职业教育技能人才评价制度:演化、创新及落实

龚添妙 谢盈盈

（长沙航空职业技术学院，湖南 长沙 410124）

《深化新时代教育评价改革总体方案》（中发〔2020〕19号）开篇指出“教育评价事关教育发展方向，有什么样的评价指挥棒，就有什么样的办学导向”，明确了评价的作用与价值，提出要“健全职业学校评价”“扩大行业企业参与评价，引导培养高素质劳动者和技术技能人才”。《关于改革完善技能人才评价制度的意见》（人社部发〔2019〕90号），提出“深化职业资格制度改革，建立职业技能等级制度”。《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4号）指出“启动1+X证书制度试点工作，鼓励职业院校学生积极取得多类职业技能等级证书”。职业教育是技能人才培养的摇篮和孵化地，“1+X”证书制度将职业技能等级评价应用到职业教育之中，是对原有职业资格证书制度的突破，实现了我国职业教育技能人才评价制度的创新。

一、制度追溯：职业教育技能人才评价的演化

我国职业教育技能人才评价制度主要由两大部分构成，其一是教育证书制度，经过不断发展，该制度趋于成熟且少有颠覆性的变革；其二是职业证书制度，在发展过程中该制度的改进与变革较大，是本文分析的重点。

（一）职业资格证书制度的发展（1993—2006年）

1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干规定》颁布，提出“实行学历文凭和职业资格两种证书制度”，这是职业资格证书制度在政策文件中的首次出现。1994年原劳动部、人事部下发《关于颁发〈职业资格证书规定〉的通知》（劳部发〔1994〕98号），在我国技术技能人才评价制度发展中具有深远意义，是职业资格证书制度的纲领性文件。文件明确界定了职业资格的概念、种类、管理方式等，职业资格是对从事某一职业所必备的知识、技术和能力的基本要求，包括从业资格和执业资格，前者是起点标准，后者是必备标准且实行准入制。职业资格证书实行行政化管理，按种类分属劳动部和人事部负责，行业主管部门参与标准的制定。从评价角度来区分，从业资格属于水平性评价，执业资格属于准入类评价。[1]1995年实施的《中华人民共和国劳动法》第六十九条规定“实行职业资格证书制度”，从法律上赋予了职业资格证书制度依据。此后，职业资格证书制度不断发展完善并应用到教育领域，1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》规定职业教育“实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度”，简称“双证书”制度。至此，学历证书、培训证书加上职业资格证书成为了个体从事相应职业的凭证，赋予了个体参与人力资源配置、获得职业岗位的权利和能力。

（二）职业资格证书制度的规范（2007—2016年）

随着我国市场经济体制的不断完善，如何处理好政府和市场的关系成为了其核心和重中之重，发挥市场在资源配置中的决定性作用变成了首要任务。这需要减少政府对资源配置的干预，要求政府转变职能，把工作重点转向提供服务和优化政策。《行政许可法》的颁布正是政府职能转变和依法治国的体现，明确规定了行政许可的范围和不设行政许可的条件，重在培育社会机制，积极发挥行业、中介组织在社会生活中的作用。国务院依照《行政许可法》对所属各部门的行政审批项目进行了全面清理。职业资格证书制度是一种通过政府许可和认证的制度，是为适应社会主义市场经济体制而产生的，对规范人力资源市场、促进职业教育发展、提升技术工人等的社会地位起到了积极的影响。在产业结构转型、科技飞速发展的当下，这些职业资格证书并不能够完全覆盖产业的发展、无缝对接岗位需求，也出现了行政审批过多、职业资格证书种类繁多且部分证书含金量不高、证书监管不严、乱收费滥发证现象，严重影响正常学历教育、扰乱市场秩序。《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》（国发办〔2007〕73号），明确规定了职业资格清理的范围，标志着职业资格证书制度的管理逐渐走向规范化。2013年，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2013〕44号），从此取消部分职业资格认证和许可，至2017年，先后分七批次取消职业资格证书占职业资格证书总数的70%，且大多数为水平类职业资格，[2]但这并不意味着取消相应的职业标准与评价工作，目的也不是削弱职业资格制度，而是旨在通过职业评价类别的重新划分，实现技能人才评价的科学化和社会化，职业资格证书制度的不断规范，为职业技能等级证书的推行奠定了基础。

（三）职业技能等级制度的推行（2017年至今）

伴随着部分职业资格认证和许可的取消，2017年公布了国家职业资格目录，共包括140项职业资格，有81项职业资格针对技能人员，其中又包括5项准入类资格、76项水平类资格。并明确规定，只能在国家职业资格目录范围内开展和进行职业资格认定，且除了准入类职业资格之外，其他类别的职业资格不得与就业挂钩。职业资格证书的大幅取消取而代之的是职业技能等级证书，2018年，国务院印发《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》指出：“完善职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核等多元化评价方式”。《人力资源社会保障部关于改革完善技能人才评价制度的意见》（人社部发〔2019〕90号）指出“建立并推行职业技能等级制度”。职业技能等级制度应用于职业教育具体表现为“1+X”证书制度，《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4号）正式提出在职业教育领域启动“1+X”证书制度试点工作，《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》（教职成〔2019〕6号），进一步细化了试点内容，并提供了操作方案。《关于推进1+X证书制度试点工作的指导意见》（教职成厅函〔2019〕19号）为试点工作提供了指导。截止目前，教育部职业技术教育中心研究所先后公布了参与“1+X”证书制度试点的四批368家培训评价组织名单，共480个职业技能等级证书，2万多个试点。职业技能等级制度的建立，是进一步规范职业资格证书制度，创新技能人才评价制度的重要举措。

二、制度创造：“1+X”证书制度带来的突破

《国家职业教育改革实施方案》赋予了职业教育类型教育的身份，任何一种教育类型都有与之功能和特征相契合的教育目标、教学标准、培养模式及评价制度。“1+X”证书制度正是契合职业教育类型特征的评价制度，是对双证书制度的衔接与创造，给职业教育技能人才评价带来了重大突破。

（一）评价主体的第三方化

我国职业教育技能人才评价主要分为两大部分，一部分是教育证书制度，主要是学历证书制度，不包含学位证书制度，指受教育者在学制系统内完成某一阶段的学习任务，并达到最低质量规格要求，便可获得国家授权教育行政部门通过学校颁发的学历证书，学历证书是受教育者学习过程和经验的表征。另一部分是职业资格证书制度，表明的是个人的工作经历和获得的职业经验。职业资格证书制度实行行政化管理，评价实施主体是政府部门所属机构，证书类别由政府部门设置，证书颁发由政府认定。可见，在“双证书”制度下，职业院校技能人才评价的主体是政府部门。用职业技能等级证书取代职业资格证书，注重学历证书与职业资格证书的融合衔接及整体性，是“1+X”证书制度与“双证书”制度最大差别。职业技能等级证书的开发主体是培训评价组织，负责职业技能等级证书及标准开发建设、实施职业技能水平考核评价、颁证，对证书质量、声誉负责。从国家下发的培训评价组织招募及管理政策文件中可知，培训评价组织是具有独立法人资质的企业等主体，是社会评价组织，是独立于职业教育中政府与院校自身之外的第三方主体。在“1+X”证书制度实施之前，行业企业及第三方机构虽然也有参与职业教育技能人才的评价，但是所占比重较小，培训评价组织的出现和功能定位使之成为职业教育技能人才评价中与教育部门具有相同地位的主体，推动了职业教育技能人才评价主体的第三方化。

（二）评价机制的社会化

职业资格证书制度中证书的鉴定与颁发由政府直接认定，“1+X”证书制度实施后，职业技能等级证书实施的主体变为培训评价组织，政府由实施主体转为管理和服务者，主要职能转换为根据产业发展动态调整职业分类；严格进行职业资格目录管理；把控质量标准，制定和发布国家职业标准；培育扶持市场评价主体；对职业技能等级证书的认定与颁发进行监督与管理。职业教育技能人才评价主体和管理方式的改变体现了政府简政放权的决心，促进了技能人才评价的社会化，有助于形成以市场为导向的评价机制。职业教育技能人才评价机制的社会化主要体现在以下几方面：一是职业教育技能人才评价主体培训评价组织招募的社会化，职业技能等级证书的主体是培训评价组织，“1+X”证书制度赋予了培训评价组织这一新生事物参与职业教育的权利，其采取的是面向全社会公开招募方式，由政府设置基本要求，择优遴选、宁缺毋滥；二是职业技能等级证书开发的市场化，优先面向国家重点产业领域、就业市场技能人才紧缺领域开发职业技能等级证书，职业技能等级证书开发出来后能否获得可持续发展，取决于证书对市场和学生需求的满足度以及根据产业和职业发展持续更新证书标准；三是培训评价组织管理的清单化，培训评价组织实施清单管理，政府秉持的是扶优、扶大、扶强的原则，对有违规行为和无法满足市场需求的培训评价组织实行退出机制。

（三）评价内容的多轨化

“1+X”证书制度实施后，职业教育技能人才评价存在着多轨并行的局面，准入类评价、水平类评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核同时存在。国家实行职业资格目录，对于确实需要执业证书上岗的专业和岗位，继续实行准入类资格评价，保留在国家职业资格目录之中，并严格执行。虽然国家相继取消了大部分水平类职业资格，但并不是一刀切，对于牵涉到公共利益，或者涉及国家、公共安全、居民人身健康和财产安全的职业资格，依法转成准入类执业资格，对于专业性强、通用性高、技术技能要求高的职业，实行职业技能等级认定。实施学历教育和职业培训是职业院校的法定职责，职业教育技能人才的评价一方面包括在校学生，另一方面也包括接受职业培训的社会人员。专项职业能力考核是职业教育技能人才评价的一种有益补充，考核的是市场需求量大且能促进就业创业最小技能模块，是职业教育培训需要与产业发展要求即就业创新需求的结合。在今后一段时间内，虽然多轨并行的局面不会结束，但是职业教育技能人才评价以职业技能等级认定为主要方式的路向是清晰且明确的。

（四）评价方式的科学化

职业教育与经济发展联系直接且紧密，为经济社会发展提供有力的人才和智力支撑是其职责。职业院校培养的人才是否能够满足产业发展需求、企业能力要求，最有发言权的是用人主体，推行“谁用人、谁评价”的评价方式是确保评价结果具有更高社会公信力的重要手段。职业技能等级认定实施主体是培训评价组织，《职业教育培训评价组织遴选与监督管理办法（试行）》定义培训评价组织是具有独立法人资质的企业等主体，要求申报者在本行业（专业）领域具有较强的技术优势和影响力，业界认可度高。可见，不少培训评价组织本身就是行业龙头企业，且具有示范引领作用、掌握着行业话语权，具备极强的凝聚同行的能力。更为重要的是教育部明确要求培训评价组织开发的职业技能等级证书在职业院校有对应的专业。职业技能等级证书的认定采用的是高度的自主评价和同行评价方式，对本身就是龙头企业的培训评价组织来说，开展职业院校技能人才职业技能等级认定是自主评价的体现，能够充分体现企业需求，挖掘所需技能人才，一定程度也是一种人力资源投资。对于非龙头企业的培训评价组织而言，利用自身对行业发展的高掌握度实施职业技能等级认定，避免了外行评价的弊端，体现了评价的科学性，也激发了行业发展活力。

三、制度落实：职业教育技能人才评价的路向

（一）坚持德技并修，注重综合能力的评价

新时代，培养德技并修的技术技能人才，成为职业教育重要使命与发展方向，这不仅是经济发展从以量取胜转化为以质取胜的要求，也是教育从片面发展到更加注重全面发展的要求，更是社会培育工匠精神制度建设的需要。其首要要义是德技融合，二者是有机整体，德育应该融于技能教育，技能教育应该蕴含德育的元素；其根本涵义是以德为本，德是学生长远发展的底蕴，技是学生发展的显明标志；其应有之义是寓德于技，德育要融入专业教学和具体活动之中。[3]评价关乎教育发展导向，起着指挥棒的作用，立德树人是教育的根本任务，职业教育是一种教育类型，是教育性和职业性的融合，1+X证书制度下职业教育技能人才的评价首要就是坚持德技并修，要注重综合能力的评价。不仅要在学历证书中注重教育功能的实现和学生可持续发展能力的培养，更应该在职业技能等级证书中注重综合能力的评价，二者的评价不是相互割裂的。综合能力的评价包括职业知识、职业技能、职业素养等方面，但目前职业技能等级评价更侧重的是易于评价的知识与技能，对测评者自我认知、职业定位、个性品质等职业素养的评价比较欠缺，但这些又对技能人才的成长与行为起着至关重要，评价的完整性有待提高。同时，现行对职业技能等级证书的考核大多采取上机考试的形式，评价的方式比较单一。为此，职业教育技能人才的评价应以职业活动为载体，结构化地呈现职业技能等级标准，将职业活动进行三级分解：一级为工作领域，对应一个相对完整的项目。二级为工作任务，对应相对普遍的工作环节。三级为职业能力要求，对应具体能力要求。此外，还应采取开放性的现场操作考核，将职业素养的考核寓于实际职业活动。

（二）吸纳三方主体，拓宽评价方式

培训评价组织是具有独立法人资格的企业，是独立于政府与职业院校之外的第三方主体。“1+X”证书制度本质上体现的是校企合作育人，培训评价组织是职业技能等级证书的开发与颁证主体，有与高职教育深入合作的基础、有对行业发展透彻的把握力以及较强的社会公信力，满足了第三方评价组织独立性、专业性、服务性、公正性等特质，能够开展职业教育技能人才评价。但由于我国长期以来职业教育产教融合过程中企业主体作用发挥有限，目前培训评价组织参与积极性方面及教育性企业参与积极性方面明显高于生产型企业，[4]职业教育技能人才评价的变革，还需吸收更多的非教育性企业，调动其参与“1+X”证书制度实施的积极性。职业技能等级标准是职业教育技能人才评价的重要依据，培训评价组织参与评价，最重要的是完善职业技能等级证书标准及健全评价方式。培训评价组织还可以将评价功能进行扩展，开展专业认证与评价，职业技能等级证书都有与之适用的院校专业和面向明确的岗位（群），培训评价组织对所开发证书的社会需求、企业岗位（群）需求、国家职业标准、职业发展方向乃至国际标准等都有透彻的把握，且在协助院校实施证书培训过程中，培训评价组织对高职院校专业会有比较深入的了解和把握，具有开展专业评价的可能性。同时，由于培训评价组织尚属于职业教育领域的新生事物，制度体系及规范还不健全，实际操作过程中还面临着各种挑战，这就需要发挥政府的监管作用，设立高职教育第三方评价的监管机构，对第三方评价机构实施审查和监督。由教育行政部门设立高职教育第三方评价的监管机构，制定第三方评价机构的准入机制，开展资质认证，特别是要制定出从业人员的资质认可标准，保障第三方评价的权威性，把好“入口关”。开展信用等级评价，建立信用评级指标体系，从专业能力、服务质量、满意度、声誉、财务状况、管理等多方面对第三方评价机构开展信用等级评定，扶强扶优，优胜劣汰，把好“出口关”。

（三）致力互通衔接，匹配同级评价标准

从职业教育育人角度看，“1+X”是一个整体，构成了完整的教育目标，二者作用互补、不可分割。“1+X”证书制度实施的精髓体现在“+”上，学历证书和职业技能等级证书并不是简单的叠加，二者是拓展与补充的关系，通过职业技能等级标准与专业教学标准的对接、培训内容与教学内容的融合、培训过程与教学过程的统筹等实现人才培养模式的变革。而要顺利实现学习成果的相互认定与转化，就必须建立在同级匹配的基础之上，需要职业教育学历等级与职业技能等级依据通用等级标准，如“X”证书的初级匹配中职层次教育、中级匹配高职层次教育、高级匹配应用本科层次教育，这一通用等级标准也就是俗称的“资历框架”。标准是质量的保障，职业教育技能人才评价制度的创新需要标准体系，标准建设是基础和核心。建立具有统领性的通用等级标准，涵盖教育标准和行业能力标准，对各类别学习成果进行分类和明确初、中、高三个等级的划分依据，作为职业教育分层的重要依据，为职业教育技能人才评价提供匹配的通用标准体系；建立职业技能等级标准的开发标准，明确标准开发的最低要求，对不同层次的职业技能等级证书的内容层次进行规范，保持不同层次职业技能等级证书知识、能力和技能等方面的整体性和一致性，提高职业技能等级证书的质量；建立学历证书与职业技能等级证书学分标准，为不同成果的学分认定、存储和转换提供依据。