，如果国土空间规划法规无法充分发挥其具有的约束作用，那么就无法为国土空间规划与管理提供强有力的规范和指导。

三、新时期县域国土空间规划管理策略与建议

（一）明确部门的职能分工

为了提升国土空间规划管理成效，理应进一步明确不同部分的责权情况，尤其需要做好职能分工。这样才能不断提升各部门之间的协调性，充分发挥部门协作的整体功效。图4为国土空间规划参与者的权责架构示意图。从图可以4来看，国家和地方政府对资源进行统筹管理，这样不仅有助于提高对国土资源的利用效率，而且能够确保资产得到合理规划，保证现金流充盈。

（二）进一步加强法规建设

加强国土空间规划法规建设，有助于进一步规范国土空间规划和管理工作，同时，可以为其他类型的规划工作打下坚实的基础。国土空间规划在实施过程中会受到各种因素的影响，还会涉及相关的利益问题。为此，从国土空间规划工作的实际情况着手，围绕规划工作的实际需求，逐渐完善现行的法规制度。图5为国土规划分区示意图，对原有的规划分区从法律法规层面加以完善，对违法使用土地资源的现象加以处理，逐渐提高县域土地规划的合理性。

（三）提高要素合理配置水平，创新管理方式

在国土空间规划的过程中，不仅要做好空间规划工作，而且要能够对国土空间内的各种要素资源做好配置。图6为县域国土空间要素配置的思路图，通过高度整合和利用资源要素和支撑要素，可以提高各要素配置的合理性，但实现此目标还需要不断创新管理方式。相关部门要从国土空间规划过程中出现的问题着手，将规划中的重点内容加以突出，在此基础上对规划内容进行高度融合。

（四）提高上下层级分工的合理性

为了提高国土空间规划效率，亟需做好上下层级之间的分工工作，实现上层级和下层级之间的有序监管，上层级需要对国土空间规划工作进行顶层设计和分配，下层级的各部门严格按照上层级要求进行落实和开展国土空间规划工作。相比于上层级工作而言，下层级负责的工作往往是基础性的，但恰恰只有打牢下层级工作的基础，才能确保国土空间规划工作有序进行。与此同时，上下层级分工明确可以最大限度规避职能交叉和重复的不良问题，有助于及时解决国土空间规划过程中暴露的问题，防止出现管理缺位或者错位的现象。

（五）加强国土空间规划学科和队伍建设

随着国土空间规划工作类型不断增多，在新时期，国土空间规划工作提高了对设计队伍的要求，党和国家也对国土空间规划学科提出了更高的研究期许。从国土空间规划工作发展趋势来看，未来需要综合化和专业化的规划设计队伍。其一，打造综合化队伍。培养专业性人员，从宏观和微观视角参与国土空间规划工作，既要参与总体规划，也要在规划过程中承担具体的任务。其二，打造专业化队伍。一方面，培养的专业化人才为国土空间规划院和设计院服务，另一方面，以老百姓为服务对象，打造社区规划队伍。

四、结语

由此可见，在新的时期，开展国土空间规划工作至关重要，如何提高县域国土空间规划的科学性和合理性已然成为不可忽视的重要问题。国土空间规划工作不仅关系我国未来社会的发展，而且直接影响着国土资源的利用效率。因此，需从政策法规层面为县域国土空间规划提供相应的保障，同时，加强综合化和专业化规划人才队伍建设，勇于革新国土空间规划管理方式，进而确保县域国土空间规划工作的有序推进。

参考文献：

[1]唐寄翁，徐建刚，郐艳丽，李漱洋.自然资源资产管理与国土空间规划体系融合研究[J].规划师，2020，36（22）：25-31.

[2]張清华，胡亮，赵永革.国土空间规划体系中城市“四线”管理制度的完善与提升[J].规划师，2020，36（22）：40-45.

[3]叶梦.利益相关者视角下的国土空间规划研究[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2021，18（01）：50-55.

[4]刘鸿展，周国华，王鹏，沈旺.基于CiteSpace的国土空间规划研究进展与展望[J].湖南师范大学自然科学学报，2021，44（01）：1-10.

[5]王启轩，任婕.我国流域国土空间规划制度构建的若干探讨——基于国际经验的启示[J].城市规划，2021，45（02）：65-72.

[6]陈磊，姜海.国土空间规划：发展历程、治理现状与管制策略[J].中国农业资源与区划，2021，42（02）：61-68.