辩证与发展：智慧城市视域下的社会治理创新

秦 飞

（上海公安学院，上海 200137）

近年来，随着人工智能技术的快速推广与应用，我国加速推动了智慧城市建设。智慧城市在改变社会公众生活方式的同时，也在改变着城市社会治理模式。技术与创新为智慧城市社会治理带来了创新机遇，同时也引发了不少争议。用辩证与发展思维，去客观、冷静思考智慧城市视域下的社会治理创新，有助于实现技术与制度创新的同步发展。

一、技术与创新：智慧城市视域下的社会治理创新机遇

随着现代社会的高速发展，大量的人口流动、人员高度密集、资源高度紧张的城市难免会出现这样或者那样的社会治理问题，传统的社会治理模式在应对这些问题的时候，往往颇感吃力。智慧城市（Smart City），是指利用各种信息技术或创新概念，将城市的系统和服务打通、集成，以提升资源运用的效率，优化城市管理和服务，实现信息化、工业化与城镇化深度融合，有助于缓解“大城市病”，提高城镇化质量，实现精细化和动态管理，并提升城市管理成效和改善市民生活质量[1]。近年来，为顺应新一轮信息技术和科技革命发展浪潮，更高质量助力经济转型创新发展，更高效率提升城市管理和社会治理水平，我国正在加速推进新型智慧城市建设。

智慧城市建设聚焦于政务服务、城市运行与数字经济，立足于“城市大脑”、信息设施、网络安全三大基础保障，为城市管理与社会治理创新提供了迭代升级发展契机。一方面，人工智能技术的日趋成熟，不断降低技术应用的门槛与成本，为技术的普及应用奠定了物质基础。从技术层面看，大数据算法、生物识别技术、智能终端等技术的应用与普及，使政府与社会公众对技术所带来的便捷生活模式有了更深入的了解。对于政府与普通市民而言，人工智能技术不再高不可及，而是已经融入到了城市生活的方方面面，为推动智慧城市建设创造了基本条件。另一方面，技术创新与治理创新同步，既是机遇，也是社会发展需求。从城市建设层面看，现代人工智能发展为智慧城市的核心项目“城市大脑”[2]建设提供了技术支持，在为城市运行节约大量人力、物力成本的同时，能够做到政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”，以技术革新推动制度革新，极大地提高了政府服务效能。人工智能技术在服务智慧城市建设的同时，也为城市发展与社会治理创新提供了源源不断的新动力。

二、主动与被动：智慧城市视域下的社会治理模式变革

（一）人工智能技术支撑下的社会治理主动变革模式

1.技术上由感知泛在向多维研判模式升级

人工智能技术发展改变了社会对于大数据的价值认知，使得大数据应用较之以往更加便捷与简单。感知是数据应用的基础，大部分时候感知是对社会活动数据的一种被动收集状态。大数据的核心是预测，它通常被视为人工智能的一部分[3]。由预测发展为研判，社会治理表现形式较之以往变得更加主动。由感知泛在向多维研判模式升级，可分为两个阶段。第一阶段，是对单一数据类型感知模式向单维研判模式的升级，这是人工智能技术支撑下的社会治理模式变革的初期阶段。以城市对视频数据的感知应用为例，由于城市建设与社区安防建设需要，大量摄像设备普及应用于日常生活中。之前，摄像设备拍摄的大量视频资料总是被存储于相应互不统属的存储器中，一般只在治安、刑事案件或重大纠纷发生时才会以人工方式进行调阅取证，不仅使用目的与方式较为被动，而且效率低下、容易发生疏漏。而人工智能技术的发展能够使不同感知数据的采集、存储、计算等一系列动作成为一体，对数据的应用由被动转向主动。目前，城市对于视频数据的应用不仅局限于各类治安、刑事案件的办理，还运用于城市的运行与管理中。如：基于对城市道路情况的数据分析，通过提出上下班错峰建议、挖掘城市停车资源等方式，有效疏导人流、车流，实现城市道路交通的科学化、精确化、主动管理。第二阶段，是由单维研判模式向多维研判模式升级。人工智能时代的数据不再仅局限于传统意义上数字或文字符号，而是由文字、数字、声音、图像等各种数据组成，人脸识别、声纹识别、体步态识别等生物识别技术的广泛应用，使得数据构成呈多样化发展趋势[4]。人工智能技术的发展对于不同表现形式的数据应用愈加简单、快捷。通过将数据规律与社会治理需求相结合，设计计算模型，能够实现城市社会治理过程中对人口、环境、城市设施等要素的全方位、综合考量，最终实现多维研判目标，为城市社会治理提供最终决策支持。

2.治理理念上由大数据管理向高效服务升级

由管理型政务向服务型政务转变，是城市社会治理的理念又一次转型升级。随着人工智能技术的广泛应用，城市服务的人力、物力成本迅速降低。城市管理者较之以往更愿意主动提供服务，通过服务来间接实现管理目的。2019 年，上海“一网通办”平台正式入驻移动端，市民想要找政府咨询、办事、预约，只需要在手机上下载一个 “随申办App”，全市可预约的政务对外办理事项，在“随申办”App上已实现全覆盖[5]。一个“随申办App”就像是城市管理理念转型的一个缩影。政务提供服务，电子身份证、电子驾照、电子车辆行驶证等100 多种电子证照均可在App 上下载，以往许多只能够在线下办理的事项，现在能够足不出户在线上完成办理。在为市民生活提供便捷服务的同时，也提升了城市管理效率，一举两得。此类社会治理理念的升级，主要得益于以下两方面：一方面，城市管理理念的转型，数据管理者意识到了大数据共享之后的价值与潜力，打破数据壁垒、挖掘数据价值成为城市管理的一种共识；另一方面，人工智能技术的升级发展，成熟的技术使数据共享的成本得到有效降低，数据价值较之以往能够得到更大程度的挖掘，相对低的投入能够产出更高的城市服务效益，这也是城市社会治理主动转型升级的重要驱动力之一。

（二）人工智能技术影响下的社会治理被动变革模式

通过在上海地区发放10 000 份电子问卷形式调查发现，移动支付、自媒体、物联网等技术成为对市民生活影响最大的三项技术。人工智能技术在对市民生活产生巨大影响的同时，也在客观上推动了所在城市社会治理模式的变革。如移动支付技术的广泛应用，使得社会上现金的使用率迅速下降，而智能手机的定位功能与生物识别等新技术应用，又使得盗窃手机的犯罪风险与成本迅速上升，一些诸如抢劫、抢夺、盗窃等传统犯罪行为呈迅速下降趋势。从2019 年上海市110 的接报警数据来看，上海入室盗窃、扒窃拎包、盗窃非机动车的110 警情数同比分别大幅下降了41%、35.8%和44.5%[6]，上海公安甚至提出了“上海无贼”的概念。警情迅速下降得益于两个方面：一方面，智能安防技防手段的广泛应用，使城市更加安全；另一方面，无现金社会的发展，使得传统犯罪风险与成本过高，犯罪模式发生转变。同样，随着网络的快速发展，自媒体应运而生，一些犯罪分子利用互联网实施犯罪，使传统的网络犯罪转变成自媒体犯罪[7]。互联网、自媒体等技术的发展，使新型犯罪隐匿于网络，不受传统地域限制、犯罪形式呈现多样化、隐蔽性等特征。传统社会治理模式难以适应现代城市生活模式变化。城市公众线上活动时间所占比例迅速上升，直接倒逼社会治理模式的变革。“线上＋线下”的社会治理模式应运而生。

三、应用与争议：影响智慧城市社会治理的“人、时、地、物”因素

（一）影响智慧城市社会治理“人”的因素

人的观点与立场，是影响人工智能在城市社会治理中的重要因素之一。持不同观点的人群，往往会对人工智能在社会治理中的应用出现争议。有人认为人工智能会提供更大的便捷与安全，也有人认为人工智能的应用会造成个人隐私泄露与安全隐患，甚至还有人认为掌握人工智能技术与大数据的人群权力过大，会演变成为新的垄断。同样的事物，不同的人群基于自身的利益与立场，会存在不同的观点。在城市中，不同的人群会基于自身的年龄、性别、经济实力、社会地位、工作环境、家庭结构等主客观因素考虑，对人工智能在社会治理中的认知与感受度产生较大差异。以对智能手环的应用为例，家长希望使用智能手环强化对子女的监护力度，成年子女希望通过智能手环强化对年迈父母的关心，甚至希望智能手环能够与社区、公安等单位保持信息畅通，从而提升安全感。而并非所有的家庭都喜欢使用智能手环，不少人也会认为智能手环的相关定位与信息交流功能会暴露个人隐私，有可能被不法分子或其他别有用心的人员所利用。对于人工智能在城市社会治理中的行为边界，大部分人的立场往往是起到最终决定性作用的因素。当然，人的观点与立场是动态的，往往会随着时、地、物这些外部环境的变化而转变。因此，在探讨影响智慧城市社会治理的要素时，要将“人、时、地、物”因素结合起来开展研究。

（二）影响智慧城市社会治理“时”的因素

时间会改变人的认知，时间也会推动事物的发展。影响智慧城市社会治理“时”的因素，可以从必然性与偶然性这两个方面去理解。必然性是指随着时间的推移，人的观点会随着认知变化而发生变化。以智能手机的App 程序应用为例，最初免费提供的各类App 程序为使用者带来了生活上的便捷，使用者最初看重的是程序自带的各种功能能够为其所提供的服务。而随着使用时间的推移，最初的新鲜感过去之后，使用者对程序的认识会更加深入，程序自带的各种数据采集功能又会让一部分使用者感到不安，个人数据是否会被滥用，个人隐私能否得到保障，都会对使用者的判断产生影响。当然，在“时”的因素中，还会受到一些偶然性事件的影响。偶然性事件是指偶发的重大事件，是会影响人们对人工智能在社会治理中应用观点的重要时间节点。以2020 年初发生的新冠肺炎疫情为例，人工智能技术在疫情防控中的发现、预防等作用得到社会公众的认可，社会已然接受使用“随申码”这类小程序，人工智能技术在社会治理中所发挥的积极作用得到认可，毕竟对大部分人而言，生命与健康较之隐私更为重要。

（三）影响智慧城市社会治理“地”的因素

“地”的因素主要是指人所生活与工作的外部环境，人的观点会受“地”的因素影响而变化。外部生活环境总是会影响人的判断。在不同的社区、社会机构、单位或公共场所，有时同样的人群对人工智能应用的观点，也会因为应用场景发生变化而变化。有时这些观点的变化，会因外部环境的改变而变化。以小区高空抛物为例，高空抛物现象曾被称为“悬在城市上空的痛”，在“上海陋习排行榜”中，它与“乱扔垃圾”齐名、排名第二，“抛砖砸死女婴”事件经媒体报道后引起社会广泛关注。对此，不少小区安装高清摄像头对准相关楼房，采用自动抓拍模式，极大降低了高空抛物的风险，得到了大部分小区居民的支持。与高空抛物所带来的风险相比，安装高清摄像所带来的安全隐私风险隐患能够被社区居民所接受。相反，在没有发生过高空抛物事件的小区，对于向高层楼房方向安装高清摄像的支持率就会下降，小区居民会对安装此类设施的必要性与个人隐私安全存疑。毕竟社会公众总是会在高风险与低风险之间，做出最有利于自己的选择。由此可见，对于人工智能在城市社会治理中的应用，人群的观点会受生活与工作环境的因素影响而出现分歧。

（四）影响智慧城市社会治理“物”的因素

影响智慧城市社会治理“物”的因素有许多，这里所指的主要是“物”的投入成本与社会治理收益问题。一方面，“物”的成本投入，是影响人工智能技术在社会治理中被社会所接纳的关键因素之一。近年来，人工智能技术之所以能够广泛应用于城市社会治理的方方面面，是与相关数据采集技术、生物识别技术、智能学习与计算等技术的普及与成本迅速下降，有着不可分割的密切联系。当技术成本降低到可以被普及，并被社会所接纳时，人工智能对于社会治理的可推广价值就会大幅度增加。另一方面，“物”投入之后的社会治理收益问题，也是智慧城市社会治理能否可持续发展的关键。这类收益可以是具体的、可物化的，也可以是可视的、可提供体验或感受的。以城市交通大整治为例，通过人工智能技术，交通大整治不再是仅聚焦于一般道路违章整治，而是包含商务楼宇、社区错峰上下班，社区、楼宇停车资源高峰时段共享，道路交通事故快速处置等一系列内容的整体性工程，是能够克服城市交通顽症的有效手段。当社会公众通过人工智能在城市道路交通整治过程中获得实惠时，对于智慧城市社会治理的价值理解，就会愈加深刻，相应的支持率也会上升。

四、辩证与发展：智慧城市社会治理展望

（一）治理创新与法律规制同步

人工智能技术在引领智慧城市社会治理创新同时，也需要完善相应法律法规。一方面，人工智能技术在城市社会治理中的应用推广需要法律予以支持。数据采集、使用、管理权限分属不同部门或机构，要实现数据共享，打破原有不同部门、机构间的数据壁垒，需要制定相应的法律予以支持。以上海为例，在2018 年出台《上海市公共数据和一网通办管理办法》，加强公共数据和“一网通办”标准化建设，积极借鉴国际标准，充分运用国家标准、行业标准，制定公共数据采集、归集、整合、共享、开放以及质量和安全管理等基础性、通用性地方标准和“一网通办”地方标准，促进公共数据和“一网通办”规范化管理。只有完善相应法律规定，才能更好地整合各类数据资源，为人工智能技术的应用提供数据基础。

另一方面，人工智能技术在城市社会治理中的应用，也须由法律对其权力予以限制与监督。社会公众对于人工智能技术在社会治理中的应用存在一定的担忧，主要包括：一是人工智能技术应用是否会形成新的垄断，侵害到公众的合法权益；二是数据管理安全，个人隐私能否得到有效保护。对此，政府对于人工智能在智慧城市治理中的应用，从数据采集标准、数据采集方式、数据归集、共享交换方式、应用场景授权、数据责任部门、安全管理职责等十多个方面制定了相应规定，并且还在不断完善中。这些规定在明确了数据与人工智能技术应用具体权责的同时，也明确了智慧城市社会治理中的行为边界，为智慧城市社会依法治理明确了方向。

（二）技术创新与社会管理的动态特征

人工智能技术推动了社会治理模式转型。技术创新为智慧城市社会治理创新提供了源源不断的动力。物联网、自媒体、移动支付、生物识别技术的不断创新与应用，改变着城市生活的方方面面。过去十年的技术革新较之以往速度更快。以自媒体发展为例：一方面，自媒体表现形式的发展呈现出快速动态变化趋势。比如2000 年前后的DoNews 写作社区，以及不少人早年做过的个人网页，之后出现了博客、播客、专栏、新媒体平台等多种渠道，微信的普及又使得自媒体传播转变为以朋友圈方式开展传播，抖音、直播等形式的出现带动了自媒体短视频的火爆。另一方面，对自媒体中出现的各种问题治理热点也呈现出动态变化趋势。从最初的防止虚假热点盲目传播与炒作，到之后的知识产权侵权与虚假刷流量，甚至隐藏于自媒体形态中的网络犯罪等，对自媒体规范使用治理的热点始终呈动态变化趋势。通常，社会管理制度更新步伐总是落后于技术创新。未来智慧城市社会治理创新将呈现出更多的动态管理特征。旧的问题解决了，新的问题又会迅速出现。对城市社会治理的制度完善，会随着社会发展速度与公众生活节奏而提速。社会治理需要适应人工智能技术发展带来的快节奏变化趋势，甚至要提升预判与评估能力，以技术创新带动社会治理动态管理模式。

（三）分级与分类管理的科学化、精细化趋势

基于人工智能所提供的多维研判、全时服务、处置高效的城市管理能力，分级管理与分类管理是未来智慧城市社会治理的又一大趋势。同一城市会由不同居住环境的居住社区与不同功能的经济区域组成，不同区域之间的硬件条件（设施）与软件条件（人）之间也会存在着一定的差异。受人、时、地、物等因素的影响，同一城市不同区域内的社会成员也会对社会治理需求存在一定差异。精细化、科学化管理模式，是未来城市社会治理的一大特征。例如，以居住地域划分，城市中心、城市近郊与远郊之间对治安治理、交通管理需求有着很大差异；而当交通、治安问题对社会公众困扰较大时，社会公众对人工智能技术在数据感知上的需求往往就会增强。针对不同类型社会问题开展分类管理，以不同风险等级开展分级管理是未来智慧城市社会治理的一大特色。也是解决不同区域与人群需求差异的重要途径。从社会发展的角度而言，实现智慧城市社会治理科学化、精细化管理，既能体现人工智能技术在社会治理中的应用优势，也是智慧城市社会治理的总体发展趋势。

（四）技术监督与自我约束同频

人工智能技术改变了社会治理模式，同样，也给社会带来了新的隐忧，如数据安全与公众隐私的保护等问题。传统的监督模式，如行政监督、检察监督、社会监督等，更多是一种事后监督模式。这些监督模式，存在很严重的滞后性特征。而人工智能技术在社会治理中的应用，较之以往的社会治理方式缺乏直观性，不容易被社会公众所直接了解。鉴于人工智能技术的应用需求面广、需求量大，单纯依靠人力资源难以做到全方位的监督。要防范于未然，做到人工智能技术应用的事前监督，离不开技术支持与应用制度的规范。因此，对于人工智能技术在社会治理中的应用监督与约束，更需要通过技术的手段加以实现。例如，设置数字身份证使用权限，通过技术手段对异常使用情况开展自查，对社会治理效果开展评估等。同时，对人工智能技术在社会治理中的应用，也是一个自我约束的过程。针对社会公众所担忧的主要问题，与技术应用过程中可能出现的异常情况，应通过不断完善相应技术应用规范形成自我约束机制，并通过完善相应监督机制确保自我约束机制的有效执行，最终通过技术加制度方式实现全过程监督。