中国侦查预审制度之合理建构

摘      要：侦查预审从源头上保障案件质量，防止“起点错”问题的发生。作为内部监督机制，侦查预审符合权力制衡理论，可以激活认罪认罚从宽制度在侦查阶段的适用，实现案件繁簡分流。为此，构建体系化的侦查预审制度应选择“大刑侦”预审模式，保障其相对独立性;完善侦查预审的案件范围，明确“书面+适度对抗”的审查方式，探索建立侦查、预审同步进行模式;赋予预审人员实质办案权，构建与主办侦查员制度相配套的主办预审员责任制。

关  键  词：侦查预审;预审模式;预审程序;主办预审员责任制

中图分类号：D925.2        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2022）06-0081-09

收稿日期：2022-01-05

作者简介：郭沙沙，中国社会科学院大学法学院博士研究生，研究方向为刑事诉讼、司法制度。

基金项目：本文系中国社会科学院大学和南开大学项目组资助项目“司法公正理论的创新与发展”的阶段性成果，项目编号：MYJ2021002。

一、问题的提出

作为舶来品，预审经过本土化改造，通常是指“侦查机关的专门人员通过依法对犯罪嫌疑人采取讯问和其他侦查措施，审查核实证据，查明案件事实真相，决定是否移送起诉的侦查活动”。[1] 故我国的预审制度具有侦查属性，预审主体为侦查机关。相比较而言，域外的预审制度为司法审查层面的预审制度，即中立第三方对公权力机关实施的行为进行司法审查①。虽然我国与域外的预审制度在性质方面差异较大，但是两种预审制度在案件质量把控机理和诉讼流程闸口功能上却是殊途同归。目前，我国刑事司法改革把预审作为连接侦查与起诉之关键环节，如“以审判为中心”的刑事司法改革明确提出侦查、起诉活动要服从审判要求，这意味着公安机关在案件侦查终结后、移送起诉前要对案件质量进行初步把关;而根据相关法律规定，这项任务正是由侦查预审环节完成的。此外，2021年中央全面依法治国委员会将“少捕慎诉慎押”确立为党和国家的刑事司法政策，虽然检察机关在该政策的落实中负有主导责任，但是政策的有效贯彻是需要公安机关、检察机关、审判机关之间强化协作，形成工作合力。因此，“少捕慎诉慎押”目标的实现不仅需要检察机关审慎行使其批准（决定）逮捕权、起诉权，也要求公安机关在申请提请逮捕、延长羁押期限、移送审查起诉方面注重对事实、证据以及法律适用的判断，从源头上降低不必要的羁押、避免不合格的案件进入审查起诉阶段。从司法实践来看，我国多数错案和瑕疵案件均出现在侦查环节，故完善侦查机关的内部监督机制——侦查预审制度是防止冤假错案的重要举措。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出要完善主办侦查员办案责任制，将司法责任制范围涵盖到整个刑事司法程序。[2]这表明主办侦查员享有独立办案权，而根据“权力制约”之法理，构建相应监督机制以实现对主办侦查员的监督则是司法责任制改革的应有之意。虽然检察机关可以提前介入侦查环节，但其监督活动不能干涉侦查活动、检察意见不具有强制性，且检察介入范围有限，这种外部监督的效果是不理想的，故需要强化预审这一内部监督制约机制。

目前，我国关于侦查预审理论争议主要围绕预审权归属、预审模式以及预审功能方面。如理论上对预审权归属问题的分歧主要集中于“公安预审”与“法官预审”①。关于预审模式，学界和实务界大都反对延续1996年的侦审合一改革方案，但是对于恢复先前侦审分立模式还是构建相对独立的侦审合一模式莫衷一是。同时，学界对于侦查预审的功能研究未能形成统一看法。有学者认为，我国预审制度具有收集、审查、核实证据;审讯犯罪嫌疑人;侦查终结和公诉准备功能;监督侦查职能;人权保障功能。[3]有学者认为，预审活动具备三大功能，即核实案情和证据材料、深查余罪、监督侦查活动。[4]也有学者认为，预审职能包括补充侦查、证据把关、程序监督职能。[5]有学者将预审职能分为两大类，即本质功能和具体功能，前者指的是保障侦查质量，后者包括监督侦查、引导侦查和补充侦查。[6]亦有学者认为，预审功能包含审查、核实证据材料、统一证据标准、排除非法证据和监督制约侦查。[7]笔者认为，尽管上述观点存在差异，但是都承认预审之“深挖余罪”和“继续侦查”职能，这种定位其实混淆了侦查和预审的界限，导致预审沦为所谓的“第二侦查”，其固有的监督侦查功能被压制。由于侦审一体化的实行，预审制度逐渐被边缘化，其监督侦查职能全面消退。相关实证研究表明，司法实践中预审工作的主要内容为审查、核实侦查证据材料，其原来承担的大部分侦查职责已归还侦查人员，但是有些地区的内部文件仍规定预审承担侦查职责，相关规定也多流于形式。[8]从上述观点来看，理论上对于预审制度的功能定位出现了偏差，导致侦查预审的功能泛化，将预审任务、目标、功能与手段进行混同。预审任务和目标决定预审功能，而预审手段是实现预审功能的具体方式。预审功能理论研究的浅尝辄止和莫衷一是不仅未能发挥指引实践的作用，还可能影响预审改革的方向。

二、保留侦查预审制度之必要性论证

（一）外部监督机制效果有限

从实现权力制衡的角度来看，理论界和实务界也存在分歧。理论研究侧重权力的外部制衡，司法实践则注重内部监督。如关于防止检察机关滥用诉权方面的问题，理论界认为应由预审法官对检察机关的起诉进行庭前审查。[9]而司法实践中，检察机关通过严格的内部报批程序、限定不起诉率以及实施业绩考核等措施限制检察官的诉权。关于防止侦查权滥用方面，理论界主张借鉴英美法系的司法审查型预审，[10]即侦查机关采取强制措施或限制公民基本权利的措施以及检察官的起诉，必须经过法官的司法审查。而我国的制度安排采取的则是侦查型预审，由侦查机关的内部机构（或人员）对侦查活动进行内部监督。

笔者认为，这种司法审查型预审模式很难在我国得到有效落实。首先，司法审查型预审制度的有效实施依赖于发达的辩护制度和贯彻程序正义理念。目前，我国还未真正实现普遍辩护①，且辩护质量不高一直是刑事辩护的痛点，侦查机关的“重结果、轻程序”理念也没有得到根本扭转，控辩审三方结构可能会演变为控审压制辩方的局面，如认罪认罚从宽制度中的协商性司法则存在向压制型司法变异的风险。[11]其次，司法审查型预审制度的有效落实需要考虑国家司法资源的承受程度。此外，如果片面强调程序正义而忽视实体正义，则不符合习近平总书记提出的“通过程序公正实现实体公正”的理念，损害了人民群众对于司法公平正义的朴素认识。虽然人权保障和惩罚犯罪是刑事诉讼所要实现的目的，但是基于侦查机关的职责和调查取证的特点，侦查阶段的正义表现为迅速抓获犯罪嫌疑人、查明案件事实，惩罚犯罪要比人权保障更具有優先性②。根据我国侦查技术的实际情况，贸然引入域外预审制度容易导致侦查阶段的公正得不到实现，也不符合习近平总书记强调的“让每个人在司法案件中感受到公平正义”。最后，我国法院尚缺乏独立性与权威性，也缺乏相应的配套措施。有学者认为，“当司法独立还只是期待值，司法审查除了增加司法资源、阻碍诉讼效率，对于控制权力、保障人权并无多大价值”。[12]故目前不宜引入域外司法审查型预审制度。

作为侦查权的分支，如果我国预审权保持相对独立性，就可以从内部有效制约违法侦查、实现权力制衡目的。与检察监督相比，预审在证据核查方面具有及时性与实质性的组织优势，如预审人员可以采取多种侦查手段获取相关信息，能够及时发现、纠正违法侦查行为，保障监督的有效性和案件侦查质量;预审监督也可以不局限于书面的形式审查，因其在空间上近距离接触侦查环节之优势，可以对物证构建直观立体的印象，捕获办案细节。[13]此外，侦查预审监督作为内部监督程序可以及时、有效地防止侵犯人权。如根据相关法律规定，嫌疑人在侦查阶段认罪认罚的，侦查人员应当如实记录相关情况，随案移送。如果侦查人员未履行这项义务，而在辩护权无法介入侦查程序的情况下，预审制度可以通过讯问嫌疑人或其他方式审查侦查人员是否未如实记录或遗漏相关认罪认罚情况，避免发生移送起诉时忽视犯罪嫌疑人认罪事实。[14]因此，内部自控制度仍然具有一定的生命力，强化自身监督制约理应成为侦查机制建设的永久课题。

（二）符合“优化资源配置”目标

2018年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）扩大了侦查机关行使撤销权的范围，即嫌疑人认罪认罚并存在特殊情况时，经过最高人民检察院的批准，侦查机关可以撤销案件①。而在2012年的《刑事诉讼法》中，侦查机关是不享有对构成犯罪的案件行使撤销权的，只有存在《刑事诉讼法》规定的特定情形时才可以撤销案件。前后立法的变化表明法律愈发重视侦查阶段案件分流的作用。但是因侦查人员具有天然的追诉倾向、存在重破案轻取证、重效果轻程序的理念偏差，其未能对案件进行客观、公正的法律判断。因此，要想实现立法预期目标，必须发挥预审制度在侦查阶段分流的作用，以实现司法资源的合理配置。

预审通过审查、核实证据，发现案件符合撤销条件的，可以经过最高人民检察院同意后直接撤销案件;发现案件事实不清、证据链不完整，不符合移送起诉标准的，可以退回补充侦查或作撤案处理，这种内部监督机制不仅可以实现认罪认罚从宽制度的繁简分流，还可以将未达到移送起诉标准的案件在侦查阶段进行过滤或完善，减少检察机关带病起诉。若侦查机关不符合行使特殊撤销权的条件，但是犯罪嫌疑人存在认罪认罚情节时，预审仍可以间接发挥诉讼分流功能。

（三）保障侦查质量，防止错案发生

司法实践中，只有侦查预审制度可以有效防止错案发生，审查起诉阶段的退回补充侦查以及法院的审判很难实现这一目标。因为案件的侦破和证据的取得都对及时性有一定的要求，如随着时间的消逝，证人的记忆也逐渐模糊，若不能及时获取证人证言，那么证人证言的效力则会受到质疑，不利于准确揭露犯罪事实、打击犯罪。因此，待侦查终结移送起诉案件时，即便检察机关退回补充侦查，此时补充侦查的最佳时机也已消失，检察机关容易出现“带病”强行起诉法院的情况。而法院面对瑕疵证据，出于种种考虑和各方面的压力，也无法作出无罪判决，“多以疑罪从轻判处，极易引起申诉上访和舆论质疑，极少数案件难免出现错判错杀，成为冤假错案”，[15]因此，保留侦查预审制度可以从源头上保障侦查质量，防止错案进入到审查起诉阶段，实现刑事诉讼目的。与错案纠正相比，侦查预审通过内部监督方式避免错案发生的制度安排也可以减少司法资源的消耗，提高公众对司法的信服力。

三、我国侦查预审之缺陷分析

（一）侦查预审之法律规定缺乏系统化

目前，我国可以查到的有关预审工作的法律规范主要规定在《刑事诉讼法》《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《程序规定》）以及《公安部预审工作规则》（以下简称《预审工作规则》）中②。《刑事诉讼法》历经几次修改均保留了侦查预审制度，明确将预审规定为侦查机关①办理刑事案件的重要职能、环节。《刑事诉讼法》将预审的范围限定在“对有证据证明有犯罪事实的案件进行审查”，预审任务为核实证据材料。2020年修订的《程序规定》对《刑事诉讼法》的内容进行了细化，明确预审是公安机关的一项基本职能，将预审工作作为一个独立的办案环节;将预审的内容细化为审查、核实证据材料的真实性、合法性、关联性以及证明力。《预审工作规则》则具体规定了预审的任务、范围、方针等内容。

通过对相关法律规定的梳理发现，虽然法律规范肯定了预审制度在保障案件侦查质量方面的价值，但是仍存在一些问题。一是法律规范内部出现矛盾。在预审功能方面，《刑事诉讼法》规定预审的任务为审查证据材料，偏向于预审之监督功能，而根据《预审工作规则》第二条规定，预审的第一项任务则是在刑侦等部门侦破案件基础上进一步查清案件的全部事实，因此预审被我国学者和司法实务者认为是“侦查工作的继续与发展”，承担着“继续侦查”职能;《预审工作规则》将“追查其他应当追究刑事责任的人”（也称之为“深挖余罪”）视为预审的第二项任务，这导致其与《刑事诉讼法》的规定存在冲突。同时，因法律规范关于预审功能定位的不明确，导致侦查预审模式不一、实践操作混乱。从预审程序启动方面来看，立法倾向于将侦查、预审功能分别开来;侦审一体化改革后，相关文件表示撤销预审部门，将预审功能放到侦查部门中，由同一个侦查人员进行预审，司法实践中的预审基本上与侦查是同步进行的，导致实践与法律规范相冲突。二是各地公安机关的操作程序不统一。由于各地的预审模式不尽相同，相关预审程序的规定也存在较大差异。因预审的相关规定没有对外公开，无法评估其相关内容是否合理，侦查预审的预期功能很难发挥作用。

（二）侦查预审实践混乱

一是侦审分设模式下预审功能失调。一方面，侦查、预审同质化现象比较严重。因为理论和实践均认为预审功能包含继续侦查和监督侦查功能，且公安机关内部对于破案率具有一定的要求，导致其过分重视预审之继续侦查功能，监督侦查功能缺乏有效性;另一方面，侦查、预审之间出现职责划分不清、互相推诿现象。侦查过程中，侦查人员往往认为其任务就是抓获嫌疑人、搜集证据，而审查证据是否符合移送起诉条件是预审人员的职责，因而放松了对案件事实和证据的一些要求，容易给预审人员的预审工作带来障碍。[16]预审部门则抱怨侦查部门态度消极、贻误战机，导致预审流程运转不畅。二是侦审合一模式下预审功能虚化。侦审一体化改革着眼于公安机关内部的自我调整和提升侦办效率，缺乏侦查预审制度改革的诉讼全局视野，一定程度上制约了预审功能全面发展。侦查和预审功能均由同一个侦查人员承担，容易导致预审丧失独立性，侦查内部监督虚掷。此外，预审部门的撤销和预审监督侦查功能的消退直接导致检警之间的协作脱节，影响检察机关监督侦查的效果。司法实践中，侦查人员“破案后移送审查起诉”与检察机关的“定案”存在长达月余的衔接空档期，且法律没有赋予检察机关这一阶段指导侦查的权力，其难以对公安机关的侦查取证工作实施指导和监督。即便在审查起诉阶段，检察机关要求侦查机关补充侦查，但因取证的关键节点已经错过，证据瑕疵已被固化，检察机关无法通过退回补充侦查这一方式对案件事实证据是否符合起诉标准形成准确判断。上述情况表明，由同一侦查人员行使侦查、预审职能之侦审一体化改革导致检察机关在审前阶段难以有效发挥法律监督的重要作用，往往达不到保障案件侦查质量的效果。三是侦审混合模式下预审功能混乱。因侦审合一模式出现一些问题，各地公安机关再次重新审视这一模式，对其进行动态调整。目前，各地的预审模式主要有三种：绝对的侦审分离模式，即96年改革之前的模式;绝对的侦审合一模式，即取消预审部门，刑事案件由偵查人员从立案到移送起诉一办到底，不再采取刑侦、预审分别处理模式;侦审相对合一模式，即在法制部门、刑侦部门等部门内设预审或案审，由不同于侦查人员的办案人员进行预审，但此时的预审并不是作为一个独立机构存在的。

造成预审模式多元化的原因主要有两个：一方面，各地公安机关对预审功能的定位出现偏差。如实行侦审相对合一模式的地区，有的公安机关将“深挖余罪”作为预审的功能之一，有的公安机关则仅对重大刑事案件进行预审。[17]各地公安机关虽然注意到了侦审合一模式削弱了预审之审查、把关作用，但是因为对预审的功能定位不准确，导致不论采取何种预审模式都无法充分发挥预审之预设功能。另一方面，法律未对预审模式、程序、方式等作出明确规定。首先，预审是由单独部门行使还是由同一部门的内部不同人员或同一人员行使，这是导致实践中多种模式并存的主要原因。其次，预审程序启动的时间存在混乱。在侦审分立模式下，预审部门通常从逮捕或拘留嫌疑人开始受理案件，在实行侦审一体化改革的地区，预审和侦查同步进行;在实行侦审相对一体化的地区，则在刑侦部门设立预审机构或由法制部门按照之前的分离模式进行预审。最后，因缺乏法律的指导与规范，实践中预审工作的合法性、预审质量无法得到准确评价，导致实践中不重视预审工作。上述因素导致我国侦查预审程序处于一种无法可依的状态，不利于实现我国法治现代化之目标。

四、完善侦查预审之体系化构建

（一）确立侦审相对一体化模式——大刑侦预审模式

一是打破信息沟通壁垒。“大刑侦”是指为应对复杂犯罪情况，公安机关采取的以刑侦力量为主体、其他各警种积极参与，各地有关地区联合行动、上下贯通的总体作战格局。[18]这一模式的目的是打破各部门界限，形成资源共享、信息互通模式，这是大数据时代应对新型犯罪的必然选择。将预审部门设在“大刑侦”模式下，可以确保预审人员及时、充分了解相关侦查信息，保障监督的有效性。有学者认为，这一模式会导致预审不独立，难以发挥预审监督功能，主张侦查、审分离模式。[19]笔者认为，不论选择何种模式，侦查预审因其具有侦查属性都不可能享有绝对的独立性，以预审不独立而反对大刑侦模式的观点自相矛盾。

二是实现统筹诉讼效率目的。诉讼效率体系包括部门内的办案效率和部门间的互动效率。侦审分设模式因预审部门的重复侦查导致部门内办案效率较低。完全的侦审合一模式虽然提高了部门内的办案效率，但是从整个诉讼流程来看，案件的效率呈下降趋势。因为这一模式省略预审环节，虚化预审功能，导致侦查案件的质量有所下降，进而触发检察机关退回补充侦查这一程序倒流机制，造成司法资源的二次投入，这种耗费可能远远超过节省预审环节所提高的效率。因此，侦查预审模式的选择需要考虑上述两种效率，而大刑侦模式可以避免分设模式下部门内部效率的降低，因为各部门之间的信息畅通，可以避免预审重复工作。此外，这种模式符合公安改革的方向，大刑侦模式是应对犯罪的基本方向，也是保障案件顺利侦破以及提高案件质量的有效对策，符合“以审判为中心”的制度改革。如果改革方向倒流实行侦审分设模式，这是与改革精神相违背的，容易造成警力的损耗。在大刑侦预审模式下，预审也可以作为“中介”，及时进行补充侦查工作，防止取证时间节点消失。与错案纠正程序相比，检察机关的退回补充侦查方式在提升部门间的互动效率方面更具优势。

（二）合理界定侦查预审的案件范围

根据《刑事诉讼法》第一百一十六条规定，预审程序的启动条件包括“经过侦查”“有证据证明有犯罪事实”。从法条的规定可以推导出：不论案件轻重、被追诉人是否认罪认罚，只要符合上述两个条件，所有侦查案件均须经过预审审查。笔者认为，这一规定存在不合理之处。因为这一规定没有充分发挥认罪认罚从宽制度在侦查阶段的繁简分流作用。改革的主要目标是合理配置司法资源，对被追诉人认罪认罚的轻罪案件进行快速处理，但是如果仍将被告人认罪认罚且被害人无异议的轻罪案件交由预审部门审查，容易增加预审工作人员的负担。基于此，预审的案件范围应包括两类：一类是以案件符合《刑事诉讼法》第一百一十六规定为前提，以案件轻重、嫌疑人是否认罪为标准，将嫌疑人不认罪认罚（或认罪不认罚）的案件或者重罪案件（可能判处三年以上刑罚的案件）交由预审部门进行实质审查;对于侦查人员提交的嫌疑人认罪认罚且可能判处三年以下的案件，预审部门可以直接作出处理、移送审查起诉或履行相关程序撤销案件。另一类是侦查人员决定撤案但是被害人有异议的案件。如果案件符合撤销条件，则由预审人员作出撤销决定，否则应移送审查起诉。第一类预审范围可以实现提高诉讼效率目的，第二类可以加强对侦查人员撤销权的内部监督、充分保障被害人的合法权益。

（三）明确预审人员权限范围

预审人员的职权范围主要包括以下几个方面：一是预审人员有权要求侦查、技术部门或其他部门给予配合。根据上文所述，预审不再承担继续侦查职能，故预审人员的职权范围实际上受到一定程度的限缩。如果不强调与其他部门的配合，则预审工作有可能无法有效开展。二是强制措施的决定权（除逮捕外）可交由预审人员行使。根据《预审工作规则》的规定，预审可从侦查人员拘留嫌疑人时介入侦查，但因拘留决定不是由预审人员作出的，其可能不了解案件具体情况，且侦查阶段无法形成完整的卷宗，预审也无法从源头上避免侦查瑕疵出现，如果只能等到侦查人员将证据材料提交到预审人员时开始实质审查，这种延后的监督审查可能存在错失固定证据黄金节点的风险。因此，赋予预审人员强制措施的决定权，不仅可以实现决定、执行权的分离，避免权力过于集中，还可以强化预审之监督侦查功能。而公安机关的这种内部监督是从程序上控制侦查权滥用的一种有效途径，应值得肯定。

（四）规范侦查预审程序

首先，预审程序需要保障诉讼当事人的知情权，这是法律规定中“听取意见权”的前提。虽然我国《刑事诉讼法》第一百六十一条明确赋予律师要求听取意见或提出书面意见的权利，但是没有明确侦查人员的强制告知义务。同时，立法也没有明确侦查机关针对被害人的告知义务，导致被害人的意见无法影响预审决定，其诉讼地位未得到彰显。此外，在侦查人员决定撤销案件时，其不会将案件全部情况告知被害人，容易影响被害人后续救济权利的行使。其次，预审程序宜采取书面与适度对抗的方式。预审的案件范围包括两种：嫌疑人不认罪认罚的案件以及可能判处三年以上刑罚的案件;侦查人员撤销案件，但是被害人不同意的案件。第一类适用范围既包括轻罪案件也包括重罪案件。对于轻罪案件，预审程序可以采取书面审查或讯问嫌疑人、听取律师意见等不公开方式。对于重罪案件，为了保障侦查质量，预审可以采取适度对抗的方式进行，听取嫌疑人、被害人和侦查部门的意见，以解决案件中存在的争议问题。第二类案件可采取书面审查方式，因为公安机关撤销的案件都是存在法定条件的（除却经最高人民检察院批准撤销的案件），一般不会出现严重损害国家利益的情况。这时，撤销案件影响的主要是被害人的权益，因此预审在审查时应注重听取被害人的意见，引导被害人经过合法途径解决问题，真正达到“案结事了”的效果。最后，利用信息化平台，探索预审与侦查同步进行模式。根据《刑事诉讼法》的规定，预审只有在侦查结束后才可以进行，但这一规定可能存在降低效率和侦查质量的风险。因为当所有侦查活动完成之后再启动预审程序会导致时间上的拖延。如果确立侦查、预审同步进行模式，可以大幅度缩短两个程序之间的时间差，这种同步监督可以提高效率、及时纠正侦查人员在调查取证和讯问时出现的偏差，也可以改变预审人员过分重视讯问这一方式，增强其对实物证据的审查，防止出现主观臆断情形。需要明确的是，立法上已存在相应救济程序，故不需要额外赋予诉讼当事人救济权。侦查机关作出撤案处理的，被害人可以自行提起自诉案件;侦查机关决定移送起诉的，被追诉人可在审查起诉阶段说明情况或者作无罪辩护。

（五）构建主预审员办案责任制度

一方面，笔者主张构建大刑侦预审模式，由专门预审人员承担预审职责，有必要设立专门的责任体系防止预审人员滥用权力;另一方面，将主办预审员制度作为主办侦查员制度的配套措施，可以防止侦查人员与预审人员出现相互扯皮现象，明晰二者的责任界限，增强责任意识。如果预审人员审核不力，导致侦查案件没有得到及时纠正，则预审员应承担相应责任;如果错案是由主办侦查员原因引起，主办预审员尽到了审查义务，则应由主办侦查员承担责任。

笔者认为，构建主办预审员制度的核心是明确责任范围。责任范围过小，会导致预审人员滥用权力;责任范围过大，会导致其产生惰性、不能认真履职。虽然办案人员积极追求“客观真实”，但是其难以通过社会经验完全呈现已然发生的案件全貌，只能实现“法律真实”。案件质量的高低不完全取决于办案人员的专业素质和能力，其也会受到客观办案条件、侦查水平以及案件本身等各种因素影响。[20]因此，应正视侦查活动存在的风险，准确界定主办预审员的责任范围，处理好责任承担与依法免责的关系，防止出现“多做多错、少做少错”的怪象。此外，主办预审员制度有效实施的前提是办案人员享有独立办案权，这也是这一制度运行的关键。为此，应改变请示汇报的审批程序，防止行政管理权对预审权的僭越。一方面，要保障主办预审员的福利待遇，完善人民警察职务职级晋升制度，拓宽其晋升渠道，加强其职业保障力度，为其提供良好的职业发展空间;另一方面，对主办预审员在职业保障上予以政策倾斜，符合理性经济人的要求，这也是权责利相一致原则的应有之义。

①英美法系是典型的司法审查型预审制度，即预审法官只承担司法审查职能，不享有侦查职能;大陆法系是侦查兼司法审查型预审制度，预审法官同时承担预审和侦查职能。但因侦查权与司法审查权之间存在内容上的冲突，大陆法系国家如法国、德国的预审制度逐渐削弱其侦查性。

①有观点主张以检察官为主体构建预审体系。参见欧卫安：《检察预审论——批准逮捕制度的程序化与检察机关角色的转变》，载《法治论坛》2014年第3期。

①虽然我国确立了值班律师制度，但是值班律师不能全程参与诉讼程序，且其发挥作用的效果有限。

②这不代表忽视人权保障，而是保障嫌疑人基本权利的条件下更加倾向于惩罚犯罪目标。

①《刑事诉讼法》第一百八十二条第一款规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。”

②《刑事诉讼法》第三条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。”《程序规定》第三条规定：“公安机关在刑事诉讼中的基本职权，是依照法律对刑事案件立案、侦查、预审”;第一百九十二条规定：“公安机关经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行預审，对收集、调取的证据材料的真实性、合法性、关联性及证明力予以审查、核实。”《预审工作规则》第一条规定了预审工作的任务：揭发与证实被告人的全部犯罪事实，追查其他应当追究刑事责任的人;弄清被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重，判明犯罪性质;注意检验核实侦察所获的罪证材料是否确凿，弥补和纠正侦察工作的疏忽和错误，以达到不放纵敌人，不冤枉好人的目的。

①本文主要討论公安机关预审制度的内容。

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The Rational Construction of China's Investigation Pre-trial System

Guo Shasha

Abstract：The investigation pre-trial system guarantees the quality of cases from the source and prevents the occurrence of the problem of“wrong starting point”.As an internal supervision mechanism，it conforms to the theory of checks and balances of power，and can activate the application of the leniency system for admitting guilt and accepting punishment in the investigation stage，and realizes the separation of complex and simple cases.Therefore，to build a systematic investigation pre-trial system，the“big criminal investigation”pre-trial mode should be selected to ensure its relative independence.The scope of cases for pre-investigation should be improved，and the review method of“writing+moderate confrontation”should be clarified.It is also necessary to explore the establishment of a synchronous mode of investigation and pre-trial.To give the pre-trial personnel the substantive right to handle the case，and build a responsibility system for the pre-trial examiner that is matched with the system of the lead investigator.

Key words：investigation pre-trial;pre-trial mode;pre-trial procedure;responsibility system for hosting pre-auditors