宅基地使用权之规范有序流转

摘      要：农村宅基地“三权分置”改革的重点是推进宅基地使用权规范有序流转。目前，在农村土地市场中致使宅基地使用权流转失范无序的隐性交易和违法建房现象依然存在。应从明晰农村宅基地权利归属、明确农村宅基地使用权流转主体、拓展农村宅基地使用权流转客体范围、科学设定农村宅基地使用权流转合同格式条款、丰富农村宅基地使用权流转方式、建立农村宅基地使用权流转监管长效机制、健全宅基地使用权价值评估体系等方面着手完善相关法律法规及政策，以助力于乡村振兴，促进城镇化发展，实现城乡一体化。

关  键  词：农村宅基地;“三权分置”;农村土地市场;规范有序流转

中图分类号：D922.32        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）11-0071-07

收稿日期：2021-07-10

作者简介：周建国，湖南文理学院文法学院副教授，研究方向为物权法、土地法。

基金项目：本文系湖南省哲学社会科学基金一般项目“新中国农村土地权利制度沿革与变迁趋势研究”的阶段性成果，项目编号：16YBA297。

一、问题的提出

改革开放以来，我国农业科技水平取得了巨大进步，但农业规模化和现代化程度仍略显不足，农业投入与农业效益产出尚不够协调。尤其是在农业发展转型时期，依靠传统农业生产方式已不能满足广大农民对美好生活的向往，必须加快农业产业的升级和产业结构的调整，发展规模效益农业和高科技农业。宅基地使用权作为农民家庭财产的主要组成部分，如果不能通过转让、抵押等方式流转，就很难获取大额资金来改造提升传统农业生产方式。只有让农村宅基地使用权作为生产要素按照市场规律流动起来，才能充分发挥出其巨大的市场价值。

随着我国城镇化的建设速度不断加快，城镇建设用土地越来越少。与之相对应的是，大量农业人口转向城镇落户，农村产生了越来越多的闲置宅基地。解决这一矛盾的关键在于促进包括宅基地在内的农村集体用地向城镇建设用地规范有序流转。这就需要对现行农村土地制度改革进行深入探讨，建立更加科学合理的农村土地制度，为推动中国城镇化发展提供基础保障。[1]有观点认为：“通过产权制度的调整而非全面重置来实现，其中的关键是建立保障土地流转的较为完善的农地市场。”[2]如浙江嘉兴试验区通过实施有利于农民的土地政策，让农民自愿主动放弃宅基地，通过优化土地资源配置提高了土地使用效率，降低了城镇化发展成本。

“城乡一体化”要求加强城乡各个产业相互之间的协作和联系，鼓励和支持城市资金、人才等生产要素进入农村，使得第一二三产业中的各种生产要素在城乡之间自然流动，实现优化配置，最终建立符合客观规律的城乡一体化生产要素市场，发挥市场在配置各种资源过程中的决定作用。农村土地资源既是第一产业中的重要生产要素，也是其它产业不可缺少的生产要素。然而，目前实施的宅基地使用权制度依然建立在城乡二元结构基础之上，农村宅基地使用权流转起来困难重重。当然，中央一直坚持“城市居民不得购买宅基地”的底线，与我国城市化进程不彻底、不稳定有关。我国特有的农民工现象使得常住人口城镇化率高于户籍人口城镇化率，但这些农民工并未享受到与城市人口相同水平的福利保障，比如职工养老保险和保障性住房等。在这种情况下，宅基地实际上承担了农民工的住房保障作用，成为进城农民工“最后的退路”。[3]

长期以来，农村宅基地使用权隐性交易屡禁不止。这种不受法律及政策保护的隐性交易不仅影响了农村土地市场的正常运行，也损害了本集体经济组织及其他农民的土地权益，还由此产生了许多权益纠纷，增加了社会的不稳定因素。加之，在“需求-供应”的市场机制作用下，宅基地价值会越来越凸显，部分农民开始违法建房以牟取不当利益，这也给农村土地市场带来了不小的冲击。2018年1月2日发布的《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发[2018]1号，以下简称《意见》）提出要“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”新时代，如何使农村宅基地使用权在土地市场中规范有序流转，值得研究。

二、农村宅基地使用权流转中存在的问题及成因

在我国农村土地市场中，宅基地使用权流转隐性交易始终存在。主要表现为：一是城市居民非法买卖农村宅基地。随着城镇建设不断推进，城镇郊区的农村宅基地价格不断上升，许多农民为获得房屋及宅基地的财产性收入将多余或闲置的房屋及宅基地出卖，一些城市居民出于获取国家征地的高价补偿的目的非法低价购买。二是农户非法向本村集体经济组织之外的农户出卖宅基地。按照现行相关法律法规及政策规定，农村宅基地使用权转让仅限于本村集体经济组织成员之间进行，未经本村集体组织多数成员同意不得向外转让。但现实中，大量农民流向城镇并逐渐适应了城镇生活。这部分农民工群体作为农村宅基地使用权人或是非法流转自己的宅基地使用权，或是通过非法买卖房屋变相转让宅基地使用权来获取财产性收益，以此作为落户城镇发展的资金。三是农户合法出租和赠与住房使宅基地使用权产生流转。尽管相关法律法规限制出租或赠与农村宅地使用权，但依照目前我国农村土地市场中的“地随房走”或“房随地走”原则，农民可以通过赠与房屋所有权或出租房屋使用权来流转宅基地使用權。此外，农村违法建房现象屡见不鲜。主要表现为：一是“小产权房”。近年来，一些房产投资者选择在农村宅基地甚至耕地上建设不受国家法律及政策保护的“小产权房”，违法进入房产市场吸引中低收入人群购买。二是违法自建房屋或超面积建房。随着农村经济和农民生活水平的整体提升，一些农民为改善生活居住环境和条件放弃原有的农村宅基地，或是选择在交通便利的公路两旁违法违规占用耕地建房，或是擅自扩大房屋面积，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）六十二条第三款“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”的规定。在农村土地市场中，无论“小产权房”还是违法自建房屋、超面积房屋都会间接造成宅基地使用权流转失范无序。究其原因：

农村宅基地使用权登记制度不完善  在少数农村，宅基地使用权法律权属的规范程序欠缺，增加了确定权属的难度;部分农村的宅基地面积测量资料不够完整，往往因时间、主体的变化而难以准确测定宅基地面积;有的农村主要侧重于宅基地使用权的登记管理，忽视了对地上房屋及附着物的登记管理，有的农村则只对房屋进行了简单登记，未对宅基地面积进行详细测量，这也導致物权变动纠纷时有发生。此外，个别基层政府对土地法律及政策的认识不够，宅基地审批往往流于形式，不动产面积测绘登记工作也滞后于预期。

农村宅基地使用权流转主体不明确  依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”的规定，农村集体经济组织应为宅基地所有权主体。但现实中，农村集体经济组织往往只是一种形态，基本上由村民委员会代行其权力，而宅基地使用权主体一般为农户，由此导致了农村土地市场中宅基地使用权流转主体较为混乱。如相关法律规定宅基地使用权流转的范围必须限于本集体组织内部成员且一般为自然人，但本村集体经济组织本集体组织内部成员往往因违法受让他人宅基地使用权而拥有一个以上的宅基地，这种“一户多宅”的情形还会衍生其它违法流转行为。

农村宅基地使用权流转客体范围狭窄  农村宅基地使用权流转客体即为宅基地使用权本身，其流转并不影响集体所有制的性质。《意见》提出要适度放活宅基地使用权且明确了“放活”的方向，但是否允许宅基地使用权单独流转，目前还没有相应的政策和法律支持。如尽管《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第三百九十五条规定建筑物和其他土地附着物可以抵押、第三百九十九条规定宅基地使用权不得抵押，但因宅基地使用权和其上的房屋所有权包含着不同的价值利益，可满足不同主体的不同需求，故实践中也存在着宅基地使用权和房屋所有权一体流转或分别流转的不同情形。

农村宅基地使用权流转合同要件不足  目前在农村土地市场中，宅基地使用权流转多采用口头合同形式，少有备案可查的书面合同。即便少数宅基地使用权流转签订了书面合同，但合同内容简单，仅标注了流转双方、价格、时间，并未注明宅基地权属状况、宅基地位置和面积、流转期限、用途等条款，流转后难免会产生纠纷。

农村宅基地使用权流转形式不明晰  尽管《中华人民共和国宪法》第十条第四款及《土地管理法》第二条第三款均规定土地使用权可以依法转让，但对如何流转缺乏具体规定。《民法典》第三百六十三条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定”，但到底适用哪部土地管理的法律和国家有关规定也未作说明。由于宅基地使用权主体不知该如何流转，只能私下交易，这也导致隐性交易屡禁不止。

农村宅基地使用权流转缺乏有效监管  《土地管理法》第六十七条明确规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”2019年9月11日，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部联合印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》;2019年12月12日，农业农村部、自然资源部联合印发《关于规范农村宅基地审批管理的通知》。这两份文件从国家层面明确了农业农村、自然资源两部门在宅基地规划、供地、审批、监管等方面的职责分工，建立了“部省指导、市县主导、乡镇负责、村级主体”的农村宅基地管理机制。[4]但在现实中，大多农村地区的宅基地使用权仍由村民委员会来进行监管，因其并无行政执法权故无法处置违法建房行为和隐性交易，土地资源部门也因“民不告”而“官不究”。

农村宅基地使用权价值评估制度不健全  目前，大多数农村还未形成完善的农村宅基地价值评估体系。如在部分农村，农民是依申请无偿获得的宅基地，并未支付合理对价，因此难以确定价值评价标准;在一些农村，基于对宅基地使用权流转的限制，宅基地上房屋及附着物难以实现等价流转，也就难以评价其担保价值。

三、推进农村宅基地使用权规范有序流转的路径

明晰农村宅基地权利归属  我国的不动产采用登记主义原则。就宅基地而言，应依据《不动产登记暂行条例》（2019）的规定对所有权和使用权进行登记，其中使用权的登记内容主要包括宅基地面积、地上房屋、构筑物等附属物，且细化到宅基地计量及确权登记，以便于宅基地使用权流转。农村宅基地使用权制度登记程序主要为：农民第一次取得宅基地使用权时必须办理取得登记;农民对宅基地使用权进行流转时必须办理流转登记;农民放弃或退出宅基地使用权必须办理注销登记。目前各国对于农村宅基地使用权制度登记程序的审查主要分为形式审查和实质审查两类。笔者认为，结合我国农村宅基地的实际情况应采取实质审查为宜，这样既可最大限度地保护宅基地使用权主体的合法权益，强化不动产登记的公示公信力，也能最大限度地预防登记错误的发生。

明确农村宅基地使用权流转主体  就转让主体而言，现阶段因农村宅基地使用权仍具有一定的福利和保障性质，故应在贯彻《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”精神的同时，要求农村宅基地使用权转让人提供具有社会保障条件的证件证明，如有稳定的生活收入来源，转让宅基地后仍可以保持不低于当地平均生活水平的收入状态，能解决自己居住条件等。就受让主体而言，根据目前实行的法律政策，转让主体只能将农村宅基地使用权转让给本集体经济组织内部成员，其目的是防止本集体经济组织以外的社会主体受让宅基地使用权，从而损害本集体组织及其他村民土地权益。随着我国市场经济和城镇化的不断发展以及户籍制度改革的深入推进，宅基地使用权受让主体范围亦应与时俱进，在符合土地利用规划和宅基地用途管制条件下允许包括城镇居民在内的本集体经济组织以外的社会主体有权受让宅基地使用权，以充分体现宅基地使用权应有的财产性价值，保障农民利用宅基地及其上房屋使用收益的权利。受让主体既可以是本集体经济组织之外的公民，也可以是法人等其他社会组织。在相同的条件下，本集体组织的农民享有优先购买宅基地的权利。

拓展农村宅基地使用权流转客体范围  目前，农村土地市场中，已经建有房屋的宅基地，房屋所有权与宅基地使用权一同流转，即“地随房走”。但未建有房屋的宅基地，依据现行法律法规及政策不能单独流转。实际上，若宅基地使用权流转必须以其上建有房屋为前提，必然会使流转双方为达成目的而建造所谓的房屋或其它构筑物，从而导致社会资源的巨大浪费。对此，有观点认为，土地使用权和房屋所有权是两种不同性质的物权，在交易中发生两种权利的分离现象是不可避免的，可以根据登记制度消除两种权利的冲突。[5]笔者认为，既然《宅基地管理办法》第十五条规定“自批准宅基地之日起满二年未动工兴建的（特殊情况除外）由村集体收回宅基地使用权”，那么作为一项法定的独立的用益物权的宅基地使用权可以不依附于房屋而单独存在，在宅基地自批准之日起二年之内其使用权自然可以单独流转。况且，《土地管理法》第六十二条第五款规定“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”，这说明农户流转其住宅后只是不可再申请宅基地而非基地使用权不可单独流转，出让方完全可以按照农村宅基地“三权分置”改革的要求，通过保留宅基地资格权在受让方取得宅基地使用权期限届满后依据约定条件仍收回宅基地使用权。当然，为了防止大量囤积农村宅基地情形的出现，对流转数量应进行必要的限制。

科学设定农村宅基地使用权流转合同格式条款  《民法典》第四百七十条规定：“合同的内容由当事人约定，一般包括下列条款：（一）当事人的姓名或者名称和住所;（二）标的;（三）数量;（四）质量;（五）价款或者报酬;（六）履行期限、地点和方式;（七）违约责任;（八）解决争议的方法。当事人可以参照各类合同的示范文本订立合同。”鉴于农村宅基地使用权流转的特殊性，流转合同中应注明所有条款都是在转让方和受让方真实意思表示的前提下设定的，且没有违反相关法律法规及政策，同时应注明土地界址、面积、流转期限、用途和双方其他权利义务等。

丰富农村宅基地使用权流转方式  一直以来，宅基地相关改革被认为是在“三块地”改革中相对最为滞后一部分。对此有专家呼吁“允许农村进城落户的人口在全国范围内出售宅基地的使用权，他的收入可以用于在城市购房的初始资金，同时允许城市人下乡购买他们宅基地使用权。”[6]近年来，中央及各级主管部门对宅基地的政策放松力度不断加大，各地也在宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地权益保障和取得方式、完善宅基地管理制度等方面作出了具体探索。[7]如浙江丽水已确权登记农村宅基地42.32万宗，约有16.2万宗农村宅基地处于闲置或半闲置状态，约占宅基地总数的1/3，闲置宅基地面积约4.5万亩，宅基地闲置情况严重。在开展了宅基地“三权分置”试点后，全市已办理“宅基地及房屋使用权”证书27本，办理抵押登记9宗，贷款金额220万元。相关农户可从使用权流转中获得租金、股息、红利等多项收入;[8]上海在全国率先推出了宅基地“股权化”的尝试。在上海奉贤区南桥镇试点宅基地流转试点中，对于退出宅基地、选择相对集中居住的居民，既可选择直接领取补偿资金，也可以选择以此资金参股投资项目，保底收益率不低于5%。当地由镇一级政府成立了一家专门用来运作宅基地股权化的公司，对项目收益进行兜底。[9]笔者认为，可借鉴各地宅基地使用权流转改革的成熟经验，进一步丰富宅基地使用权流转流转方式，如“共建”“拍卖”“家庭农场”“转让”“赠与”“继承”等。同时，应建立健全宅基地使用权回购和征收等配套制度，确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。

建立农村宅基地使用权流转监管长效机制  一是强化審批环节。应探索建立农村宅基地初次取得与流转联审联办机制，如宅基地使用权的流转先在所在村集体经济组织登记备案后，由出让方和受让方向土地管理部门提出书面流转协议，相关部门联合审查该项流转是否符合土地规划，是否涉嫌违法占地、侵占耕地，手续材料是否齐全，权属是否清楚等。二是强化监督环节。全面落实“三到场”（即宅基地申请实地审查、批准后实地丈量批放、住宅建成后实地核查）要求，对宅基地使用权流转进行全程监管，避免因流转的宅基地面积超标而损害村集体经济组织的权益。三是强化执法环节。各乡镇人民政府应依法开展对农村宅基地使用权流转的动态监察，及时发现并处理各类违法违规行为。对于买卖或者以其他形式非法转让土地的，应依据《土地管理法》第七十四条的规定由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得。

健全农村宅基地使用权价值评估体系  一是基于各地农村宅基地使用权流转改革的方式不尽相同，农村宅基地使用权价值评估也应因地制宜。如对于有明确拆迁补偿标准的地区，可以考虑采用成本逼近评估法，即集体建设用地使用权价值=土地取得费（耕地开垦费+耕地占用税+水利建设基金+新菜田开发建设基金）+土地开发费（集体农地开发为宅基地需要的开发费）+利息（集体农地开发为宅基地投资产生的利息，计算基数为土地取得费与开发费）+利润（集体农地开发为宅基地投资产生的利润）+增值收益（集体农地开发为宅基地之后产生的增值）;对于发达的沿海地区及北京、上海等地，可以直接采用基准地价系数修正法，即土地价格=某一用途土地在某一土地级上的基准地价×（1+宗地地价修正系数）×估价期日、容积率、土地使用年期等其它修正系数。二是引入第三方专业价值评估机构，将宅基地使用权的抵押、担保价值化与透明化，避免农民因不熟悉市场行情而导致宅基地流转价格过低。三是地方政府应依据当地经济发展水平适时公布宅基地流转的指导价格标准，确保农民在宅基地使用权流转过程中权益不会受损。

【参考文献】

[1]张郁达.深化农村土地改革，推动新型城镇化发展[J].当代经济，2017，（11）：12-13.

[2]夏彤.城镇化背景下农村土地制度改革研究[D].暨南大学硕士学位论文，2015：26，42.

[3][6][8]多地總结宅基地改革试点经验 宅基地使用权放开可期[EB/OL].搜狐焦点，https：//cq.focus.cn/zixun/d4af35c8a07fff82.html.

[4]2020年宅基地管理新政解读[EB/OL].农村致富经，https：//www.nczfj.com/yzzz/103975.Htm1.

[5]王利明.物权法研究[M].北京：中国人民大学出版社，2002：320.

[7][9]各地宅基地改革试点大梳理：这个地方试点外地人可“买”宅基地使用权[EB/OL].凤凰网，https：//finance.ifeng.com/c/7xlAWbbVdZo.

（责任编辑：刘亚峰）

On the Normative and Orderly Circulation of

the Right to Use Rural Homestead

Zhou Jianguo

Abstract：The focus of the reform of“separation of three rights”of rural homestead is to promote the standardized and orderly transfer of homestead use right.At present，in China's rural land market，there are still hidden transactions and illegal house building that lead to the anomie and disorder of the transfer of homestead use right.We should clarify the ownership of rural homestead rights，clarify the subject of rural homestead use right transfer，expand the scope of rural homestead use right transfer object，scientifically set the standard terms of rural homestead use right transfer contract， enrich the transfer mode of rural homestead use right，establish a long-term supervision mechanism for rural homestead use right transfer Improve the value evaluation system of homestead use right，and start to improve relevant laws，regulations and policies，so as to help rural revitalization，promote urbanization development and realize urban-rural integration.

Key words：homestead;“separation of three powers”;rural land market;the circulation