宅基地资格权认定辨析

李会勋 田文华

摘      要：2018年中央一号文件提出要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。因我国现行法律中未对宅基地资格权作详细规定，故学界对其性质有“宅基地使用权”“剩余权”“成员权”等不同认知，对其来源亦有“宅基地使用权说”“集体成员权说”“集体所有权说”之争。基于“三权分置”的政策目的，宅基地资格权应被界定为成员权，且来源于集体所有权。宅基地资格权的取得主体为未享受过宅基地福利分配权益的农村居住户，除特殊情况外一经实现便消灭;宅基地资格权的确认应以登记为标准;创新宅基地资格权有偿退出、保留和反悔机制;建立宅基地有偿使用制度四个角度厘清农户资格权的权属，有助于更好地保障农户宅基地权益、提升土地利用效率、化解宅基地流转的制度困境。

关  键  词：宅基地“三权分置”;宅基地资格权;宅基地使用权;农户

中图分类号：D922.32        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）11-0062-09

收稿日期：2021-09-24

作者简介：李会勋，山东科技大学文法学院副教授，法学博士，硕士研究生导师，研究方向为行政法与行政诉讼法、民法基础理论;田文华，山东科技大学文法学院硕士研究生，研究方向为民商法学。

基金项目：本文系教育部人文社会科学青年基金项目“合宪性审查视阈下行政规范性文件审查机制研究”的阶段性成果，项目编号：20YJC820022;中国博士后基金面上项目“保障性住房产权模式研究”的阶段性成果，项目编号：2017M612238;山东省社科规划研究专项的阶段性成果，项目编号：20CFZ130。

一、问题的提出

中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。[1]2013年12月，在中央农村工作会议上，习近平总书记以“三个必须”擘画出乡村振兴的建设目标：“中国要强，农业必须强;中国要美，农村必须美;中国要富，农民必须富。”2018年1月2日发布的《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发[2018]1号，以下简称2018年中央一号文件）提出要深化农村土地制度改革，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。“有恒产者有恒心”（《孟子·滕文公上》）。作为农民最为关心的恒产之一，宅基地是农民能够安心从事农业生产之关键，是兴乡村富农民之基石。

伴随着我国经济的腾飞以及城乡一体化的不断推进，越来越多的农村人口涌向城市。许多农民通过买房或租房的形式在城市安家，由此也产生了“一户多宅”，宅基地超标、闲置，土地资源浪费等问题，故农民们迫切要求流转宅基地。然而，现行宅基地制度对于宅基地能否单独流转的规定较为模糊。如《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）在物权编中虽将宅基地所有权纳入集体所有权之中①，并将宅基地使用权归属于用益物权，但相较于土地承包经营权、建设用地使用权、居住权、地役权等其他用益物权人可以对他人的动产或不动产依法享有占有、使用、收益的权利，宅基地使用权人却只依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利②。“宅基地使用权能否收益，因关涉面广，牵一发而动全身，《民法典》作为规范民事行为的基础性法律，不宜对此作出具体规定。目前通过准用性规范等立法技术由其他法律作出规定，或者通过地方实践先行先试的方式，待实践成熟后再作出立法回应，乃为较为客观和科学的选择。”

十八大以来，围绕宅基地制度改革问题，党中央进行了一系列探索。实践层面，在全国范围内开展的农地制度改革试点工作卓有成效;理论层面，“宅基地资格权”这一概念首次在2018年中央1号文件中出现。作为此次农地改革的创造性权利，宅基地资格权承担着独特的历史使命。一方面，在乡村振兴的大背景下，宅基地资格权要为“三权分置“改革政策做先锋，使农民切实享有宅基地权益;另一方面，厘清宅基地资格权的权属定位，明晰其性质和内涵，使其融入到我国法律框架范围之内，能够为宅基地使用权流转提供理论支撑。

二、宅基地资格权的实践样态

实践是检验真理性的唯一标准。尽管宅基地资格权目前仅为一个政策概念，并非法律术语，但各地在这一政策性概念指引下已经开始稳中有进地开展改革实践，这有助于学界从中把握宅基地资格权的内涵并将其理论化、系统化，进而找出使宅基地资格权现实化的新路子。

“资格权”这一表述最早可溯源到浙江省义乌市的宅基地制度改革。2015年3月，义乌被列为全国农村土地制度改革试点地区。同年4月，义乌在全国率先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系设计，盘活农村居民的“沉睡资产”。2016年4月26日，义乌市委、市政府印发了《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》，明确在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权的前提下，允许宅基地使用权通过合法方式有条件转让。[2]2018年中央1号文件在借鉴、吸收这一概念的基础上将其理论化为宅基地“三权分置”模式，扩大了现有宅基地制度转让的主体范围，使得集体经济组织之外的市场主体得以参与进来，解放了现有宅基地制度的市场因素，释放了宅基地制度的活力。隨即，在中央政策指引下，全国范围内先后出现了“贵州湄潭模式”“浙江象山模式”“安徽旌德模式”“北京模式”等，[3]这些具有实创性的、具体化的探索模式在现行宅基地制度的基础上赋予了农民宅基地及其附属物的资格权，并允许宅基地使用权进入市场同其他社会主体进行公平交易，既解决了土地资源浪费问题，又为农民创造了新的收益。如“浙江义乌模式”将宅基地资格权定位为成员权，其重点在于坚持“两个不变”（即宅基地使用权交易时宅基地仍属于集体所有的土地，宅基地资格权利人仍属于集体经济组织的成员）。具体而言，农民基于集体经济组织成员身份享有宅基地资格权并依此向集体经济组织申请宅基地使用权，在获得宅基地使用权后同时拥有将其出让给其他市场主体的权利，该出让人仍然为集体经济组织的成员。此时，宅基地使用权已成为纯粹的用益物权，该出让人仅凭借宅基地资格权享有对宅基地事务的管理权。“安徽旌德模式”在此基础上进行了形式上的创新，为更好地维护宅基地流转主体之间的利益、吸引市场主体的积极参与，[4]其分别为集体经济组织颁发宅基地所有权证、为农户颁发宅基地资格权证、为其他社会主体颁发宅基地使用权证。相较于“浙江义乌模式”，“北京模式”略为保守，其在将宅基地资格权界定为宅基地使用权的基础上，创新出宅基地租赁使用权，即宅基地资格权人既可直接与第三人达成租赁协议，也可交由集体经济组织整合后对外进行出租，以此赋予第三人使用宅基地和农民地上房屋的权利，但租赁期限不得超过20年。租赁期满后，当事人可依意思自治原则协商决定租赁合同是否终止。[5]在此模式下，集体经济组织仍享有宅基地所有权，而农户则享有宅基地使用权，其他社会主体享有宅基地租赁使用权。

三、宅基地资格权法理之争

尽管各地对宅基地资格权的积极探索卓有成效并积累了一些成熟经验，但因缺乏相应的法律规范以及受各地市场经济发展水平不均衡的限制，目前对宅基地资格权的定性、内涵和行使方式仍未形成普适性的理论，学界的争议主要集中于其性质与来源上。

针对宅基地资格权的性质，学界主要有三种观点，即“宅基地使用权说”“剩余权说”“成员权说”。“宅基地使用权说”主张将宅基地资格权等同于原先“两权分立”下的宅基地使用权，以维护法律的稳定、社会秩序的安宁，保护现有的宅基地权利人利益。[6]持此观点的学者认为，仅需在现行的法律框架下从宅基地使用权中派生出次级使用权以承担市场流转的职能，农户在不丧失宅基地使用权的前提下将该派生权利出让给其他市场主体，期限届至时该权利自动回归于农户手中，便无需创造新的权利。[7]这样既可以保持宅基地使用权的创立初心，即提供基本的社会福利保障，又可以使得宅基地“活起来”，为农民带来经济效益。“剩余权说”主张农户资格权是一种次级用益物权下的剩余权利，是在限制宅基地使用权流转的同时农户为其他社会主体设立的有期限的权利。次级用益物权消灭后，原宅基地使用权人的权利回复至完整状态。[8]该观点与宅基地使用权说类似，都主张宅基地资格权是用益物权，只不过产生的路径不同。“剩余权说”认为宅基地资格权由宅基地使用权派生而来，宅基地使用权是用益物权，那其派生的权利就是次级用益物权，是反向推理的结果;“宅基地使用权说”认为宅基地资格权本身就是宅基地使用权，用益物权属性是其自身决定的。“成员权说”认为，宅基地资格权强调的是一种成员身份资格，即申请分配宅基地的资格。农户只要具备这种身份资格就享有宅基地资格权，也就有权向集体经济组织申请分配宅基地，但最终取得宅基地使用权并不是只要具有宅基地资格权就可以，因为资格权仅仅是申请分配的资格，还需要集体经济组织对于该申请行为的批准。而且，若取得的宅基地面积达到了法定标准或者因自身原因导致失去宅基地使用权的，便丧失了宅基地分配资格。[9]该观点赋予了宅基地资格权更大的内涵，使其权利范畴不仅仅局限在申请分配宅基地问题上，还扩展到了对于集體经济组织事物的参与、对流转至其他市场主体的宅基地使用权的管理等方面。[10]可以说，“成员权说”是通过分离资格权与使用权分别为集体经济组织成员带来保障性利益与经济性利益。

针对宅基地资格权的来源，学界主要形成了三种观点，即“宅基地使用权说”“集体成员权说”“集体所有权说”。“宅基地使用权说”主要参考农地“三权分置”模式，认为宅基地资格权是在原来“两权分立”模式下将宅基地使用权一分为二产生的，本质上来源于现有的宅基地使用权，是一种新型权利，是次级用益物权。[11]宅基地资格权不可进行市场化流转，但宅基地使用权可流转于其他市场主体享有，以使农户取得收益。“集体成员权说”认为，宅基地资格权是区别于作为实体权利的宅基地使用权、宅基地集体所有权的非实体性权利，因此不能将这三者并列而形成“三权分置”的权利模式。[12]持此该观点的学者以《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”（即“一户一宅”）的规定为理论依据，推断出农户以“户”为单位，基于其成员身份向所在的集体经济组织申请宅基地，权利产生的依据就是集体成员权。“集体所有权说”认为，集体所有权是宅基地使用权与宅基地资格权的共同来源，二者是集体所有权之下对农户宅基地的财产性利益与身份性利益的承载，宅基地资格权是对农民身份性权利的维护，宅基地使用权是对农民财产性权利的保障。持此观点的学者认为，宅基地资格权来自于所有权和资格权二者的特殊总有关系中，将资格权置于这种特殊总有理论中进行研究，可以更好地挖掘出宅基地资格权的基本法律内涵，即资格权作为一项基本权利蕴含着丰富的法律关系，既包括对于集体组织与其成员之间有关身份关系的调整，又包括对于集体组织“三资”问题等财产关系的调整。[13]

四、宅基地资格权法理之辨

笔者认为，明确宅基地资格权的性质和来源，不能局限于文义层面，应结合实际政策并联系国家设立该项权利的初衷进行研究。

就宅基地资格权的性质而言，以往的“两权分立”（即宅基地集体所有权与宅基地使用权）在保障农民“户有所居”上发挥了重要作用，但随着市场经济的发展以及城乡差距不断拉大，侧重于保障性的“两权分立”已难以适应振兴乡村之重任。因此，中央提出“三权分置”，将宅基地资格权纳入其中并允许其他市场主体进一步释放宅基地的经济职能，从而使农村宅基地活起来、农村居民富起来、新型农业产业兴旺起来。“三权分置”既能坚持宅基地集体共有的属性，维持其保障职能，确保“户有所居”，又能推动宅基地使用权的流转，发挥宅基地的经济职能，促进“闲地入市”，充分利用有限的土地资源，在保障农民现行生活水平的情况下建立全国统一的宅基地流动市场（见上图）。[14]农户资格权作为“三权分置”改革的“压舱石”，能够确保在维护农民宅基地权益的基础上实现宅基地的流转开禁，在发挥其财产价值的同时还能确保宅基地不丧失身份属性，继续发挥保障作用。将资格权归于用益物权的范畴是“宅基地使用权说的”核心观点，笔者认为并不妥当。一方面，根据物权法定原则①，《民法典》并未将宅基地资格权归置于用益物权中;另一方面，若将宅基地资格权强行归类于用益物权，则根据法律对于用益物权之规定，用益物权人可以自由流转使用权，这就偏离了“三权分置”确保农户身份资格的初心。其实，该学说是以维护现有的宅基地法律制度、保障宅基地使用权人的利益为目标的，但进行学术研究与政策探索的目的是解放思想，格致求进，而非视现有制度为金科玉律，将其置于不可触碰之地位，墨守成规、固步自封。[15]将资格权确定为次级用益物权的“剩余权说”的根本思维通路是将宅基地使用权作为“桥梁”，向前溯源至宅基地集体所有权，向后派生出次级使用权，[16]也不可取。除前文述及的将资格权认定为用益物权的缺陷外，“剩余权说”还有更大的缺陷：在农地权利体系中，集体土地所有权作为权利体系的源头分流出了该体系内的其他权利，[17]若认定宅基地使用权派生出资格权，则基于物权的绝对效力，宅基地使用权便可自由流转，从而使土地集体所有权被架空。相较之下，“成员权说”更具有说服力，易于得到社会的认同。成员权是集体意志和农民共同利益的权源和载体，集体土地所有权的状态与成员权的状态紧密相关，[18]即某一组织的成员基于其成员身份在该组织内取得相应的身份权益与财产权益。[19]农村集体经济组织成员所享有的宅基地资格权正是这种复合性权利，只是其中的人身利益和财产利益作为具体的权能（类似于所有权的四项权能）不可能独立存在，仅是帮助主体实现具体权利的媒介。[20]

笔者支持“成员权说”。其一，集体经济组织享有宅基地的所有权，作为其成员的农户当然具有成员权，那么符合条件的农户有权依据成员权申请分配一定面积的宅基地，行使占有、使用等一系列权利以增加自己的收益，当然应同时承担相应的义务。农户所享有的无偿申请宅基地的权利就是集体成员权。其二，宅基地资格权包含的身份属性是一种具体的权能，即初始分配资格和管理资格。宅基地资格权人确实有权利申请分配宅基地，但除特殊情况（非基于农户自身的原因，如不可抗力）外，仅限于初次申请分配宅基地。因此，原则上申请分配宅基地的资格，一经行使，便消灭;集体经济组织成员将宅基地流转至他人使用之合同一经成立，即产生了监督对方当事人合理使用宅基地之权利。虽然集体经济组织成员向集体经济组织首次申请宅基地之后便不再具有宅基地初始分配资格，但其仍具备作为集体经济组织成员而享有的其他成员权利。一方面，当宅基地资格权与宅基地使用权主体同一时，资格权人对宅基地的自主利用行为要进行自我约束和管理，包括法律上的利用和事实上的利用;另一方面，农户将宅基地使用权移转给他人后对于集体经济组织产生负有保证他人合理利用土地之义务，基于这项义务宅基地权利人与社会主体在设立宅基地使用权流转合同过程中应当约定以合理的方式利用宅基地，由此，农户便具有了对以上事务的监督权。宅基地的处分包括法律上处分，如出租、抵押等具有市场化流转特点的行为，和事实上处分，如农家乐、旅游景点等开发行为。所以，移转后的宅基地使用权人应该接受移转前集体经济组织成员对集体经济组织所附义务之约束，主要是对宅基地使用权人运用的市场化手段及利用程度的合法性、合理性、正当性的约束。[21]其三，宅基地资格权界定为集体成员权具有法律支撑。《民法典》第二百六十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。集体成员有权查阅、复制相关资料。”第二百六十五条第二款规定：“农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”而且，相关法律规定也赋予了农户行使农村集体经济组织成员权所必备的知情权、撤销权、参与管理权等具体权益。[22]其四，关于宅基地使用权流转开禁，大多数人都在担心的问题是，若放活宅基地使用权，允许其向集体外的社会主体流转，是否会割裂宅基地使用权与集体成员权，[23]是否会使宅基地的社会保障职能名存实亡。答案是否定的。这一担忧是因为没有认清资格权和成员权的权属关系而造成的。事实上，宅基地资格权是依附于农民作为集体经济组织成员这一特殊身份关系产生的，对宅基地使用权流转开禁而导致的上述问题虽不可避免，但并不会使农户在参与流转的过程中丧失资格权，农户仍可以对集体经济组织的决策以及相关活动行使权利，即集体组织成员之身份是上述一切宅基地权利之基础，成员权存在，这些权利就不会丧失。[24]

就宅基地资格权的来源而言，将宅基地资格权归源于宅基地使用权的观点并非无可指摘。“宅基地使用权说”完全借用了承包地的“三权分置”，但二者分属不同的领域，政策所要解决的问题也存在差异。承包地“三权分置”是经济体制改革，其主要目的是为破除“农地农民用”和“均田承包”的制度困境，一方面，为继续将农地作为农民生活之基本保障，在不改变土地集体所有权的前提下确保农户承包土地的权利，践行“耕者有其田”的责任担当;另一方面，为使农业产业化、农民职业化，需放活土地经营权，创新多种农地利用形式，将社会资本引入过去封闭的农村与农业。[25]而宅基地“三权分置”是在坚守“户有所居”的同时盘活宅基地使用权，以实现其经济价值，其不再仅仅局限于社会保障功能。将宅基地资格权归源于集体成员权的观点亦存在不合理之處。“集体成员权说”过于强调成员权本身而忽视了完整的集体所有权这一根本来源。在社会主义国家，农村土地为集体所有的本质是不可动摇的。集体与其成员之间是相互依存之关系，无成员则无集体;无集体，成员权利也无法有效实现。[26]笔者赞同“集体所有权说”。三权分置政策下的集体所有权是实现农户资格权、盘活宅基地使用权、发挥其经济因素、重构宅基地产权体系、适当放大宅基地私权属性的根基。而宅基地资格权的实现依赖于农户行使成员权，向集体经济组织申请宅基地并经准许后初始取得宅基地的使用权是成员权的部分权能。由此农户资格权是依据宅基地集体所有权而产生的，宅基地集体所有权在三权分置体系中处于基础地位。[27]可见，宅基地资格权与宅基地使用权均源自于集体所有权，成员基于与集体的特殊总有关系，取得宅基地资格权并进一步获得用益物权性质的宅基地使用权，以充分发挥其市场价值，为农户获取经济利益。

五、宅基地资格权制度完善之路径

为确保宅基地“三权分置”的政策目标落到实处，助推乡村振兴宏伟蓝图的实现，应尽快健全相应的制度规范，使之既可以维持宅基地保障功能，又能将具有用益物权性质的宅基地使用权置于市场流转。

完善宅基地资格权取得制度  其一，细化集体经济组织成员权之立法是完善宅基地资格权的基础。集体成员权具有身份性特征，是集体组织与其成员关系的产物，同团体成员具有紧密联系，属于团体法律调整的范围。[28]但目前我国相关法律法规仅涉及“集体经济组织”这一概念，对“集体经济组织成员”未作明确规定。对此，应加快集体成员权制度方面的立法，为宅基地资格权的行使提供坚实的法律保障。其二，权利主体的明晰是完善宅基地资格权的前提。在现行法律制度下，学界对享有宅基地资格权的主体存有争议，主要有四种观点：一是户籍说，即具有集体组织所在地的户口是取得成员身份的基本条件。[29]二是生活来源说，即依赖集体土地及其他集体财产获得基本生活保障及主要生活来源是取得集体经济组织成员之身份的基本条件。[30]三是权利义务说，即对集体经济组织履行了相应的义务是取得集体经济组织成员之身份的基本条件。[31]四是系统分析说，即拥有该集体经济组织所在地的户口并且在该地从事生活生产活动是取得集体经济组织成员之身份的基本条件。[32]前三种观点均具有片面性，唯系统分析说较为妥当。依据《土地管理法》第六十二条的规定，农户因成员身份而成为宅基地资格权的取得主体，但这种身份的有无要以户口所在地为标准，而在具备了这种身份后，最终是否享有宅基地资格权还要参照生产、生活条件、集体贡献率等标准。其三，明确宅基地资格权的取得条件是完善该权利的重要内容。宅基地资格权的取得条件应包括从未取得宅基地的、政策性移民等特殊人员迁入的、宅基地面积低于法定标准的以及因自然灾害等非自身原因导致宅基地灭失等。

完善宅基地资格权确权登记制度  物权变动需进行公示，包括动产交付和不动产登记。《民法典》及《不动产登记暂行条例》规定对宅基地使用权和房屋所有权实行权属登记制度，但对于宅基地资格权是否能进行登记，学界存有争议。持否认观点的学者认为：“物权法范围内并不包含成员权，也就没有理由对其进行登记和物权保护。”[33]笔者认为，为适应农村经济发展的现实需求以及振兴乡村的需要，应对宅基地资格权的确权登记制度进行立法，且宅基地资格权确权登记证书应载明集体经济组织成员身份，宅基地的方位、四至、面积，宅基地地上附着物的基本状况等。理由在于：其一，《不动产登记暂行条例》对不动产实行统一管理和登记，包括宅基地使用权登记。《民法典》规定宅基地使用权的变动必须依法进行登记，不登记不发生物权变动效力。既然作为用益物权的宅基地使用权等私法性质的权利可以在《民法典》和《不动产登记管理条例》中明确规定，那作为综合性权利，同样具有部分物权形态的宅基地资格权也就没有理由不对其进行确权登记。其二，当今社会复杂多变，横跨公法与私法性质的法律问题层出不穷，公法与私法的逐渐融合成为法律发展的新潮流，作为基本法的《民法典》亦应顺应公私合流的大趋势。其三，在宅基地流转过程中为集体经济组织、农户、其他市场主体颁发不同的证书，分别对相关主体的所有权、资格权、使用权进行权属登记，既可以保持原宅基地制度对农户权益的保障，又能释放宅基地市场活力使农民得到切实的经济利益，形成三方主体明确，权责清晰，运转高效的宅基地运转体系。

完善宅基地资格权有偿使用制度  为保障农民的基本生活需求，应当以宅基地的无偿取得为一般原则。[34]宅基地属于集体所有，宅基地资格权源自于集体所有权，属于成员权，也就不存在享有属于自己的利益而支付费用的问题，故该权利应当无偿取得。[35]当然，有原则就有例外，对于一些特殊情况，有必要构建宅基地资格权的有偿使用制度。如超标、违规的宅基地，农户需就超出部分向集体缴纳一定的使用费;若将不合规的宅基地使用权进行流转，应将流转所取得的一部分利益作为流转公益金上缴集体等。

完善宅基地资格权有偿退出机制  依法自愿有偿退出是宅基地制度的一项重大改革，是宅基地资格权人认为自己已无利用宅基地的必要而依法提出申请，自愿退出宅基地从而获得经济补偿的行为。宅基地资格权有偿退出既能使进城落户的农村村民获得一定的经济利益，也能在一定程度上消解城乡户籍二元格局带来的负效应。因此，一方面，为发挥宅基地的基础保障作用，应创立宅基地资格权反悔机制，根据当地实际情况在一定期限内给予农民反悔的权利，一旦农户行使反悔权，并依据当地市场价格返还其所获得的经济补偿后，便可再次获得资格权，向集体经济组织申请分配宅基地;[36]另一方面，设立保留机制，对于不愿彻底退出宅基地又想利用其获得一定经济利益的农户，可与集体经济组织签订合同，在约定的期限内由村集体代农户行使宅基地使用权，可参考当地宅基地标准修建保障性住房，农户可以凭资格权申请入住。村集体也可进行土地开发，建造旅游景点或农家乐，保留资格权的农户可以获得相应的股权。

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（责任编辑：刘亚峰）

On the Discrimination on the Qualification Right of Homestead

Li Huixun，Tian Wenhua

Abstract：In2018，“No.1central document”proposed to explore the ownership of the homestead，the right to qualify and the right to use the“three rights division”.Because there are no detailed provisions on the qualification right of farmers in China's current laws， there are different understandings such as“member right”，“homestead use right”and“residual right”in practice.Based on the policy purpose of“separation of three rights”，the right of homestead qualification should be defined as the right of membership.The main body of homestead qualification right is rural residents who have not enjoyed the welfare distribution rights of homestead，which will be eliminated once realized，except in special circumstances;The confirmation of qualification right should be based on registration;Innovating the mechanism of paid withdrawal，retention and estoppel of qualification right;Establishing the paid use system of housing base and clarifying the ownership of farmers'qualification right from four angles will help to better protect farmers'housing site rights and interests，improve land use efficiency and resolve the institutional dilemma of housing site transfer.

Key words：homestead;“separation of three powers”;farmers'qualification right;right to the use of curtilage