农村社区防控突发公共卫生事件长效机制探索——基于新冠肺炎疫情的审视与思考

王文浩

（武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430072）

2019年底，新冠肺炎疫情席卷中国，对国家应对突发公共卫生事件的治理体系和治理能力提出了严峻挑战。在此次全民抗击新冠肺炎疫情的战争中，农村社区采取了多项防控措施，在很大程度上堵截和减缓了疫情蔓延，但在农村社区防控新冠肺炎疫情取得阶段性胜利的过程中，也暴露出农村社区应对突发公共卫生事件的短板，突出表现为防控行为上的痕迹主义和“一刀切”作风，压缩了农村社区防控实效的发挥空间。基于此，习近平总书记指出，“既要立足当前，科学精准打赢疫情防控阻击战，更要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”[1]，这为筑牢疫情防控的农村防线，构建农村社区防控突发公共卫生事件的长效机制指明了方向。

一、农村社区防控突发公共卫生事件的现实问题

疫情暴发初期，国务院民政部基层政权建设和社区治理司司长陈越良在国务院召开的联防联控新闻发布会上指出，一些地区在社区防控中存在人手不足、防控与生活物资短缺、防控措施流于形式、防控设施简陋等问题[2]。在农村社区防控新冠肺炎疫情的实践中，多地存在痕迹主义行为和“一刀切”作风问题，这在一定程度上抑制了农村社区防控实效的发挥，不利于堵截新冠肺炎疫情的蔓延和农村社区防控突发公共卫生事件机制的有效运转。

（一）农村社区疫情防控中充斥多种痕迹主义行为

1.指标化的填表防控

农村社区疫情防控工作指挥部需要接受县（区）疫情防控指挥部、乡镇疫情防控指挥办公室的领导，同时又要接受县（区）卫生健康委员会防疫工作指挥小组和相关部门的督导，多重领导和指挥体制往往带来混乱和重复工作，受制于不同上级的农村社区防控工作人员在任务量分配和工作重点上也会出现不同程度的偏离。文山会海带来的效率低下和过重负担，直接表现为各种表格填写和会议精神指示传达，使得“领导动动嘴，基层跑断腿”的现象时有发生。不同领导部门发布的信息整理表格，体例虽有所不同但大体上都是社区内村民信息的统计且篇幅庞大，使得工作人员不仅要重复填写信息数据，还有许多项目表格要与村民直接联系，甚至需要上门采集信息，加剧了疫情感染风险，同时又占用了开展其他工作所需的人力、物力资源。除了农村社区防控工作人员需要承担庞杂的表格填写工作任务外，社区内村民每天也要进行健康打卡，还要配合本社区疫情防控工作人员进行信息采集，由此形成的逆反麻木心态不仅难以保证采集信息的准确性，还不利于农村社区防控工作的开展与社区内村民的有效配合。

2.证据化的防控留痕

虚假造痕、作秀抓痕往往又与文山会海、填表作业相辅相成，都是异化痕迹管理生发的工作中形式主义的具体表现[3]。有的农村社区自疫情伊始便采取强硬封闭措施，实行封村堵路以禁止人员和车辆出入，但该项措施在执行过程中却或多或少受到人情关系的阻挠，后期竟逐渐演化成为拦普通住户不拦“关系户”，乃至拦车不拦人。所谓拦车不拦人，就是不允许人员开车进出社区，而默许步行者出入社区，这是由于车辆目标过大且容易拦截，将这种目标显眼之物困于社区之内或阻于社区之外，比严格限制人员出入更能显示出其“防控力度和效果”。此外，“硬核”标语口号在一些农村社区内随处可见，诸如“一人传染全家倒，财产全跟亲戚跑”“今年上门，明年上坟”等偏离了社会主义核心价值观的过度口号标语甚至也作为留痕证据应付检查和粉饰政绩。

3.疏于社区心理建设

面对肆虐的疫情，人们往往会产生焦虑紧张的心理包袱，或过于悲观和恐惧，或过于冲动易怒和紧张担心，甚至会产生强迫虐待等消极倾向，如不能得到有效地心理干预和疏导，积累起来的负面情绪将会带来严重后果[4]。构筑并夯实农村社区村民在疫情期间的心理防线，推动农村社区心理服务体系建设和心理干预、心理疏导工作有序开展是当务之急。但在疫情暴发后，各项行政任务和防控检查占用了大量人力，加上相关部门对该项工作不重视，农村社区心理服务名存实亡，居家隔离的社区内村民难以与本社区心理服务人员取得联系并接受心理疏导，即使取得联系也会被草草结束会话，无法缓解焦虑紧张的心情，甚至加剧了对农村社区防控人员相关工作的排斥，不利于疫情防控中心理防线的巩固。

（二）农村社区疫情防控中弥漫“一刀切”作风

1.绝对限制人员和车辆流动

“一刀切”方法往往是在事多人少、资源缺乏的窘境下，为在限定时间内完成限定任务而被选择的“灵丹妙药”。在农村社区防控中某些问题被曝光披露或接受问责后，相关社区问题的整改基本采用“一刀切”方法来立竿见影地解决。在人员流动方面，有农村社区自居家隔离伊始就禁止在外务工返乡人员进村，对于此类人群一律予以劝返，并严格限制快递和社区商店等货物的运送。实际上，对于无疫情危重区域或相关人群接触史的在外务工返乡人员，在无相应症状情况下，按要求并监督其居家隔离，也能够起到疫情防控效果。在车辆管控方面，以货物运输车辆为例，部分农村社区要求所有进出社区的货物运输车辆，包括运输快递、生活用品和食物等的车辆，必须持有相关部分颁发的许可执照。但疫情期间，相应执照的办理并不容易，这些社区将无相应执照的运输车辆一概拒之村外，在一定程度上阻塞了社区内村民生活物资等的获取途径，不仅不符合科学防控疫情的要求，还会徒增社会运转压力，制造诸多不便，加剧社区内紧张氛围，甚至会催生出寻租空间。

2.社区防控针对性不足

社会治理中的“一刀切”作风，是我国治理体系不完善、治理精准度较低的直接表现。县域内下辖的多个农村社区往往在防控行为选择上采用统一标准、统一规章，这种趋同化的农村社区防控在疫情暴发初期成效显著，能够快速阻断疫情蔓延，但缺乏韧性的刚性压制从长远来看难以满足多方面需求，特别是不利于经济的恢复与发展。同时，农村社区防控的针对性不足，没有做到区域性精准施策，致使各地区不论疫情严重程度和社会经济恢复发展需要而一味地封闭管理，难以将更多资源投放到重点地区，耗费了大量人力、物力和财力资源。

3.忽视社区中村民特殊需要

农村社区治理主体的各项工作围绕疫情防控展开，但局限于农村社区人力物力资源的短缺，和监督的“自上而下”的惯性，在规则制定和实际工作中较少顾忌特殊群体的需要，往往倾向于“一刀切”方式。有些农村社区村民组成复杂，其中独居空巢老人占总住户量比重较大，或社区内慢性病需经常就医患者和残疾人员数量较多，却都在疫情防控期间隔绝人口流动，未对弱势人群予以适当关照，使本无相关接触史的独居老人和残疾人员等在生活上出现困难，相比于年轻健康人群更难以获取生活和医疗防护必需品。同时，在很大程度上阻断了相关人员就医通道，使慢性病等需经常就医患者面临社区出不去、医院进不去的尴尬境地，健康更难以得到保证。

二、农村社区防控出现上述问题的原因分析

在治理资源相对匮乏的广大农村社区，痕迹管理异化生成的痕迹主义和基层治理主体围绕上级“中心工作”而工作的运作模式，以及由简单化思维衍生出的行为方式囿困了社区治理机制的功能发挥，其既是农村社区在防控新冠肺炎疫情中出现痕迹主义行为和“一刀切”作风等问题的原因所在，也是农村社区防控突发公共卫生事件体制机制创新所必须解决的重要难题。

（一）痕迹管理异化

痕迹主义伴随着痕迹管理消极异化而生成[5]。习近平总书记在第十九届中央政治局集体学习时指出，“现在，‘痕迹管理’比较普遍，但重‘痕’不重‘绩’、留‘迹’不留‘心’；检查考核名目繁多、频率过高、多头重复”[6]，质言之，现阶段痕迹管理中重痕迹不重政绩、看材料不看实绩、文山会海等情况比较普遍。痕迹主义作为一种形式主义、教条主义和利己主义的新样态[7]，不利于各项工作的贯彻落实和人民生活幸福感、获得感的提升。农村社区疫情防控工作人员的数量不足与庞大工作任务之间的碰撞挤压，必然造成一定程度的虚假造痕和工作中的形式主义。做事要证据，政绩需留痕，在异化的痕迹管理理念的诱导下，包括农村社区治理在内的基层治理在运行过程中往往重证据轻实效，只有做事留痕才能证明“我真做过”。从这个逻辑出发，便不难理解基层治理中发生包括证据化的防控留痕、填表抗疫等一些怪现象。此外，因心理干预和疏导机制的运行效果及其投入产出比率往往难以被量化评估，不契合痕迹主义者事事留痕、做事留证的价值驱使，在农村社区防控中也就经常处于边缘化地位，这也从侧面印证了痕迹主义存在于农村社区防控的实际情形。

（二）治理模式囿困

在我国权力集中和“自上而下”监督体制下，基层逐渐形成了围绕上级“中心工作”而工作的运作模式，农村社区治理作为国家治理体系的重要组成部分，其具体工作也嵌入在集中体制的“中心工作”之中[8]。在基层治理的实践中，“中心工作”的运行集中了大量资源、人力等要素，以实现对“中心问题”的强治理，但这种强调治理普遍性的治理方式，忽略了基层治理所面临问题的特殊性，也在一定程度上限制了基层治理的自主性发挥及其他工作的开展。农村社区防控突发公共卫生事件所面对的复杂矛盾对治理主体的工作提出更高要求，既要严防死守阻断风险传播蔓延的渠道，尽可能地纾解突发公共卫生事件带来的负面冲击，又要兼顾农村社区内村民的不同生活需要，但在疫情防控这一“中心工作”的压力之下，农村社区工作人员为完成任务和规避问责，同时拘于较匮乏的物资和人力资源，便难以避免地选择性忽略掉社区内村民的特殊需要，而采取“一刀切”的严格防控。

（三）简单化思维生长

由简单化思维衍生的“一刀切”作风是指在决策和执行中脱离现实情况，不顾决策对象和社会环境的不同，盲目采取简单化、同一化的方式推进决策和执行的行为风格。我国特色治理制度中的行政层级责权利的不对称样态，是理解我国治理实践的重要中层概括[9]。在此格局之下，所处治理体系中的层级越低，则承担责任越大、承用权力越小、受用资源越少，使得在大量工作任务压力之下的基层治理主体在治理行为选择上往往采用简单粗暴的方式。同时，在我国“压力型”制度结构下，上级的严密考核和高压问责往往迫使基层治理主体采取利己的行为进行日常工作和应付检查，使得“维稳”成为基层治理主体的重要价值导向之一[10]。权责失衡状态下的农村社区治理，难以应对突发公共卫生事件所带来的复杂艰巨事态，但在强力问责体制的压力下，稍有疏忽便有可能面临问责，农村社区防控主体只能“五加二、白加黑”的整顿问题和采取粗暴隔离等强硬手段。

三、农村社区防控突发公共卫生事件的长效机制探索

农村社区在我国治理格局中的劣势地位积弊于城乡二元体制的长久压迫，由此形成的农村社区治理资源匮乏和治理体系孱弱等问题，是农村社区治理的先天短板，也是农村社区应急管理乏力的根源。新冠肺炎疫情的暴发突然性和蔓延迅速性，延展了其威胁不特定广大人群的公共性，是突发公共卫生事件的典型代表，农村社区作为“桥头堡”居于防控一线，承担了内防输出、外防输入的重要任务，其重要地位不言而喻，但由于防控机制不健全、防控措施不完善、防控人员素质参差不齐、法律规制相对欠缺等造成了农村社区防控中一定程度的痕迹主义行为和“一刀切”作风。基于此，在发挥党建引领和人民群众主体作用的基础上，建立完善的农村社区防控突发公共卫生事件的长效机制意义重大。

（一）权限明晰：农村社区防控中的自由与秩序价值

自由作为法律的基本价值之一，必须存在于法律限度之内，法律对自由所划定的边界同时也是对自由的保障。秩序同为法律的基本价值之一，是指构成社会的各部分有序性、组织化互动的状态，自由与秩序的冲突是在法律价值实现过程中，限于特定情境、特定条件下的某一价值目标的实现需牺牲另一价值的情况。农村社区防控突发公共卫生事件正是在自由价值与秩序价值的冲突挤压中运行的，一方面，为保护社区内村民的人身安全，社区防控需要以强制性管控为手段，限制人群流动，即社区的重秩序价值轻自由价值；另一方面，社区内村民的个体生活等需要在得不到满足的情况下，又会促使其故意或非故意违反强制性规定，即个体的重自由价值轻秩序价值。法律为自由划定的限度是社区内村民自由行为的红线，同时，也是社区秩序价值的实现对社区内村民合法实现个体自由价值干扰的限度，所以在正确界定自由价值与秩序价值界限的基础上，设置社区防控机制至关重要。首先，应从法律层面合理划分农村社区治理主体权限，设立统一部署的应急指挥系统总揽全局，同时推动防控重心向基层下移，发挥社区组织和社区村民的自主性，健全协同防控机制。其次，应在统筹考虑社区内村民生活需要的基础上，以严密的规定和严格的执行来规范社区内村民行为，推动自由与秩序价值的二维并进。最后，政府应做好联防联控工作中的指导协调工作，在以防控风险蔓延为最高价值目标的基础上平衡自由与秩序价值，会同社区组织、社区居民共同做好突发公共卫生事件的防控与应急处理。

（二）体系健全：网格化农村社区防控的设置与完善

面对新冠肺炎疫情，习近平总书记指出：“各地区要压实地方党委和政府责任，强化社区防控网格化管理，采取更加周密精准、更加管用有效的措施，防止疫情蔓延。”网格化的社区防控是一种以精细化防控为目标、以信息技术为核心、以社会化的防控方式为手段的防控突发公共卫生事件的新模式。要建立行之有效的网格化农村社区防控体系，以应对突发公共卫生事件。首先，要将网格细化为涵盖乡镇政府、农村社区、行政村、村民小组的四级体系，在加强党的统一领导基础上，推动实现自治、法治、德治“三治”合一，打造“一领导、四作为、三共进”的农村社区防控网络，形成“乡镇不漏社区，社区不漏户，户不漏人”的防控体系。其次，建立健全农村社区党组织网格体系，以党支部为单位，推动党员下沉农村社区、融入网格，构建在党的坚强领导下“大团结、大联合”的农村社区防控组织体系，将党的组织优势、政治优势转化为农村社区防控效能。最后，设立群防群控网格体系，以农村社区为主体、各级网格为基础，统筹各村委和辖区民警、网格员、社区医生等，实现针对重点对象的“多包一”，提高防控效率和精准度。

（三）措施优化：农村社区防控措施的制定与执行

作为社会治理重要组成部分的社区治理，本质上就是社区运用相应制度治理社区各方面事务的治理行为集合，其成效的发挥与制度的合理与否息息相关。制度的生命力在于执行，制度执行的实质是狠抓落实、不搞变通、不打折扣地推进各项决策的贯彻落实。在防控新冠肺炎疫情的实践中，农村社区防控措施的制定与执行暴露出一定程度的痕迹主义和“一刀切”作风，为下一阶段农村社区治理的改进和发展指明了方向。在梳理出农村社区防控主体行为逻辑的基础上，创新农村社区防控突发公共卫生事件的决策和执行方式，是提高防控实效的重要一环。首先，在应对突发公共卫生事件的过程中，农村社区防控措施的制定与执行既要严格细致，又要严防过度，要充分考虑弱势群体的特殊需要，在保证村民日常生活的基础上，压实农村社区防控责任。其次，随着现代信息技术的发展，应在结合大数据与智慧管理服务平台的基础上，指导农村社区防控精准施策，促使农村社区在防控突发公共卫生事件的过程中高效利用优势资源帮扶困难人群，在健全网格化管理的同时，检查各项措施的落实情况，并接受群众反馈。最后，在农村社区防控过程中要重视社区心理健康服务，在充分发挥社区内相应组织功能作用的基础上，引入专业社工组织进行精准帮扶，关注社区内村民心理健康，同时积极营造强信心、暖人心、聚民心的社会舆论环境，缓解社会紧张状态。

（四）思维塑新：农村社区防控中唯物辩证法的应用

农村社区防控要坚持正确的思维方法，秉持唯物辩证法，在处理问题时要抓主要矛盾、统筹兼顾和综合施策，在坚决贯彻上级指示任务的同时，兼顾全面准确把握和积极回应社区内村民需要，在更好实现最广大人民根本利益的基础上推进各项政策方针的执行落实，在制定和实施关系到人民利益的治理措施时，既要合理合法统筹考虑，又要因地制宜严防过度，把握好顶层设计与“摸着石头过河”的关系，坚持两点论与重点论的统一，统筹兼顾，适当安排。农村社区防控突发公共卫生事件，一方面要处理好集中与民主的关系，在以强制力为后盾做好做实农村社区管控的同时，开发多重渠道联系社区内村民，在把握各层次社区村民需求的同时，提高各项农村社区防控举措的群众知情和认可程度，实现农村社区防控的公开透明，化解群众抵触情绪，引导群众支持社区防控并做好自我隔离，并结合群众需求改进防控举措。另一方面，各治理主体在决策与执行决策过程中，应处理好短期利益与长远利益、间接成本与直接成本的关系，兼顾社会效益与经济效益、整体推进与重点突破的关系，在发挥我国治理体制“集中力量办大事”优势的同时，给予特殊群众以适当照顾，结合本地区实际情况进行精准施策。