“主动式”层层加码之智慧治理

牛超凡 徐莺

摘      要：疫情期间基层返乡政策执行过程中出现了“主动式”层层加码的新样态。本文通过科层制理论分析并结合已有研究发现，基于科层属性影响的避责、减负、逐利和官僚主义等倾向是基层政府“主动式”层层加码的主要原因。智慧治理是提升我国基层治理效能的重要理念和手段，因此，可以智慧技术、智慧教育、智慧行政、智慧监督等手段实现对基层政府政策执行过程中的“主动式”层层加码行为的有效治理。

关  键  词：疫情防控;主动式; 层层加码; 政策执行; 智慧治理

中图分类号：D262.6        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）11-0012-07

收稿日期：2021-04-14

作者简介：牛超凡，广西大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为行政管理;徐莺，广西大学公共管理学院副教授，管理学博士，硕士研究生导师，研究方向为公共管理与社会保障。

2021年春节期间，河北、黑龙江等省内多地市、区块呈现出新冠病毒人传人的集聚性暴发态势，其余低风险地区也偶有个别病例出现或流入。相较2020年全国抗疫，尽管此次疫情规模较小、影响较弱、控制速度较快，但对返乡的流动人口防控政策却更为严格，即便是低风险或无风险地区也无一例外。主要表现为国家卫健委要求持健康绿码、省级政府要求持核酸证明、市级政府要求核酸检测并居家隔离，乡镇、村级甚至不允许返乡人员出行，即层层加码执行。春节返乡是我国公民的基本权利，层层加码政策执行极大地增加了返乡人员的返乡难度和出行成本，与其现实需求相违背。为回应民生关切，2021年1月27日，国家发改委明确了“就地过年”政策是分级分类的，各地在政策执行时不应也不能擅自加码，更不能层层加码。国家卫健委表示：精准防控、科学防控至关重要，对返乡群众的“乱加码”就是“乱作为”，就是懒政。目前，各地返乡政策已有所调整，但政策“主动”加码作为抑制政策效能全方位释放的关键梗阻，既要从理论高度对其现实样态进行深层次剖析，也要从现实角度对其困境的破解进行路径创新。而研究和回答上述问题，一方面有助于优化不同情形下政策执行策略，另一方面对提升我国政府应急治理能力具有积极意义。

一、相关研究概述

有效的政策执行是我国基层政府在社会治理过程中达成政策效能的基本途径，而层层加码的执行方式则是政策目标自上而下分解和传导过程中的异化。我国学者基于自上而下的权力分化和行政流程，针对政策执行过程中层层加码现象进行了有益的研究。随着层层加码现象引发的关注，相关研究成果更加丰富与全面。胡仙芝从结果面向入手探讨了层层加码行为所带来的“政策效应递减律”，并从组织变革、技术应用、文化改造和制度建设四个方面提出了改进建议。[1]除却自上而下的考察视角，层层加码也被看作是对上级政策的一种回应方式，其作为一种非正式制度，可以归入“变通”这一策略中。王汉生、刘世定和孙立平认为，“变通”是指制度的执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度正式程序的情况下，自行作出改变原制度中的某些部分决策，从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式。[2]有学者还提出了“共谋”“选择执行”“搁置和模糊执行”等概念，进一步深化了层层加码研究体系的完整性。

通过对相关文献的梳理可以发现，现有研究從自上而下和自下而上两个面向分析了层层加码的内在逻辑，即政策目标层层向下的传导逻辑及基层政府向上回应逻辑，其更多表现出的是一种府际关系逻辑。但通过本次疫情防控中基层返乡政策的执行看，各级政府展示出了一种“主动式”层层加码的逻辑，其实施加码行为的主体是本级政府，即本级政府基于某种目的将政策目标进行扩大化与复杂化并实现自我发包，而加码客体也是本级政府。这显然是社会治理现实中不常见的情形，于学理研究而言也属凤毛麟角。凌争以村级干部选举为例阐述了基层政策执行中的主动加码现象，并以“乡村逻辑”为角度，提出面对存在“张力”的政策，主动加码是一种有效的避责和应对方式。[3]基于上述研究，笔者认为，“主动式”层层加码是在社会应急环境中，各层级政府基于外部压力和内部需求，通过主动对本级政府设置更高且严格的政策执行方案，旨在最低限度上确保政策目标实现的行为方式。

二、科层制理论视角下“主动式”层层加码的原因分析

科层制理论是马克思·韦伯总结建构的现代组织理论，是基于对东西方政权存续结构和过程的细致考察，以理性为内核抽象出的一种“合理—合法”的权力矩阵关系。具体而言，科层制是一种权力依职能和职位进行分工与分层、以规则为管理主体的组织体系和管理方式。[4]作为一种“乌托邦”式的组织形态，科层制在结构上划分了金字塔式的层级和区块，在运作上设计了规范的制度和程序，在管理上提出了合理合法的理念和原则。程式化的方式促进了官员行为的客观性，并限制了“个人冲动迅速变为行为的通道”的发生，[5]使科层组织成为依从既有齿轮和链条运转的理性机器。但是，现实中科层组织的运作过程却并不完全合理和精确，甚至演变出诸多难以调和的结构性弊端：金字塔式的科层结构推动权力上移和责任下放，易催生基层避责倾向;纵向层级结构促使行政目标向下层层分解和细化，导致行政压力向下逐级堆积和复杂化;层级划分使各个层级成为单一的独立结构，易滋生本位倾向和层级利益;层级节制下的科层权力易演变为官僚主义。基层作为政府科层结构的重要组成部分，以科层制理论为视角，有利于分析疫情期间其返乡政策“主动式”层层加码的原因。

（一）基层政府“主动式”层层加码以躲避科层问责

科层制的正式规则形成了组织的权责结构，使拥有权力的官员承担和履行相应的职责并具有可问责性，但现实中基层权责配置并不如理想的权责结构般运行有效。如某市发布通报，少数党员干部对省外输入的病例失管失察、履职不力，给疫情防控工作造成了不良影响。为严明纪律，对这些党员干部追责问责，其中市疾控中心党总支书记、社区党委书记等干部都受到免职处分。基层官员的权不履责，原因是现实制度安排中权力与责任在触发机制、配置过程、边界范围和动态演变等方面的分散、孤立和不匹配，进而在实际行政过程中表现出权责分立的结果。[6]因此，为避免问责，基层官员“主动”设计严密的返乡举措，确保权责结构下职权与职责的对应和覆盖。同时，按科层制隐含的分层规则，官员所处的层级高是基于其水平较高、能力较强，而层层加码本身却意味能力较低的基层官员需承担更多的责任。[7]也就是说，为了规避问责，基层官员通过“主动式”层层加码来压缩防疫工作任务，以有限的能力确保工作任务的完成。此外，“主动式”层层加码行为也是一种责任角色的剥离。科层制塑造的权力结构及上令下从模式，强化了上级政府的政策制定者角色，基层政府通过“主动式”层层加码把自己定义为政策执行者，突出上级政府在决策和执行环节的作用，以此将层级责任推给上级政府。[8]

（二）基层政府“主动式”层层加码以释放科层压力

“千线一针”一直用以描绘基层政府工作的现实样态。一方面，层级结构实现压力从上到下的纵向流动，另一方面部门设置使压力由窄及宽横向扩充。可见，科层结构促使压力纵向层层叠加并堆积于基层。基于返乡政策的防疫应急环境，基层政府受到的科层压力更强且复杂，主要表现为工作压力和社会压力。而从该政策的执行来看，基层政府通过“主动式”层层加码实现了对两重压力的释放。一是通过加码返乡流程以减少工作压力。如根据乡镇一级政府的要求，返乡人员要于出发地完成返乡申请、信息报备、站点检查等，且在目的地要进行核酸检测、集中隔离、居家监测。对返乡人员而言，该流程不仅耗费大量的时间和金钱，也使其返乡的目的失去原有意义，因此多数有时间和金钱压力的在外务工人员可能会选择不返乡，从而减轻了本级政府的工作难度和压力。二是通过加码政策标准以转移社会压力。如有的基层政府要求低风险地区返乡人员以核酸检测证明代替健康绿码;有的加码疫区划分，以市、县为单位界定中高风险疫区，从而缩小享受低风险待遇人员比例。由此，基层政府以防疫为由加码了返乡人员的返乡资质，将始发于社会的压力通过“主动式”层层加码再次转移给返乡人员。

（三）基层政府“主动式”层层加码以获得层级利益

在现实的政府组织中，层级利益是客观存在的、是驱动官员行为的重要因素，产生于科层体制基础之上。首先，韦伯的科层制设计形成了合法权力并在同一层级向主官集中，这赋予了政府主官追求层级利益的能力。其次，科层划分的层级是独立运作的权力空间，形成了官员摆脱上下级干预且专注本层级利益的环境。再次，科层制向上的权力阶梯塑造了政府结构内的政治途径。对于基层返乡政策执行而言，层级利益主要表现为经济利益和政治利益。从经济利益来看，基层政府有意通过“主动式”层层加码获取经济回拢。一是加码核酸检测的频次。据报道，2021年1月22日，某地新冠肺炎防治指挥部发布2021年第1号通告，明确对国内低风险地区返乡人员实施“证明+14”+“2”策略，其中共计三次核酸检测。尽管核酸检测现已作为常规手段普及应用，但其费用却并不低廉。[9][10]二是加码集中隔离费用。据报道，某地为落实防疫政策对密接人员进行集中隔离，但集中隔离费用高昂，日住宿费用为168元，餐饮费用为80元，部分网友表示集中隔离需花费自身一整月的工作收入。[11]从政治利益来看，基层官员作为行政层级的底端，存在渴望晋升的需求，而科层制规则要求官员的晋升基于公开考核和任命，并将政绩作为考核和任命的重要指标。因此，基层官员对返乡政策“主动式”层层加码，其目的是取得有效完成本级任务基础之上的更好政绩。

（四）基层政府“主动式”层层加码的官僚主义倾向

官僚主义一直存在于我国基层政府的政策执行中。从制度层面看，科层体制下的权力高度集中是导致官僚主义的根源。一方面，科层制的金字塔模式促使权力向上级高度集中，催生了基层主官的权力膨胀和治理随意性;另一方面，上行的权力阶梯也加剧了基层官员的政绩需求，使其倾向于通过形式手段加速权力升级。同时，形式手段也是科层制下基层对上级支配权威的应对策略。从疫情期间基层返乡政策执行来看，基层政府的“主动式”层层加码行为也受到以上两方面弊端的影响。一是形式手段。返乡政策的“主动式”层层加码被当作基层政府的“面子工程”，对下级而言，相较于照抄照转、消极怠政，“主动式”层层加码具有表现积极的外在姿态，在态度高于效益的政治氛围中，下级的主动加压能够赢得上级的认可。[12]二是官僚权威。科层制建设的金字塔结构存在着一种自上而下的命令——服从关系，即权威。而基于我国的科层制历史，该种权威沿袭了较多的传统官权和个体魅力权。纵观基层设置的返乡政策执行状态，指标、时间、任务等看似很具体、很精致，但主观性、随意性较大，“人治”色彩比较浓，脱离实际的指标过高且多变，实则是无指标、无标准，一切以权力的意志为转移。[13]

三、“主动式”层层加码应对之策

智慧治理是随着第四次工业革命发展而产生的现代政府治理模式，是指政府通过先进技术手段和现代治理价值观装备自身，并依靠正确的治理价值指导技术的灵活应用，实现智慧化的有效社会治理过程。其理念可理解为技术智慧化，即通过使用更具优势的新型技术代替相对逊色的旧有技术，以实现功能的拓展和效率的提升;应用智慧化，即灵活地、创新地将现有技术同社会治理现实相结合，以实现全新的服务效能;目标智慧化，即以人本主义、公共精神等理念为行动指南，明确社会治理过程中的智慧技术应用要以实现社会效益为核心。可见，智慧治理包含着对科层理性的重塑及对公共性的回应，以通过对两者的整合实现现代政府的智慧之治。对疫情期间基层返乡政策执行而言，智慧治理可以从多个层面推动基层政府的自我革新，以实现对外部环境和内部结构压力的自我消解，从而更好地为公众提供服务（见下图）。

“主动式”加码之智慧治理

（一）技术层面：以现代化办公与信息技术推动基层减负

当前，随着智慧政府、智慧城市等项目的推动，电子政务、“互联网+”政务等理念及自动化办公系统在各省市普及开来，但一些基層地区办公硬件设施仍相对落后，因此，推动智慧化治理下移，确保基层工作设施和系统的现代化迫在眉睫。一是加强基层办公自动化、一体化建设。加强乡镇级、村级互联网基础建设、全面引入新型自动化办公系统，精简办公流程、表格文件、会议报告等冗余工作，将日常规范性工作依托办公系统实现打包整合，以减少基层工作内容。二是推动基层政务服务移动端转型。基层政府应建立掌上政务平台，依据频次和适用性将政务虚拟化、文件电子化，加速线上线下政务融合，实现线下政务在线上平台办理。三是推动基层政府共享数据库建设。大数据时代，数据是政府工作的重要资源，针对各级政府和不同部门间的“信息孤岛”现象，基层政府应建立健全信息资源共享机制，建立全方位、全流程、高效快捷的政府信息数据库，实现各种数据的跨部门、跨区域流动，以信息共享、资源互通优化基层工作环境。[14]

（二）理念层面：以智慧教育重塑公共行政价值理念

随着中国特色社会主义进入新时代，公平正义、为人民服务、民主法治等是治理理念不断深入基层，因此，基层干部应加强学习，以智慧教育推动现代行政理念的内化。一是加快公共行政价值理念教育的数字化、智慧化转变。在教育領域，5G、大数据、人工智能、XR等新兴技术日益实现了教育活动的智慧赋能。5G通信技术以空间互联、同步授课、远程控制、云存储破解了传统教育的时空局限;大数据技术通过对数据的分析和挖掘，智慧化提炼出有价值的信息，优化了学习体验;人工智能为包括教学设计、情感交流等创造性工作在内的教育教学献策献力，从而提升了教师的教学智慧;XR推动了现实拓展，使基层干部能够体验不同治理情形。[15]二是加快理念教育在执行过程和具体环境中的转变。传统的培训方式突出对行政精神的广泛宣传，但与实际结合较少，基层干部往往易于演变为专权、擅权。对此，一方面，要通过正确有效的教育方式，使基层干部在执行中体悟行政理念的真谛;另一方面，要着力培育干部良好的基层施政理念，以带动基层行政环境的正向转化。

（三）执行层面：以智慧行政方式破除基层治理随意性

基层干部治理随意性是官僚主义的衍生物，是其对行使的权力缺乏边界意识，即对政策“可为”与“不可为”界限的认知不足。智慧行政方式是智慧政府建设的重要内容，是在现代行政理念的基础上藉由新兴信息技术实现的行政操作规范化，有利于基层政府拨开权力与政策的“迷雾”。一是采取科学治理方式。基层政府可以依托大数据技术，提高数据收据效率与准确性，利用云技术进一步发掘数据背后的关联性，拓展数据所能产生的价值。此外，智能化是未来社会发展的趋势，人工智能技术为基层政策制定提供了动态视野，智能化也为基层治理提供了更细致严谨的掌控力，使个体摆脱随意性的局限。二是采取精细化治理方式。精细化治理方式包含两个核心概念，即准确性和个性化。智慧政府建设为精细化治理提供了可能，社会公众的意愿和诉求在信息化技术层面表现为海量数据，政府通过挖掘从看似杂乱无序的数据中发现规律性和倾向性问题，精确洞察社会不同阶层、群体和地区公众的真实需求，实现动态化、科学化、个性化的社会治理。[16]

（四）保障层面：以个体和制度的现代转型实现智慧监督

“主动式”层层加码行为代表着基层政府的权力滥用及理念异化，对其治理不仅要有针对性地在技术、理念和方式上实现智慧创新，更要从监督逻辑入手保障基层权力行使受到制约。现有的监督逻辑主要包括两个层面：一层是主体层面的多元主体监督逻辑，另一层是制度层面的建制立规监督逻辑，二者都在很大程度上促进了行政监督体系效能的提升。随着第四次工业革命的发展，智能化技术应用的有助于明确各自的监督属性并推动二者有机结合。一是建立智慧监督平台实现多元监督主体的整合。可以大数据、区块链技术为核心建设基层政务交流平台。区块链技术具有结构去中心化、数据不可篡改等特性，以此建立权力监督网络能够实现社会公众平等参与、权力运行可防可控、权力精准追溯和问责，从而支持权力监督各个主体在网络内实时、平等进行数据交换与共享。[17]二是加快建立制度传播平台。制度是监管权力的有效方式，“把权力关进制度的笼子”也是我国依法行政的客观要求。去中心化的横向网络平台能够简化基层制度建设流程，实现线上编制、线上建言献策以及线上反馈。同时，基于智慧监督平台的多主体入驻，制度可于多主体领域内宣传学习，保障了制度的社会推广和认知。可见，以现代技术手段实现主体监督和制度监督的平台整合，使二者凝结为相辅相成的监督整体，更大限度上发挥了二者的监督优势。

总之，“主动式”层层加码是基层政策执行过程中产生的一种现象，而引起这种异化的原因是多方面的。智慧治理作为优化基层政策执行的有效方式，其具体操作性建议和系统性整合还需进一步研究与完善。未来应从更多详实的经验事实入手，对其变化过程和逻辑进行理论归纳，并以更加全面的视野形成对“基层政策执行”的系统阐释。

【参考文献】

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[10]周益帆.核酸检测需求旺盛 部分第三方机构检测费用不降反升[EB/OL].央广网，http：//china.cnr.cn/gdgg/20210131/t20210131_525403954.shtml.

[11]光山县新冠防控工作指挥部.关于做好返乡或外来人员劝返和集中观察隔离工作的通告[EB/OL].光山县人民政府网站，http：//www.guangshan.gov.cn/news/tzgg/2020-02-11/67841.html.

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[14]陈书平.“互联网+”推动基层服务“瘦身减负”[J].人民论坛，2020，（20）：70-71.

[15]祝智庭，彭红超.技术赋能智慧教育之实践路径[J].中国教育学刊，2020，（10）：1-8.

[16]戴建华.智慧政府视野下的治理能力现代化[J].理论与改革，2020，（4）：126-138.

[17]周博雅，葉琣雯，徐晓林.基于区块链技术的政府权力监督研究[J].电子政务，2020，（10）：96-108.

（责任编辑：刘家彤）

Reasons for“Active”Layer upon Layer Overweight

and Intelligent Governance

Niu Chaofan，Xu Ying

Abstract：During the epidemic period，the implementation of the grass-roots return policy showed a new pattern of“active”layer by layer. Through the theoretical analysis of bureaucracy and combined with the existing research，this paper finds that the tendencies of avoiding responsibility，reducing burden，pursuing profit and bureaucracy based on the influence of bureaucracy are the main reasons for the“active”layer by layer overweight of grass-roots government.Smart governance is an important concept and means to improve the efficiency of China's grass-roots governance.It can effectively manage the“active”layer by layer overweight of grass-roots policy implementation by means of smart technology，smart education，smart administration and smart supervision.

Key words：epidemic prevention and control;add code layer by layer;intelligent governance