“融政”:县级融媒体中心在县域治理中的价值与维度

|赵高辉 金 蝶|东华大学 人文学院，上海 200051

2018年8月21日全国宣传思想工作会议上，习近平总书记强调，“要扎实抓好县级融媒体中心建设，更好引导群众，服务群众。”[1]以此要求为基调，县级融媒体中心不仅是信息服务载体，更要服务于政治、政府、政策大局。因此，在建设过程中要跳出媒体融合视角看融媒——从政治融合视角发散 “融政”。对政府来说，“融政”既是融媒促发的在服务视角下政府、媒体与公众三者融合的一种趋势，也是一种致力于借助制度化优势打造治理能力现代化的治国理政新平台的有力手段。

在此次新冠疫情中，一些县级融媒体中心依托先前建立的“两微一端一网”传播和服务矩阵，在社会治理，尤其是县域基层治理中发挥了重要作用。英国政治学者安德鲁·查德威克(Andrew Chadwick)在《互联网政治学：国家、公民与新传播技术》一书中提出的“媒介是政治的容器”论断[2]，也可以作为这一观点的注脚：县级融媒体在疫情期间的表现证明，其作为推进治理体系现代化的有效工具，可以有效塑造政府形象，有序推进政策解读，有力实现基层政治协商。

一、融媒背景下的“融政”

县级融媒体自开展建设以来，形成了两组相辅相成的关系：政府与县级融媒体，公民与县级融媒体。在融媒背景下看“融政”，首先需要在这三者之间的两组关系中，找到县级融媒体中心嵌入基层治理的落脚点。

(一)“融政”是县域政府治理的新维度

习近平总书记指出：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。”[3]县政是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、权力运作与权力监控的“接点”部位[4]。作为接点，县域是“既汇聚了国家的权力又聚集了基层社会的无规则，既包含国家又包含社会，更包含了两者的互动而形成的一种‘结构场’”[5]。县域作为国家和社会直接互动的场域，是多维度理解和创新基层治理的逻辑起点，也是县级融媒体中心建设不可回避的现实任务。[6]

把县级融媒体中心建设置于县域治理的框架内考察，衔接基层社会治理创新，集成基层社会治理现代化，县级融媒体中心的 “融”才能多维度展现更为丰富的内容。

(二)“融政”是县级融媒体发展的新要求

县级媒体作为最接近基层人民的通道之一，依托同级行政体系而存在，几乎独家拥有当地的各类传播资源。县域用户还是当前我国移动应用最大的增量群体，通过县级融媒体中心建设，实现渠道下沉和资源整合，聚集起海量公众并建立用户黏性，构建起新型县级媒体平台，形成现代化地域传播体系，具有较强的可行性。[7]

但是，随着新媒体的崛起，在县域范围内，一些社会团体、企业、个人构建了自己的自媒体平台，甚至联合起来分食县级融媒体中心的内容流量以及广告资源，导致县级融媒体中心面临着传播的“最后一公里”失灵的困境。面对这个挑战，县级融媒体只有摆脱“传者本位”，通过“融政”实现政务服务功能，借助政府的公信力来加强自身影响力，才能成为县域内最有权威的信息枢纽、舆论制高点。

(三)“融政”是基层民众政治参与的新手段

“政治融合”是政治系统构建的一种制度话语安排，它界定了个人或集体的政治资格、参与政治活动的机会和形式。在县域的社会治理中，公众参与是重要基础，同时也是激活县级媒体传播的重要驱动力。[6]公共空间碎片化和民主政治回归的大背景共同构成了治理时代的大趋势[7]。

伴随着县级融媒体中心的建成，碎片化的公共服务将高度集成，一定程度上给予了公众参与政治的资格与渠道。作为一种社会沟通技术，县级融媒体在政府部门与基层民众的沟通中可以发挥积极作用，帮助政府与民众联动，协同履行公共管理职能，同时进一步延伸政务、民生、文娱等社会服务的覆盖面[8]，从而扩大政治参与，推进社会治理形式和方式创新。

二、“融政”：提升县级政府治理能力的三个纬度

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出，要加强和创新社会治理，完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动。通过“中介化逻辑”打造“平台型媒体”，县级融媒体中心在提升政府形象、推进政策解读以及实现政策反馈中的积极作用，正是创新社会治理、构建社会治理现代化体系的有益探索。

(一)提升政府形象以及公信力

政府形象作为一种“软资源”，是政府有效施政的重要组成部分。人民当家作主的国家性质决定了我国政府的一切活动都要围绕人民、服务人民。在政府信息传播过程中，如果公众无法作为国家主人的主体参与进来，政府形象就会缺少生机和活力。在信息技术制约的情况下，政府与公众双向沟通的平台一直处于缺失状态，公众一直是一个模糊的集群，被动接受单向性和片面性的政府信息，这直接导致了政府公关的硬伤，大大制约了政府形象的改善和提高。[9]

作为基层信息传播与文化建设“最后一公里”的县级融媒体的出现，是对政府形象塑造话语体系的变革，必然会给政府形象的构建提升带来一定的机遇[10]。县级融媒体中心建设，相当于构建起了信息时代县域范围内的数字基础设施，全面的覆盖性、沟通的便捷性、反馈的及时性使其在疫情期间为政府提供了优质的公共服务，协助政府提高运行效率、提高了治理效能，有力助推了基层政务服务的到达率、有效性[11]。政府利用县级融媒体向公众提供政务服务，是构建服务型政府关键的一步。在2020年初的新冠肺炎疫情期间，大多数人的生活节奏被打乱，部分县级融媒体中心协同政府，在助力民计民生上贡献了自己的力量。湖北孝感融媒体中心通过“云上孝感”App中的“直通县市区”专栏，一方面聚焦所辖县市区在疫情期间的各类民生问题；另一方面汇集复工复产信息，为疫情期间社会有序运行做出了贡献，使服务型政府形象深入人心。

政府在日常工作中，尤其是在事关公众切身利益问题的决策和实施上，通过县级融媒体及时向受众公开信息，不但可以体现政府的真诚、尊重、责任感，还可以塑造亲民的政府形象。

(二)推进政策解读以及政策引导

公共政策是政治系统对全社会的价值作有权威性的分配[12]。要想付诸实践，决策者不仅要制定相关政策，最关键的还在于引导公众对之予以正确解读并配合政策的实施。但在我国县域范围内，政策实施有时会遇到阻力。一方面，正如研究者指出的那样，人的理性总是有限的，决策者不可能获得决策所需要的全部信息，不可能整合出全社会一致的价值偏好，不可能设计出解决问题的全部方案，也不可能对每个方案都进行全面细致的评估和比较，因此，也就不可能设计出完美的方案，而只能设计出“令人满意的方案”。[13]另一方面，政策受众的认识水平不同，有些目标群体因受文化水平限制对政策的解读能力较差，较难理解政府的良苦用心，可能会做出片面甚至是错误的政策解读，从而阻碍后期政策的具体实施。如在2020年初新冠肺炎疫情早期，很多县域群众最初并不知晓病毒之可怕，对国家关门闭户的号召响应不够积极，一定程度上影响了对疫情的迅速阻断。

运用加法，通过对“新闻+政务+服务”三驾马车的整合，县级融媒体中心若整合了县域各级传播主体，成为县委、县政府的首要信息服务平台，能有效提升政策解读的权威性和信息传播的时效性。县级融媒体中心打破了地理社区和网络社区之间的区隔，通过精准化的信息服务搭建县域的强关系平台，有效勾连、强势聚合本地用户，降低了因政策解读空间过大而导致主体发生解读偏差的可能性。新冠疫情期间，湖北“长江云”融媒体平台联合全省各级主流媒体，搭建了系列云上App，开辟了“湖北权威发布”专栏，对重大政策进行相关解读，保障了民众第一时间收到权威、可靠的疫情信息。

在广泛聚合公众后，政府可以利用这个官方平台，以当地民众接受度高的叙事语言，通过多种群众喜闻乐见的方式把政策出台的原因、目的、过程等信息公之于众。在政策执行过程中，政府也可以利用县级融媒体中心平台展开与公众的协商对话。在发现政策漏洞时，通过县级融媒体中心的及时反馈，实现民主参与以及政策监督。因此，政府不仅可以通过有效回应、及时行动来完成对政策的引导与推进，还可以及时地纠正对政策的曲解。

(三)实现基层政治协商以及政策反馈

习近平总书记强调，协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式[14]。作为一种先进的民主政治形态，社会主义协商民主契合了政治平等以及政治宽容等先进的政治伦理。政治平等要求政治主体在政治参与、政治对话、形成政治决策等方面享有平等权利；政治宽容则要求政治主体与政治客体依照自由、平等、民主的制度原则，实现民主协商、平等对话以及和平竞争[15]。县域处于推进国家治理的前沿位置，处于建言资政和凝聚共识的最前线，这样的现实条件要求县级政府给予公众平等参与的政治权利以及求同存异的政治尊重，努力寻求基层政治协商的最大公约数，做到“协商于民，协商为民”，以切实发挥其在基层治理现代化中的独特作用。

最大程度地实现政治平等以及政治宽容需要依托一定的参与平台，当公众拥有参与权，政治伦理的实现才具备了一定的可能性。丹尼尔·考夫曼(Daniel Kaufmann)认为，“媒介作为社会的中介系统，是社会由权威控制转向多元治理的核心协调力量。”[16]在媒体技术几经迭代的背景下，县级融媒体中心成为了政府向群众延伸、向基层延伸的协商平台，政府信息的传播路径开始发生巨大改变，公众也可以深度参与公共事务。

在至今的疫情防控工作中，通过县级融媒体中心，政府对疫情防控信息进行了广泛分发，公众的意见和愿望得到全面、系统、综合的反映，利益诉求得到充分的表达，各方面、各团体的利益关系也得到了较好的调节。比如，张家港市融媒体中心以“今日张家港”客户端为平台，开发了“战疫服务指南”小程序，聚合各类政务服务和生活资讯，方便市民查询，紧扣“引导群众、服务群众”这两大功能定位，切实增强了群众的认同度、信任度、喜爱度[17]。在这种以县级融媒体为协商平台的治理过程中，政治传播不再处于单向线性的低效状态，这种政府与公众协作生产的逻辑与基层政治协商的平等民主殊途同归。县级融媒体使多元化主体参与到社会治理各项事务中，同时考虑到各方利益诉求与方案主张，不仅可以使最终的协商方案更加公平有效，在一定程度上也有利于增强政府公信力。[6]

三、“融政”在县级融媒体发展进程中的要求

面对互联网时代的机遇和挑战，县级融媒体不应仅是各类媒体的简单组合，而是要实现媒体融合纵深发展，在新形势下找准痛点，在推动政府治理能力现代化的进程中探索前进。只有这样，才能成为密切政府和人民群众血肉联系的基础工程和民心工程，更好地引导群众、服务群众。

(一)坚持用户中心，广泛聚合和有效运营内外资源

喻国明等认为：“互联网的开放式发展逻辑迫使媒介拆除彼此间的藩篱，在共生中寻求发展。在平台战略成为互联网主流发展模式以后，大平台嵌套小平台的模式正在成为主流。”[18]在我国多数县域内，“播、视、报、网、端、微”等各类县域媒体间尚未实现全面打通，同时在县域网络空间存在着传播主体多元、各级各类主流媒体间缺乏协同的问题。在这样的实际条件下，一些县级党政机构为了更好地服务群众创办了各种政务自媒体，虽然可以弥补县级媒体资源不足以及媒体各自为政造成的信息混乱等缺陷，但也饱受难以管理、影响式微的困扰。

若想实现“融政”，助力县级政府基层治理创新，县级融媒体中心首先要做到整合各类媒体资源，统一管理，协同发布，用同一种声音说话，将各级县域小平台媒体嵌套在县级融媒体这个大平台上，打造适应现代传播体系的新型主流媒体。东台市融媒体中心通过每周选题策划会，广泛采集本地新闻线索，实现一次采集、多种生成、多元发布的融媒体生产流程，同时打通报台网端多业务生产系统，实现素材、稿件、成品节目等资源的快速共享，文、图、音、视等传媒文化产品的“生产力”不断提高[19]。在县级融媒体内部媒体资源整合完成后，下一步是向外整合政务资源，这是“融政”进程中的关键一环。县级融媒体中心应切实打通与县域党委和政府各级组织各个部门间的联系，通过各项垂直应用的渗透和各类便民惠民服务的聚合，盘活县域内政务资源[7]，为所在区域人民群众提供一站式综合的政府服务端口。江阴市融媒体中心通过“最江阴”App发挥全国集成改革第一县的优势，按照“前端集成、后端不变、配套到位”的方式，先后整合了63个江阴市级部门(单位)、2 000多项政务服务和便民服务；通过“媒体+政务+服务+N”的模式，积极回应百姓关切和社会热点，实现纵向贯通，让百姓足不出户就能“一端解决民生百事”[20]。

(二)避免流于形式，真正打通基层治理的“经脉”

作为社区新闻在互联网技术下发展的新样态，超本地新闻正在全世界范围内迅速发展，给传媒产业带来巨大影响[21]。县级融媒体立足本地，新闻素材相对来说较为缺乏，一些县级融媒体因此不得不引进较多的超本地新闻来填充自己的报道内容，服务当地作用并不突出。部分县级融媒体还存在着“姿态性融合”，即会议新闻多、民生新闻少的问题，看似贴近本地但实际上却并未深入民间，这些报道主要是为当地的政治宣传服务，对老百姓真正关心的民生新闻关注不够。疫情期间，老百姓们最关心当地疫情情况。作为立足于最基层、最贴近群众的媒体，县级融媒体中心不仅要深耕本地疫情新闻信息，回应老百姓真正关心的问题，也要让党和政府的抗疫声音在基层有效传播，切实打通战“疫”信息通道。疫情期间，通州区融媒体中心通过“南通州”APP，发挥其实时、海量的优势，全天24小时不间断发布上级及通州当地政府的权威声音，连续不断展现权威战“疫”动态，重点聚焦百姓关切、及时答疑解惑[22]。

信息能够畅通传达之后，打通基层治理的“经脉”还需要县级融媒体与政府通力合作，广开言路，为公众提供迅捷的信息反馈渠道以及实现政治参与的现实条件。在涉及公众利益的社会事务上，大到县域防疫措施的构建规划，小到某个村镇的隔离问题，都可以给予公众公开讨论、建言献策的机会，并实时反馈政府动态，真正让县域内公众体会到参与感与成就感。县域范围内媒体、政府、公众三方主体的参与、沟通、对话，不仅有利于社会共识的创造，还保证了创新基层治理的深入和实效。

(三)跟紧时代步伐，适应社会环境以及政府政策的新变化

政策工具从根本上说是对集体行为的激励或抑制，其效果会由于两方面影响而降低：一是人们通过主动学习可以掌握最大化地令政策工具为个体利益所用的途径，二是利益固着于政策工具与时常变化的治理目标之间的冲突[23]。在治国理政的大平台上，作为县域治理新的传播手段和话语方式，县级融媒体中心是构建公众与党和政府休戚相关的“命运共同体”的政策工具，在应用时必须关注其生命周期，应时应变地进行调整与创新是保持公众较高参与度的必要措施。

在当前的数字技术条件下，公众主动利用互联网获取所需信息已经成为必备技能。传统的县级媒体已不能满足县域公众多元化的海量需求。作为传递党政声音的最前端，县级融媒体要顺应互联网发展的大势，将大数据等信息技术不断应用到融媒体建设中来。这样才能不断提升其在协助政府基层治理过程中的传播力、引导力、影响力、公信力。另外，依托地方执政资源的县级融媒体中心，在面对政府政策的阶段性转变以及社会中的突发问题时，也要高效整合各方信息资源。疫情期间，学生们被迫居家学习，有很多学生因为各种原因无法正常参加线上网课，县级融媒体此时就可以适当整合电子教材等各类教学资源供家长和学生使用。最后，通过及时地为县域公众答疑解惑，有助于问题的快速暴露和及时解决，从而促进县级融媒体中心的可持续发展以及县域的良政善治。

四、结语

融媒背景下，考察县级融媒体的“融政”之需，不仅是政府创新县域基层治理的应有之义，更是新时代下县级融媒体“引导群众和服务群众”的关键承载。通过政府形象塑造、政策解读以及基层政治协商三重路径，县级融媒体中心已经成为疫情防控以及新时代下党和政府提升社会治理能力的新平台。

在社会发展中会不断出现新的课题，作为基层治理平台的县级融媒体中心也需要自我迭代，不断优化自身资源和提高“融政”能力。这意味着未来需要一手抓媒介融合，一手抓治理介入。因为没有媒介融合，治理介入就没有通道和平台；没有治理介入，媒介融合就没有方向和抓手。只有两者相辅相成，才能不断发展出县级融媒体的创新举措，完成“引导群众、服务群众”的建设要求。