北京市怀柔区农村集体经济组织建设研究

张英洪，刘 雯，刘妮娜

(1.北京市农村经济研究中心，北京 100101；2.华北电力大学，北京 102206)

怀柔区位于北京北部，属于生态涵养区，是首都北部重要的生态屏障和水资源保护地，是保障首都可持续发展的关键区域，也是京津冀西北部生态涵养区的重要组成部分。根据《怀柔分区规划（国土空间规划）（2017—2035年）》，怀柔区的功能定位是首都北部重点生态保育及区域生态治理协作区，服务国家对外交往的生态发展示范区，绿色创新引领的高端科技文化发展区。在全区功能定位和发展布局中，农村集体经济组织可以成为承载怀柔区建设发展的重要力量。

一、怀柔区农村集体经济组织发展现状

怀柔区总面积2 123 km2，是全市面积第二大区，其中山区面积占89%。2019年末常住人口42.2万人，其中城镇人口30.1万人、乡村人口12.1万人。全区共有12个镇、2个乡、2个街道办事处、284个行政村，有284个村经济合作社、274个村股份经济合作社、14个乡镇联合社以及35家乡村两级集体所有制企业，涉及7.4万户农户，16.1万个成员股东。

鉴于历史、现实和区位等多种因素，怀柔区农村集体经济组织发展基础比较薄弱，集体资产规模较小。截至2019年底，怀柔区农村集体经济各类账面资产59.6亿元，其中，村级账面资产56.0亿元，乡镇级账面资产3.6亿元。怀柔区农村集体经济账面资产约占全市集体资产总量的0.71%，在全市14个涉农区中排名第13位。

近年来，怀柔区农村集体经济总收入呈下滑趋势。从2012年的108.70亿元大幅下降到2019年的6.88亿元。2019年，全区农村集体经济实现利润总额-1.07亿元。在284个村经济合作社中，收入在10万元以下（含无收入）的有89个，占31.3%；收入在10万元以上（含10万元）至50万元（含50万元）的有86个，占30.3%；收入在50万元至100万元的有32个，占11.3%；收入在100万元以上的有77个，占27.1%。284个村经济合作社有35个资不抵债，占12.3%；174个收不抵支，占61.3%；只有5个村实现分红，分红总额1 721.87万元，领取股金分红的成员股东数3 168个，约占全区成员股东数的2%。

二、怀柔区农村集体经济组织发展历程

1979—1981年，北京市大力推广联产计酬生产责任制。1983年开始，全市普遍推行政社分设改革，1984年上半年基本完成。北京郊区人民公社分设为乡镇党委、乡镇人民政府、乡镇农工商联合总公司三个机构，分别行使党务、行政与经济职能。生产大队改称农工商联合公司，生产队改称农工商分公司。

（一）建立村经济合作社、取消生产队建制

（二）改革乡、村集体企业

1979年起，怀柔县拉开了改革乡、村集体企业的序幕，先后建立了企业职工岗位责任制，实行了经营承包制，试行了股份合作制，采取产权重组转制，逐渐确定了乡村集体企业的市场主体地位。截至2000年底，全县共有697家乡镇企业通过租赁、出售、联营合作、独资、股份制和股份合作制等主要形式实施了重组转制，占改革前企业总数的87.6%[1]417-420。

（三）社区股份制改革

自2005年怀柔区怀柔镇卢庄村开启以存量资产股份量化型为主的社区股份制改革以来[2]至2019年底，全区已有274个村级集体经济组织完成了集体产权制度改革，尚有10个村集体经济组织未完成改革任务①10个未完成改革的村主要为城中村或城边村，由于资产体量相对较大，人员结构较为复杂，外来人口与转非人口相互交织，集体经济组织成员身份界定难点较多，加之一些村还面临未来棚户区改造的机遇，政策还不明朗，因此这些村的集体产权制度改革进展缓慢。；14个乡镇、2个街道还未开展乡镇级集体产权制度改革工作。在怀柔区社区股份制产权制度改革过程中，有些村将原村经济合作社撤销或变更登记为新的村股份经济合作社，有的增建了新的村股份经济合作社。2012年，为了全面完成农村集体土地所有权确权登记颁证工作，北京市农委下发《关于进一步建立健全农村集体经济组织 全面加强登记管理工作的通知》，要求重新恢复原集体经济组织并进行登记颁证。目前怀柔区完成产权制度改革后的274个村级集体经济组织，既有村经济合作社，也有村股份经济合作社。村经济合作社拥有农村集体土地所有权，村股份经济合作社拥有量化后的集体经营性资产所有权。没有完成产权制度改革的村只有村经济合作社。两个社基本上是两块牌子、一套人马、一套账本。

三、怀柔区农村集体经济组织主要做法

（一）加强党对农村集体“三资”管理工作的领导

建立区、乡镇（街道）两级农村集体“三资”管理和监督联席会议制度。区级联席会议由主管农业的区委常委和副区长牵头，成员单位为区级有关部门，办公室设在区经管站。联席会议每季度召开一次，研究和解决工作中出现的新情况、新问题。乡镇（街道）联席会议由乡镇党委书记总负责，乡镇长具体负责，主要成员单位为乡镇涉及农村“三资”管理业务的职能科室。乡镇联席会议每月召开一次，研究讨论本乡镇“三资”管理工作。结合干部任期经济责任审计结果，制定村级组织“三资”管理考核办法，考核将纳入五好乡镇党委、村级党组织评星晋级考核工作，并与村级干部工作挂钩，以调动乡镇、村干部的工作主动性。

（二）推动农村集体经济组织“三资”管理制度建设

在强化农村集体资金管理上，怀柔区做了以下几个方面的工作。一是建立了财务收支管理制度。年初的年度重要项目收支计划和年终的收支计划完成情况要及时向全体成员公布。日常开支必须严格履行审批程序，重大事项开支必须履行民主程序。二是建立了资金管理岗位责任制度。按规定，分级明确乡镇和村管理岗位、财务岗位的职责和权限。全区统一实行村级财务账、款委托乡镇（街道）村级财务服务中心管理。三是建立了村级财务公开制度。按照规定时间、程序、内容逐笔逐项向全体成员公布财务收支情况，接受群众监督。

在强化农村集体资产管理上，怀柔区做了以下几个方面的工作。一是健全资产台账制度。村级集体经济组织定期进行资产清查，做到账实、账款相符。二是健全资产处置制度。村集体经济组织以招标投标方式承包、租赁、出让集体资产，以参股、联营、合作方式经营集体资产，实行产权制度改革等，严格执行相关规定，由村集体经济组织提出处置意见，经乡镇联席会议审核把关，村级民主决策程序通过后，公开处置方案，再组织实施[3]。三是健全资产经营制度。集体资产实行承包、租赁、出让经营的，要加强合同履行的监督检查；集体经济组织统一经营的资产，要明确经营管理责任人的责任和经营目标，确定决策机制、管理机制和收益分配机制。集体经济组织实行股份制或股份合作制经营的，其集体股份收益归集体经济组织所有，纳入账内核算。

在强化农村集体资源管理上，怀柔区做了以下几个方面的工作。一是完善资源登记制度。对于法律规定属于集体所有的集体资源，逐项记录在案。实行承包、租赁经营的集体资产，要登记资源承包租赁的相关信息。二是完善土地征用占用管理制度。建立土地征用、占用收入专户，实施专款专户专用管理。三是完善产权交易监管制度。农村土地承包经营权流转、农村集体经济组织的实物资产交易、农村集体经济组织持有的依法可交易的财产权益，必须经过区农村产权交易服务中心核实后，在北京市农村产权交易所进行交易，纳入全市农村产权交易平台并接受监管。

（三）指导农村集体经济组织“三资”管理规范化

一是加强培训，提高管理人员业务能力。怀柔区经管站抽调业务骨干成立“三资”管理讲师团，分阶段对区、乡镇（街道）、村三级参与“三资”管理人员开展业务培训。针对财务管理存在的问题，分批次对乡镇（街道）、村级财务人员进行业务培训。每年至少开展两次检查、评比打分，形成检查报告并进行通报。

勃列日涅夫执政时期的第一个五年计划（1966—1970年）经济情况较好，社会总产值比上个五年计划增长7.4%（1961—1965年增长6.5%）。这一时期，勃列日涅夫对改革持积极态度，力图通过改革扭转经济下滑趋势。也是在这一时期，勃列日涅夫也站稳了脚跟。但从70年代上半期开始，保守、僵化与停止改革趋势日益明显，后来实际上取消了改革。在1971年的苏共二十四大后，就不准用“改革”一词了，而改用“完善”一词。俄罗斯学者说得好，这一改变是向“停滞”过渡的标志。

二是强化监管保障农村集体经济规范运行。通过设置村委会公开栏、召开股东（社员）代表大会、党员大会、“两委”会等方式定期公开村级财务，促进农村经济发展和社会稳定。开展合同清理、规范专项整治，清理、规范合同3 583份，有效收回部分流失的农村集体资产资源。

三是加强审计监督，健全问责机制。引入第三方审计机构参与农村“三资”管理审计工作，对于审计中查处违反规定行为的，由怀柔区纪委监委牵头，按照《违反农村集体“三资”管理行为问责办法》进行问责，视情况分别追究乡镇党委、政府的领导责任，分管干部的失职责任及区有关部门的监管责任，并在全区范围内进行通报。

（四）推动农村集体经济组织内部治理

根据2010年北京市委农工委、北京市农委《关于进一步加强新型集体经济组织管理、指导和服务的意见》，怀柔区在村股份经济合作社中普遍建立了股东大会或股东代表大会、董事会和监事会等民主管理架构。村集体经济组织成员（股东）代表、董事会及监事会换届选举一般与村“两委”换届选举工作同步进行，村“两委”换届后由村书记直接兼任村股份经济合作社董事长，大部分村的村经济合作社与村股份经济合作社法人一致。村经济合作社监委会成员直接转变为股份经济合作社监事会成员，负责对本村集体经济组织的财务工作进行全过程监督。

农村集体经济组织的财务计划（预算）、大额资金的使用、农村集体资产处置、经济合同的签订、农村产权交易等重大事项都要经过“八步工作法”才可办理。“八步工作法”具体程序如下：第一步，提出决策议案。村集体经济组织提出决策议案，村党支部受理。第二步，议定初步方案。党支部书记主持召开“两委”联席会议，讨论形成提交社员（村民）大会或社员（村民）代表大会讨论初步方案。第三步，乡镇业务主管部门及上级业务主管部门对合法合规性把关。第四步，征求党员群众意见建议。第五步，村集体将审议事项上报至上级乡镇经管科，由乡镇联席会议审核把关。第六步，社员（村民）大会或社员（村民）代表大会讨论通过。第七步，实施群众监督。第八步，公示反馈决策事项落实情况。

四、怀柔区农村集体经济组织存在的突出问题

（一）在功能定位上没有很好地发挥出“统”的作用

坚持和完善农村基本经营制度，不能重“分”轻“统”，也不能重“统”轻“分”，必须将“统”与“分”紧密结合起来，形成功能互补、相得益彰的局面。怀柔区属于生态涵养区、远郊区，农村劳动力净流出严重，村里普遍存在“有资源、缺资金、缺资产”的问题，如果仅仅靠“老妇病弱”型农户单打独斗，很难将承包地、农宅、山场、林场、闲置厂房等资源型要素盘活利用起来。从当前全区农村集体经济组织的收益分配表来看，村级集体经济组织没有主营业务收入，乡镇级集体经济组织没有任何经济活动，在一定程度上可以认为乡村两级集体经济组织没有发挥好农村基本经营制度“统”的功能。因为集体“统”的功能缺失，会影响农户“分”的功能发挥。怀柔区2019年乡村两级农村集体经济组织收益分配表显示，乡村两级集体经济组织和集体企业主营业务收入总额6 537万元，占全区农村集体经济总收入的9.5%。全区农村集体经济90.5%的收入来源于征地拆迁补偿款、地上物补贴和专项工程款等各种财政资金以及少量的租金收入。

(二)在治理机制上存在被动性与混同性问题

总体来看，怀柔区农村集体经济组织在治理机制上存在被动性与混同性问题。

一是被动性，主要体现在由外向内传导的农村集体经济组织治理机制。近年来，为防止“外部力量”干预与侵占、“内部权力人”寻租等问题，怀柔区加大农村“三资”监管的力度，以外部监管推动集体经济组织治理的规范化。这种通过区、乡镇（街道）的行政力量监管规范农村集体经济组织发展的方式有其必要性和合理性，特别是对于朝阳、海淀、丰台等资产规模较大的城市化地区的集体经济组织有很好的监督效果，但对于集体经济发展相对滞后的生态涵养区的集体经济组织来说还需要分类施策。怀柔区集体经济组织较为薄弱，很多集体经济组织处于“半瘫痪”或“瘫痪”状态，集体经济组织发展的自身力量和内生动力不足。在这种情况下，“严管有余、放活不足”只能强化集体经济组织治理的被动性和依赖性。

二是混同性，主要指村党支部、村委会、集体经济组织之间在某种程度上的混同管理。如在民主决策中，村集体经济组织的经济事务决策按规定应在集体经济组织成员内部进行民主管理、民主决策、民主监督，但是在现实情况中，很多村集体经济组织的经济事务决策不是在村集体经济组织内部进行，而是在全体村民范围内进行。再如，在财务管理上，村委会与村合作社大多是一本账目，将村庄公共事务和村合作社经济事务混同管理。这种一体化的治理模式导致集体经济组织激励机制难以建立等问题。村书记工资补助已经在全市政策框架下被固化，而对村经济合作社社长或村股份经济合作社董事长却缺乏经营发展集体经济的激励机制，不少村干部“等靠要”的思想较为严重，主动谋划发展集体经济的积极性不高。据统计，全区乡村两级集体经济组织无一位职业经理人负责经营管理活动。另外，由于村社账目混同，集体经济组织社会性负担仍然较重。据统计，2019年怀柔区村级集体经济组织共承担各类公共服务以及相关税费等社会性负担511.5万元，这对于本身发展就很薄弱的村集体经济组织来说无疑是雪上加霜。

（三）在外部环境上缺乏公平有效发展的制度环境

目前，怀柔区农村集体经济组织在外部环境上仍存在很多问题。

一是缺乏和国企一样平等进入市场的制度通道。作为特殊法人的集体经济组织的市场地位仍缺乏具体实现路径，市场经营需求与行政管理供给难以衔接。以怀柔区北房镇为例，由于该镇毗邻科学城，镇集体经济组织正在探索寻找科学城建设合作点，但遇到的问题之一就是北房镇合作经济联合社的市场主体地位难以落地。尽管该镇合作经济联合社持有农村集体经济组织登记证书，但由于缺少农村集体经济组织法律法规对于特殊法人的明确规定，且各部门工作衔接不畅，使得集体经济组织进入市场经营审批环节存在依据不足、难以操作的问题。

二是缺乏发展空间和配套用地。依据怀柔分区规划和功能定位，怀柔乡村地区是建设用地减量的重点区域，处在生态控制区和限制建设区的大部分集体经济组织还面临着生态涵养区相关政策制约。如怀柔水库一级保护区内有9个村庄约有2 000多户5 000多人，由于水源保护政策限制，这9个村庄难以发展集体经济，因而全部成为区级低收入村。

三是缺乏支持集体经济发展壮大的政策体系。相较于国企、民企，农村集体经济发展面临着很多特殊的条件，特别是对于发展较为薄弱的怀柔区集体经济组织，不仅需要严格管理和规范，更需要在人才引进、税收、金融、财政以及公共服务等方面给予一揽子政策支持。

五、加强怀柔区农村集体经济组织建设的思考与建议

（一）加强农村集体经济组织“统”的功能

一是发挥好统筹服务功能。鼓励村集体经济组织以提供统一管理、有偿服务等形式，领办、创办各类服务实体，为农民提供技术、信息、物资、流通等服务。鼓励村集体经济组织成立劳务服务队，组织村内富余劳动力，以实行劳务总承包等方式承接农村交通、水利、基础设施维护、道路养护、绿化环卫管护等劳务服务事项和政策工程项目，对外提供劳动中介和输出等有偿服务。鼓励村集体经济组织购置农机具，创新开展农村电子商务服务，为各类农业经营主体提供产前、产中、产后有偿服务。

二是发挥好统筹开发功能。围绕资源盘活起来，充分利用怀柔的旅游资源、生态资源，通过成立农宅利用合作社、旅游合作社，将闲散的农宅、山场、林地统一利用起来，大力发展乡村旅游产业、文化产业、康养产业、健康产业、度假产业、森林产业、林下产业。

三是发挥好统筹经营功能。围绕资产经营起来，充分利用建设怀柔科学城的发展契机，鼓励村集体经济组织联合组建经济实体，在科学城北区、南区、东区形成三片创新城区，以新组建的经济实体联合购买商业用房，并委托实体单位统一对外出租经营，租金收入由各村集体经济组织按股份比例分享；支持村集体经济组织异地开展公益性或准公益性项目建设，建好后由政府回租，建立村集体经济组织出资建设，政府或使用单位租赁经营，村集体经济组织获得租金的合作模式。

（二）深化农村集体产权制度改革

一是因地制宜推进剩余10个村的村级集体产权制度改革。强化农村集体经济组织规范管理，建立健全新型集体经济组织的法人治理结构[4]，探索建立内部激励机制，理顺分配关系，大力推进按股份分配，严格禁止举债分配。探索集体资产股份采取集体成员内部转让（赠予）等方式退出，稳妥开展集体资产股份权能有序继承和抵押、担保，积极拓展集体资产股权质押权能。二是选择有积极性、有条件的乡镇推进乡镇集体产权制度改革。在明晰乡镇和村两级产权关系的基础上，通过多种形式的股份合作，由乡镇集体经济组织统筹发展集体产业。三是尽快落实生态资产确权和生态产品交易政策，启动自然资源资产产权确权登记工作，促进生态资源资产化、可量化、可经营。

（三）提高农村集体经济组织内部治理能力和水平

一是推行政社分开。加快推进农村集体经济组织和村民自治组织职能分离，在农村基层党组织统一领导下，加快推进村民委员会事务和村集体经济组织事务分离工作。村内公益事业、村民自治公益性事务等由村委会负责；集体经济发展及集体经营性资产经营管理、土地等资源性资产的经营管理及开发利用等由农村集体经济组织负责。严格区别村民委员会和村集体经济组织的决策议事范畴，杜绝用党员大会或村民代表大会代替村集体经济组织成员（股东）大会对集体经济事项进行讨论决策。

二是实行账务分离。推行村集体经济组织和村民自治组织账务分离，明确村集体经济组织与村委会的财务往来关系，村内公共服务、公益事业等公共管理支出应当纳入财政预算，村集体经济组织应当逐步减少甚至不再直接承担村内公共管理成本。三是规范执行章程。参照2020年11月4日农业农村部印发的《农村集体经济组织示范章程（试行）》，结合实际，按程序修改完善集体经济组织章程，并严格执行章程的有关规定，使集体经济组织的内部治理制度化、规范化、程序化，同时要与时俱进地推进集体经济组织的信息化建设，提高信息化运用和管理水平。

（四）加快构建法治化、规范化的农村集体经济组织发展制度环境

一是加强集体经济组织和集体经济发展方面的地方立法工作。加快清理有关限制集体经济组织和集体企业发展的体制弊端和政策障碍，既要赋予集体经济组织和集体企业平等的市场主体地位，又要针对集体经济组织作为特别法人赋予相应的法律法规保障和支持[5]。

二是制定怀柔区新时期加强集体经济组织建设、扶持集体经济发展的指导意见，重点在人才、金融、财税等方面加大政策支持力度。在人才支持方面，鼓励和引导大学毕业生等优秀人才到集体经济组织和集体企业就业、创业，保护其各项合法权益；用好支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业政策，鼓励专业技术人员到集体经济组织和集体企业就业、创业；充分利用股份合作优势，借鉴陕西省袁家村经验，在集体经济组织成员入股的基础上，创新设置交叉股、混合股、限制股等允许集体经济组织成员以外人员购买的新股种，建立社会化、多元化、复合型的股权结构；建立健全社会资本参与集体经济发展收益保障机制，确保集体经济组织和集体企业职工享有同等保障性待遇。在金融支持方面，进一步发挥政策性金融作用，引导农业政策性金融机构加大对集体经济组织投入；同时，建议以集体经济组织为平台，发展农村合作金融，满足集体经济组织及其成员的金融需求。在财税方面，认真落实《财政部国家税务总局关于支持农村集体产权制度改革有关税收政策的通知》（财税〔2017〕55号）[6]，减免因农村集体产权制度改革而发生的契税、印花税；在此基础上，应当着眼于特别法人的定位，尽快制定有别于一般工商企业的财政税收优惠政策，支持集体经济组织的健康发展，使集体经济组织成为推动农民走向共同富裕的重要组织载体。