完善公安机关案件审理与审核工作机制的思考*——以侦审一体化改革为背景

李 娜，刘露欣，郭溪溪

（1.北京警察学院，北京 102202；2.北京市公安局海淀分局，北京100194；3.北京市公安局朝阳分局，北京100025）

随着我国以审判为中心刑事诉讼制度改革的逐步推进，公安机关努力适应新时代对侦查工作的要求和人民群众对司法公平正义的期盼，加强执法规范化建设和执法管理，已经全面落实刑事案件由法制部门统一审核、统一出口（以下简称刑事案件“两统一”制度）的警务改革。为了保证执法责任清晰，更好落实办案责任终身负责制，一些公安机关在加大执法规范化建设的同时，再度实施侦审一体化改革，撤销原独立建制的预审机构，在法制部门成立独立的“案件审理”机构，承担一些重大、疑难复杂案件的后期审理工作，并负责对一线执法部门进行办案指导，由此形成法制部门既设有传统的案件审核机构，又增加“案件审理”机构的格局。如何界定案件审理机构的职责，使之与法制部门“案件审核”“执法监督”“办案指导”等传统职能相互衔接，完善相关工作机制，对保障公安机关的刑事办案质量十分重要。

一、案件审核、案件办理、案件审理的语义界定

（一）案件审核与案件办理

依据商务印书馆《现代汉语词典（第6 版）》的解释，审核，是指审查核定，审核的对象多为书面材料或数字材料；“审查”，是检查核对是否正确、妥当，多指计划、提案、著作、个人的资历等。 根据上述解释可以这样推论：案件审核，是指对案件本身及办案活动的审查核定，多表现为对办案卷宗资料的审查核定，案件审核结束都要有结论，即对案件办理是否正确、妥当拿出判断意见。

案件办理，又称办理案件。以侦查工作为例，案件办理既包括摸排线索取证抓人等前期破案工作，也包括后期对犯罪嫌疑人、被告人进行审讯、完善证据、深挖余罪等，直至侦查终结。

对于公安机关而言，案件审核主体不能是办案部门，而是相对独立的法制部门；一般来说，案件办理在先，案件审核在后（或者其贯穿于案件办理的各个重要阶段)；案件审核的对象是所有的案件办理活动，并要形成判断性意见；案件审核机关对办案部门的工作具有监督、检查、指导职责，是保障办案质量的重要环节。

（二）案件审核与案件审理

按照商务印书馆《现代汉语词典（第6 版）》的解释，审理是指审查处理（案件），如公开审理，依法审理等。因此，案件审理包括审查案件、处理案件两层意思。其中“审查案件”主要指对前期办案活动的审查，而“处理案件”属于案件办理的一部分，主要指案件的后期办理。从语义上来看，案件审核的职责对应的是“审核、审查”两个词语，本身不承担具体的办案任务，主要是对办案活动进行审查、核对；案件审理部门对应的是“审查、审理”，除了要承担案件审查的职责，也要对案件进行后期审理。这里的“案件审查”与案件审核部门的职责相重叠。

《公安机关办理刑事案件程序规定》第192 条规定：“公安机关经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审，对收集、调取的证据材料的真实性、合法性、关联性及证明力予以审查、核实。”学界一般认为，我国的刑事预审通常是指公安等侦查机关的专门人员，依法对犯罪嫌疑人进行讯问和调查，以查明案件全部事实真相，决定是否移送审查起诉或者作出其他决定的侦查活动。”[1]

综上，笔者认为，案件审理与公安机关传统意义上的“预审”工作基本同义，除了要对前期案件办理工作进行审查，还包括案件的后期审理。

二、公安法制部门案件审核机构的职能界定

公安机关的案件审核，“是指在规定的案件审核范围内，由专门机关对本机关所属业务部门和下级公安机关办理的案件，通过一定工作程序进行审核，提出审核意见，报本级公安机关领导审批决定的内部工作程序，是法制部门对公安机关执法办案工作进行法律审查的执法监督措施之一。”[2]通俗而言，案件审核制度就是在公安机关办案部门和具有审批权的负责人之间设置一个对办案活动进行审核、审查的关口，由法制部门人员就案件事实是否清楚，证据是否确实充分，办案程序是否合法，适用法律是否适当等问题进行审核把关后，提出处理意见向公安机关负责人报批。这样就为公安机关负责人审批案件配备了法律参谋、助手，不仅能有效减轻其工作负担，更有助于保证案件审批质量，也解决了办案部门既当运动员又作裁判员的问题。

公安机关案件审核机构的职能包括内部执法监督与法律服务两种。前者是对办案活动进行事前和事中的监督，对保证执法办案活动合法性起到关键性作用；后者则是为公安机关负责人正确审批案件提供法律服务，也为一线部门办案提供法律指导，起到查漏补缺的作用。

随着我国法制建设的推进，公安法制部门的案件审核范围不断变化，以往多数地区法制部门的审核范围仅限于行政案件，如重大行政处罚、收容教养等行政强制措施，不负责对刑事案件的审核。2014 年，时任公安部部长郭声琨明确提出“积极推行刑事案件法制部门统一审核、统一出口模式，探索建立侦查办案与监督管理分离机制”的要求。2015 年公安部《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》正式提出“积极推行刑事案件法制部门统一审核、统一出口制度，对案件质量进行严格控制”。2015 年2 月、2016 年 9 月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案、《关于深化公安执法规范化建设的意见》，把“完善刑事案件统一审核、统一出口工作机制”作为完善执法权力运行机制的改革内容，将公安机关“两统一”机制改革上升到国家层面予以推进。[3]从此，刑事办案中的重大人身强制措施、重要侦查措施以及移送检察院审查起诉等重要办案环节，都被纳入法制部门的审核范围，并由法制部门统一办理法律手续，向同级检察机关报送，避免以往由一线办案部门向检察机关多头报送、规格不一等问题。而最初法制部门审核案件以审阅书面办案卷宗为主，必要时参加讯问、询问等工作以复核证据，随着警务信息化的不断发展，纸质审阅和电子审阅逐渐相结合，法制部门根据需要提讯犯罪嫌疑人、查看有关执法办案的视频记录，使得执法办案信息网上录入，网上审核、审批案件，网上监督检查与考评等成为常态，案件审核工作由此更加规范化。

三、公安机关法制部门案件审理机构的职能界定

（一）公安法制部门案审机构的名称商榷

在公安类规章制度、媒体报道或学术文章中常出现“公安案审”这样的表述，而“案审”一词在不同地方公安机关和不同语境中意义却不相同。

第一种是指在刑侦部门内部设立的案件审核机构，实际上是刑侦部门内设的法制机构，负责对本部门办理刑事案件的法律审核把关，这种机构设置是在公安部出台刑事案件“两统一”改革之前。由于这种审核机构设在侦查部门内部，无法解决案件办理与审核相分离问题。

第二种是指在法制部门内部设立的案件审核机构，前面已经论述。

第三种是指在公安机关独立设置的案件审理机构，在编制上并行于刑侦、法制部门，负责对派出所、刑警等部门侦破案件后的审理等工作，即行使原预审部门的工作职责。

第四种是指在公安机关法制部门设立的案件审理机构（本文中有时简称案审），其职能尚在逐步探索中。随着侦审一体化与刑事案件“两统一”改革的同步进行，预审机构不再单独存在，法制部门工作量大增，原预审人员多被调整到刑警、派出所以及法制等部门工作。有些公安机关在法制部门内部增设独立的“案审”机构，由原部分预审人员组成，实为法制部门内设的“小预审”。如此建制下，形成法制部门内部案件审核机构与案件审理机构并列的局面。

至于法制部门下的“案审”机构全称，到底是“案件审查”还是“案件审理”，各地公安机关因为确定的职责不同而有所区别。笔者认为，对应法制部门的案件审核工作，这种法制“案审”最好直接使用“案件审理”一词，这样可以避免产生歧义。

（二）公安法制部门案件审理机构的职能拓展

公安机关的刑事案件“两统一”以及侦审一体化等改革经过几年运行改变了一线办案部门以往过度依赖预审和法制部门，自己不会、不敢独立办案的局面，不仅可以防止原来存在的侦查、预审部门之间职责不清、相互推诿等问题，还倒逼一线办案民警以侦查终结移送起诉的标准去办案，成效逐步显现。然而，对于派出所等一线办案部门而言，已经习惯了案件侦破后就将犯罪嫌疑人移交预审部门做后期审查的办案模式，一些侦查人员达不到既会破案又能办案的要求，对“一办到底”的工作模式还需要适应。实践中，侦查工作重破案数量，轻办案质量，漏罪、漏案的办案问题还会出现，深挖犯罪、预审攻坚的力度有所减弱。侦审一体化的改革只是撤销原预审机构，但刑事诉讼法规定的预审职能却不能消失，设立案件审理机构恰好给予公安法制部门强化、凸显执法监督与办案指导职能特色的契机。法制案件审理机构应当从两个角度发挥其预审业务专长，促进侦查工作在“以审判为中心”改革的大背景下，持续提升办案质量和执法规范化水平。

案件审理机构应当安排部分警力承担原预审部门的办案任务，对本级公安机关已经破获的重大、疑难、复杂以及敏感案件，涉未成年人犯罪的案件负责后期审理，对前期侦查工作进行复核检查，排除非法证据、纠正违法行为、补充完善证据、深挖余罪等等，将案件侦查终结作相应处理。这不仅可以实现侦查与办案分离，更是保证重大案件办案质量统一出口的实质举措。

同时，案件审理机构应当发挥其审案专长，安排部分警力对一线执法办案提供监督与指导服务，通过调整、创新工作方式，加大对一线办案部门的业务支撑力度，提升其案件办理水平，实现破案数量与办案质量并重，真正地回应一线民警的期待：“上级职能部门不能光给一线办案部门挑毛病，更要帮助解决实际问题。”

四、完善公安案件审核与审理工作机制的建议

为贯彻落实刑事案件的“一办到底”，公安机关法制部门不仅要加强对办案活动的有效监督，同时也要注重对一线办案活动的业务指导，这就需要进一步完善法制部门的案件审理与审核工作机制，努力构建全流程监督管理、全方位服务保障的公安法制工作格局。

（一）整合警力建立两级案件审理指导体系

建立两级案件审理指导工作体系，就是将办案指导对象划分为两级，一级是基层派出所，一级是分局具有侦查权职能的部门。指导的方式可以采取“捆绑式”，指定法制部门案件审理机构警力对应一线办案部门，形成相对固化的一一对应指导关系，以期迅速提升一线办案部门独立、规范全程办理刑事案件的能力。

针对派出所层级的办案指导可以实行案审室包片、案审民警包所的工作机制。将派出所按照所处地理位置、年均办案常量等因素划分成若干片区，设置每个案审室对应一个片区，每个案审民警对应相应派出所，实现一包一的捆绑指导。这样，通过持续沟通与配合的深度合作，可以逐步形成案件审理机构对派出所办理案件的前期介入、案中指导、后续监督的捆绑式办案模式。

同时，针对分局层级具有侦查权的职能部门，案件审理机构可以根据其管辖刑事案件的类型和特点，配置具有相应专长的案审民警一一对应，负责对这些部门的刑事办案业务进行指导、介入、监督、调研等。

（二）明确案件审理机构与对应指导部门的办案分工

案件审理机构的主要职责是介入、指导、监督一线办案工作，不能替代一线单位办案的主体责任，这是总的原则。一般情况下，案审机构不能直接参加捆绑对接单位的实际办案工作，仅是对各类案件的取证、讯问存在的问题做全程指导、监督、协调，实行指导与办案分离；只有对重大、疑难案件才可以介入关键节点的审查讯问，但不能改变办案部门的主体责任。

笔者认为，在一线单位办理的重大疑难案件中，如犯罪嫌疑人采取刑事拘留等强制措施前不供、翻供或者证据不足存在风险，案审机构应在办案主体责任不变的前提下，及时安排案审民警对讯问、取证工作开展监督、指导或直接参与讯问工作。在已对犯罪嫌疑人采取强制措施的案件中，案审机构要及时启动案件评估工作，全面分析现有证据，组织办案民警突审犯罪嫌疑人，固定其有罪供述，扩大战果。对具有深挖价值的案件，案审机构要指导并参与“关键堂”“关键人”的攻坚讯问，在保证讯问时间、次数的前提下达到讯问效果，注重深挖余罪、漏罪。

（三）加强法制部门案件审核与审理工作的衔接

侦审一体化办案模式下，同组办案人员将案件一办到底，缺少预审部门通过后期审理案件对前期侦查活动的监督制约，加之派出所等一线办案部门与其辖区本身联系紧密，工作中涉及到的“人情”因素多，容易造成执法不规范甚至发生徇私枉法等违法、违纪问题。法制部门的案件审核、审理机构对一线办案同样具有监督与指导服务的职责，应当明确这两个机构的分工，研究其工作衔接方法，才能真正发挥“主办民警一办到底，案审民警介入指导，审核民警全程监审”办案机制的优势，避免内部抢权、扯皮或者推诿。

1.案件审核与案件审理机构的分工

指导办案层面：案件审核机构在对一线办案部门呈报的刑事案件审核中，可以从办案程序、证据体系构建、案件事实认定、法律适用等角度发现存在的问题，纠正差错，提出补充工作意见，但这种指导多是从法律层面进行的，主要帮助一线办案民警更好地适用法律，使其办案行为符合法律规定，有利于办案活动的规范化和合法化。案件审理机构则不享有案件审核、审批权，其介入一线办案活动主要从如何审理好案件的角度提供业务帮助，视情况协助一线办案人员开展讯问和外围取证等工作，指导办案人员深挖余罪、漏罪，主要解决如何收集证据、正确认定案件事实以确保办案质量过关的问题。

监督办案层面：案件审核机构对一线办案部门呈报的刑事案件主要通过审阅卷宗、查看执法办案记录视频等方式发现办案问题，必要时才参与讯问等取证工作，这种形式的监督往往仅限于案卷层面，只能发现办案中一些表面性问题，很难发现非法取证等隐匿性、深层次的问题，缺少对办案行为同步的、预防性的、制裁性的制约，而案件审理机构对一线办案的监督则是比较深入的、实质性的。案件审理机构的警力主要来自原预审岗位，办案经验较为丰富，虽然一般情况下不直接参加办案，但通过为对接单位提供咨询服务、提前介入、现场指导，并且必要时参加提审犯罪嫌疑人等证据复核工作，可以对办案活动进行全面、深入的审查，更容易发现办案中隐藏的问题并及时处理，不让案件带病进入下一个环节。

办案阶段层面：案件审核机构仅在办案活动的重要节点进行案件审核，主要是犯罪嫌疑人到案后，经过初查确定有犯罪重大嫌疑，办案部门需要对其采取刑事拘留等强制措施时，才报到法制案件审核机构进行审核、审批。①此后阶段的需要对犯罪嫌疑人提请逮捕、变更强制措施、移送审查起诉等重要节点工作，均要呈报法制审核部门办理审批手续。而案件审理机构与一线办案部门之间采取的是一对一捆绑指导工作机制，要介入到整个办案过程。具体而言，案件从接警到受理、立案、侦查取证、对犯罪嫌疑人采取强制措施、审讯直至侦查终结等，都需要案件审理机构介入指导，不仅审查这些办案行为是否符合相关法定条件、认定重大嫌疑所需的证据标准等相关法律问题，更要帮助一线办案部门解决审讯中的攻坚克难、完善证据等业务难题，帮助其构建完整的证据体系，为一线办案部门提供专业的法律指导。

2.案件审核与案件审理工作的衔接设计

一是关于两个机构对一线送审案件的工作衔接。一线部门在向法制审核部门送审案件前，负责一对一指导的案件审理民警应填写《案审指导登记表》、《侦查工作提纲》入卷备查，对存在问题需要采取执法监督措施的案件，应填写《执法监督措施审批表》，审核机构收案时见到上述表格才能收卷审核。在审阅卷宗中发现有犯罪嫌疑人供述真实性存疑情况的，审核机构调取讯问录像核实讯问笔录制作的真实性、规范性，并要求与指导送案单位的案审民警会同办案民警进行复审、突审，进而确定这些供述证据的真实性、合法性与证明力，确保案件审查质量。

二是关于两个机构对送审案件后续处理的工作衔接。案件审核机构对一线部门送审的案件办完审批手续后，对于治安裁决案件可由负责呈批的案审值班民警做案件后续归档处置；对于刑事案件的后续侦办由对应指导送案单位的案审民警继续跟进指导、盯办。

三是关于两个机构在履行职责中发现执法问题的处理衔接。为避免法制部门两个机构对同一执法问题重复采取监督措施，案审民警在实施办案指导过程中发现执法问题的，应将有关执法问题及拟采取的监督措施等资料集中到案件审核机构，由审核机构统筹汇总、统一认定后按照有关规定和程序采取相应的执法监督措施。

四是两个机构之间应注重情况互通、信息共享，形成业务交流的常态化。对于工作中发现带有共性或者倾向性的办案问题，两个机构应联合开展调查，探索研究有针对性的解决方案，必要时与检法机关沟通，协调有关部门将问题有效解决。

（四）落实基层案件管理机构的案件审核职责

为了加强对执法办案的源头管理，各地公安机关普遍在基层执法部门设置了以法制员为主要警力的案件管理机构，负责对本单位的警情、案件、场所、卷宗、涉案物品进行管理，近两年已初见成效。但案件管理机构更多限于对办案程序尤其是办案时限的督促、对办案场所使用的监督、对涉案物品和办案卷宗的保管，而未履行案件审核的职责，也不能从如何讯问、取证等角度为办案人员提供有效帮助。究其原因，基层执法单位普遍缺乏案件审核的专业型人才，或虽具备案件审核能力却因身兼数职没有精力从事此项工作。再者，一线办案民警已经习惯于遇到问题直接请教分局法制部门，不要求本单位的案管人员进行案件审核。毋庸置疑，分局法制部门的案件审核系对一线办案活动的事前和事中监督与指导，但只在重要的办案环节和强制措施变更节点进行，并非贯穿于办案活动全程，具有一定的滞后性。而审理机构的案审警力虽然与一线单位实行一一对应指导，但却无法做到每天、每个时段都在对应单位“坐班”，捆绑合作的深度有限。唯有这些一线单位的案管民警和办案民警朝夕相处，最方便且能用一线民警最能接受的方式指导、监督其办案。

为使基层案管人员承担起案件审核重任，笔者建议，一方面可考虑从分局法制部门及原有预审警力中抽调骨干力量充实基层案管队伍，另一方面对基层案管人员进行更深入的业务培训，安排其到分局甚至市局法制部门进行轮岗学习，培养、提高其案件审核能力。同时，负责对应指导的案审民警应重视对一线案管人员的传帮带，共同完成办案监督与指导任务。

（五）强化法制部门案件审理、审核队伍的专业化建设

首先，公安机关应当提高法制部门案件审核、审理队伍的准入门槛。鉴于法制部门是公安机关执法监督与指导的主责部门，各级公安机关应高度注重这支队伍的建设，安排政治素质高、专业能力强的警力充实这支队伍。笔者认为，可以从两方面设置准入门槛，一是要求具有法学、侦查学等公安学专业的本科以上学历，二是要求有两年以上一线执法办案的经历，最好有预审办案经验。只有这样的专业人才，才有可能对一线办案民警提供实质性的业务帮助，避免纸上谈兵。

其次，公安机关应当加大对案件审核、审理人员以及一线办案人员的业务培训力度。根据这些岗位的特点多提供脱产培训机会，组织专题授课培训，健全落实到市局、分局业务部门轮岗轮训机制，建立赴检察院、法院、司法局等的交流学习机制，组织观摩法院的审判活动等等。

在明确法制部门案件审核、审理机构工作职责的基础上，应构建权责清晰的办案责任体系，明晰权责，加强考核，落实执法责任制。应根据岗位特点设计考核指标，不能简单套用一线办案部门的考核要求。省市两级公安机关可根据每年的法制工作重点和需求，组织对法制部门的业务考核，考核与检查结果应与年终评优、职务职级晋升挂钩。对于负责案件审核、审理的民警在履行职务中出现过错的，要根据有关规定追究其执法责任。对于办案质量检查和相关考核中多次成绩不佳，经培训仍然无法胜任岗位需要的，应予以淘汰。