北京市昌平区统筹城乡区域发展研究

曹 琪

（中共北京市昌平区委党校，北京 102200）

北京市昌平区是首都城市发展新区之一，总面积1 343.5 km²，山区、半山区占全区总面积的2/3。截至2019年末，行政区域内有镇街22个，下辖301个行政村和239个社区居委会。昌平区常住人口216.6万人，农业人口17.4万人，占全区户籍人口的26.8%。随着经济社会的持续快速发展，昌平区农村基础设施建设不断完善，社会保障体系进一步健全，农村城镇化水平稳步提高。在决胜全面建成小康社会的过程中，研究昌平区统筹城乡区域发展，梳理农村发展的宝贵经验，对推动城乡一体化具有重要的现实意义。

一、昌平区统筹城乡区域发展工作现状

进入新时代，我国社会主要矛盾转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，习近平总书记也明确指出要推进乡村振兴战略，但在发展过程中，城乡发展的不平衡、农业农村发展的不充分问题仍然突出。近年来，昌平区紧跟时代发展步伐，在统筹城乡区域发展方面取得了显著的成绩，走出了一条具有昌平区特色的城乡区域发展之路。

（一）城乡基本公共服务发展方面

1.加大基础设施建设

2020年，昌平区实现社区蔬菜零售网点的全覆盖，截至2020年11月，全区累计建成“一刻钟社区服务圈”152个，社区覆盖率达到100%，为居民提供了更加精准、贴心的社区服务。同时，昌平区深入推进“街镇吹哨、部门报到”工作，综合执法平台实体化全部建成，实现区、镇、村三级互联互通；招募小巷管家1 834人，累计巡访57万小时，共处理各类事件11 631件；修建“四好农村路”100 km，33条道路的4 506个路侧停车位实现电子收费。

2.村居环境持续改善

2019年，昌平区“疏解整治促提升”专项行动拆除违法建筑615万m²，腾退土地823 hm2，创建无违建社区27个，疏解提升市场和物流中心18个，退出一般制造业企业23家，45个工业大院全部完成清退，整治提升街巷胡同108条，治理开墙打洞58处，群租房、占道经营、无证无照等整治任务实现动态清零；完成近三年2 857 hm2腾退空间落点落图，实施地下空间改造、生态停车场等惠民项目238个，新增便民服务网点87个，功能覆盖率提高到95.8%，全面有序推进全区村庄环境整治。截至2019年全区完成251个村庄人居环境整治任务，全面构建并完善长效管理机制。

（二）产业发展方面

1.持续增大产业扶持力度

近年来，昌平区委、区政府高度重视农业产业化发展，出台了一系列扶持政策，不断增加财政资金投入，促进了农村发展、农业增效、农民增收。为了整合集成政策，提高财政资金使用效益，吸引带动社会资本投入，培育壮大农业企业和提高农业组织化程度，2016年，昌平区委区政府结合昌平区实际，印发了《昌平区关于扶持农业产业化发展的意见》[1]，出台了一系列措施进行产业扶持和健全科技服务体系，始终把发展苹果产业作为壮大农村经济、促进农民持续增收的主导产业，注重优化苹果产业空间布局和种植结构，逐步形成科学的政策体系，不断提升苹果产业的科技含量。此外，昌平区持续推动花卉产业高质量发展，提高产业的市场竞争力、综合生产力，实现花卉产业的可持续发展。

2.旅游和农业融合发展

近年来，昌平区结合每年一届的北京农业嘉年华，推动城乡区域统筹发展，开发了五条融合昌平区各色乡村旅游资源的游览线路，大力发展乡村旅游产业。截至2019年底，昌平区建立了18家乡村星级民俗村，257家星级民俗户，北京市乡村旅游评定委员会评定通过了昌平区109个乡村旅游特色业态，在全市居于前列。2018年，十三陵镇康陵村被评为第八批全国“一村一品”示范村，成为享誉全国的市级五星级民俗村。昌平区通过“旅游+农业”模式促进旅游和农业深度融合发展，形成全域旅游的“昌平模式”特色。

3.科技助农，创新产业发展方式

2020年，北京市委统战部和北京农学院在昌平区延寿镇湖门村、崔村镇真顺村和南庄营村挂牌“北京科技小院”。根据乡村实际和村民需求，按照“一村一策”有针对性地制定帮扶计划，对延寿镇湖门村从民宿改造、美丽乡村生态建设方面进行帮扶；对崔村镇真顺村和南庄营村从引领昌平区苹果生产模式创新，带动苹果产业升级和蔬菜品种更新，推广使用先进技术等方面进行帮扶。北京科技小院坚持将“扶贫”与“扶智”、“输血”与“造血”相结合，不断探索科技精准扶贫新路径，真正解决科研成果转化难的问题。在产业发展和精准帮扶下，2019年昌平区低收入农户人均可支配收入达到11 584元，增速高于全区人均可支配收入5个百分点，提前1年实现低收入户全部脱低。

（三）乡村治理方面

1.加强农村基层组织建设

昌平区加强和规范以村党组织为核心的各类村级组织建设，积极推进村党组织书记、村委会主任“一肩挑”和村两委成员交叉任职，深入镇街集中摸底排查软弱涣散村党组织，对发现的问题统一建立问题清单，形成工作台账。从2015年起，昌平区连续五年累计选派100名优秀干部到低收入村、发展落后村、党组织软弱涣散村担任“第一书记”，着力解决群众的燃眉之急，化解历史遗留问题，探索增收致富思路。派驻党员推动派驻村党建工作水平不断提升，帮助派驻村农民增收致富，为派驻村办事解难题，促进派驻村和谐稳定。在加强基层党组织、推动村庄发展、为民办事服务、加强乡村治理等方面发挥了重要的作用。

2.创新“三单式”工作法，破解基层治理难题

2020年，为解决昌平区“12345政务服务便民热线”来访件多、满意率不高的问题，马池口镇变“接诉即办”为“未诉先办”，创新群众点单、党组织接单、包片干部办单的“三单式”工作法，群众有了难题可以通过“点单服务卡”和《马池口镇便民服务登记单》进行“点单”，将诉求致电村、社区党组织，也可以到便民服务站直接反映问题，党组织接到群众“点单”后，及时“接单”，根据群众诉求派单给包片的村“两委”干部，由包片干部具体落实“办单”，遇到村级层面无法解决的问题，上报到镇一级协调解决，将矛盾化解在基层，妥善解决各类群众诉求，提高了基层社会治理水平。

（四）人才队伍建设方面

1.人才支持政策力度持续加大

2011年，北京市印发《首都中长期农村实用人才发展规划纲要（2010—2020年）》，提出五个方面农村实用人才队伍建设重点工程，2016年出台了《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》，2017年出台了《关于深入推进科技特派员工作的实施意见》等一系列政策支持措施，支持农民创新创业，激发科技人员的创新活力。2018年和2019年，昌平区先后出台了《昌平区“实施乡村振兴战略推进美丽乡村建设”专项行动（2018—2020年）任务分解方案》《关于落实农业农村优先发展扎实推进乡村振兴战略的实施方案》《昌平区2019年乡村振兴重点任务分工方案》等一系列政策措施，引导各领域专业人才投身乡村振兴，协调组织区属涉农科技人员直接走进村庄农户，到田间地头开展服务工作，与“第一书记”派驻形成农村全覆盖的对接联系。

2.农村实用人才队伍建设持续加强

乡村振兴，人才是关键。昌平区农业广播电视学校充分发挥办学优势，搭建地方政府、科研院所、教育院校、田间学校的深度融合平台，启动昌平区高素质农民培训工程，围绕全区农业优势主导产业“一花三果”开展系列培训，采用“固定课堂+田间课堂+流动课堂”“线上+线下+跟踪服务”相结合的方式，把培训对象、培训内容和教育教学系统贯穿起来，提高了培训的精准性、规范性和有效性，培养出既有专业文化又懂实操技术，同时还精通管理、善于经营的农民队伍，造就更多的高素质乡土人才。

二、昌平区统筹城乡区域发展存在的问题及原因

（一）城乡基本公共服务发展缓慢

一是农村基础设施建设相对薄弱。近年来，随着对农村基础设施建设投入的逐步增加，昌平区农村人居环境发生了显著的变化，但由于长期的发展不均衡，农村基础设施的建设相对城区仍然处于弱势。山区村庄道路质量较差，长时间没达到“四好农村路”的标准，不利于农产品的输出，成为产业发展的制约因素。

二是村居环境存在短板。在一些城乡结合部，外来人口倒挂现象严重，私搭乱建现象普遍，村内道路十分狭窄，卫生状况堪忧，甚至存在火灾等安全隐患。我们在一些山区镇走访时发现，由于山体、林地巡查机制不健全，群众法制观念淡薄，缺少林地保护意识，违法占用林地、改变林地用途的情况时有发生，甚至造成林地被大量破环，带来严重的经济损失。特别是在疫情防控工作当中，农村环境卫生也存在短板，村民环境保护及自我防护意识淡薄，垃圾不分类丢弃、房前屋后乱堆乱放等现象依然存在。

（二）产业发展不均衡

一是休闲旅游业增长乏力。由于昌平区旅游景点分散，单项游玩时间短，农旅项目结合不紧密，休闲农业和民俗旅游业效益增长不稳定。截至2019年底，昌平区共有农业观光园150个，比上年减少36个，观光园总收人3.0亿元，比上年下降10.4%。设施农业占地面积800.31 hm2，比上年下降14.7%；实现产值4.3亿元，比上年下降7.3%。由于旅游产品开发不足，乡村休闲游难以满足游客多元化的需求，游客游览时长平均为四五个小时，停留时间短，深度旅游欲望不足，农民增收项目不多。

二是农业发展环境与游客对生态环境的要求有差距。由于农业基础设施建设不足，缺少综合治理，部分乡村道路破旧，村内依然存在垃圾乱倒、杂物占道堆放、厕所脏臭等现象，难以满足游客对美丽乡村田园风光的需求，需要加强村居环境改造。由于环境承载能力有限，每到周末及节假日等旅游高峰期，旅游景点及周边就会出现交通拥堵、就餐困难等现象。例如，每年昌平区举办北京农业嘉年华、特色庙会等活动期间，常常出现周边道路拥堵、园区内人员拥挤、就餐高峰期排队时间较长等情况。

三是农产品品牌保护意识不强。昌平区出产多种特色农产品，草莓、柿子、苹果、板栗、栗蘑等为人们所熟知，但每年农产品上市时，都能看到低于市场价的昌平特色农产品在街头路边叫卖，存在山寨假冒现象，甚至以次充好，导致昌平区农产品质高价低，难以形成品牌效应，打击了农户的生产积极性。

（三）乡村治理存在薄弱环节

一是基层党组织开展工作方式过于粗放。在新冠肺炎疫情防控过程中，由于防疫工作任务重，人员不足，特别是在城乡结合部，流动人口多，从重点疫区返程的人流量大，这些地方的防疫任务更加繁重，部分地区在防疫过程中采取了封路、封村、封闭小区、限制辖区内人员流动和机动车通行等防疫措施，在基层治理中缺乏统筹协调的人性化措施。

二是基层党组织的工作能力有待提升。部分基层党组织服务意识不强，不能创新工作方式方法，观念陈旧、思维方式落后，缺少带领村民增收致富的思路措施，没有针对性的手段，难以适应新形势、新任务的需要。部分村集体经济单一，发展村集体经济手段少，村级收入少，在维持村委会正常运转、完善基础设施建设等日常必须开支外，资金严重匮乏。

（四）乡村振兴人才活力不足

一是老龄化问题依然存在。农村青壮年劳动力大部分选择外出就业，农村常住人口多为老人和儿童，甚至出现了“空心村”现象，人才大量外流造成农村产业化发展缓慢，同时产业发展受限又加剧了农村实用人才的流出。村两委班子年龄偏大，文化素质不高等问题普遍存在，难以适应快节奏的社会发展要求，村干部队伍建设青黄不接、难选难留。在农村“两委”换届时，个别乡村特别是山区村甚至出现无人参选、无人可用的问题。

二是实用人才培养力度仍需加大。对把实用型人才培养作为促进农业发展、推动乡村振兴的意义认识不足，举办各类农业培训仅着眼当前需求，还未从实际出发考虑制定人才培养的长远规划。人才引进和培养经费投入不足，村民难以学习到最新的农业科技知识，产业开发思路受限。同时，由于缺少激励机制和岗位吸引力，具备综合素质的人才不愿意到乡村长期工作，影响了农业新技术的推广和应用。

三、昌平区统筹城乡区域发展的对策建议

实现城乡统筹发展是一项长期的历史任务，必须进行整体谋划，明确发展方向。当前，我国社会最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是乡村发展不充分。解决发展的不平衡、不充分问题，不断满足广大农民群众日益增长的美好生活需要，统筹城乡发展是关键抓手，必须依靠统筹城乡发展和乡村振兴。因此，乡村振兴不能就乡村谈乡村，必须走以城带乡、以工促农的路子[2]，缩小城乡发展差距，提高农民生产生活质量，在统筹城乡发展中破解难题。

（一）推动城乡基本公共服务均衡发展

1.推进农村公路建设养护

要加强“四好农村路”的建设，助力打通百姓生活中的最后一公里，完善城乡公共交通，解决城乡通勤时间长的问题，推进城乡旅游线路规划和建设，提升旅游交通保障水平。要开展村庄清洁专项行动，推进农村厕所革命，加大农村公厕和旅游景区厕所的升级改造力度，大力整治农村生活垃圾处理，形成“村收、镇运、区处理”的垃圾运转处理体系，制定农村生活污水治理计划，城乡结合部和重要水源地等地区污水处理设施覆盖率要达到90%以上[3]，使农民真正成为新农村基础设施建设的最直接受益者。

2.推进村庄人居环境整治

实现乡村振兴，优先发展农业农村，就要不断优化城乡区域发展的空间布局，构建新型城乡关系。要依照因地制宜，改造、保护、新建相结合的规划理念，秉承“小而美”的空间格局，每年集中推进一批村庄环境整治和美丽乡村建设工作，探索可复制、可推广的环境整治路径和长效机制。

（二）多措并举加快乡村产业发展

1.优化农业区域特色

要着眼农业区域发展特色、人口、经济和环境条件，推动农业主体功能区建设，确定不同区域发展方向[4]，明确优先发展区域。要推进“一花三果”主产区为主体的农业发展布局，形成以农产品主产区为主体的发展格局。

2.强化农业科技创新推广

要加强与北京农业广播电视学校、北京农业职业学院、北京农学院等专家队伍的联系，依托技术优势，引智进乡村，加大农业科研投入，探索将草莓、食用菌、蔬菜等农作物新品种进行试验示范推广，与相关农产品主产区开展交流活动，促进全区特色农业发展。要推进专业合作社规范化建设，探索建立一体化综合服务平台，实现生产托管、技术服务、加工销售、区域品牌、法律支持全覆盖。持续开展“三品一标”认证工作，加快制定昌平区特色农产品品牌维护办法，提升昌平区农产品的品牌知名度和美誉度。

3.推进休闲农业和乡村旅游换挡升级

要以大运河、长城、西山永定河“三个文化带”建设为抓手，打造体现“三个文化带”特征的乡村传统文化区，建设一批具有特色乡村文化的休闲农业示范区，依托特色资源培育和发展观光采摘、乡土文化体验、传统农事体验等业态，形成主题突出、各具特点、设施完善的休闲观光农业园。开展有特色的节气农事活动，丰富文化载体，创新农耕体验活动，带动文化旅游消费。

4.缩小城乡产业差距

要以现代农业为基础，促进农村一二三产业融合发展，不断发展乡村文化旅游等新产业和新业态，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道。要建立健全农企利益发展新机制，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展新格局。要完善城乡要素合理配置的体制机制，降低交易成本和社会成本。要深化改革措施，不断完善农业保护制度，建立新产业、新业态培育机制，探索生态产品价值实现机制，建立乡村文化保护利用机制，搭建城乡产业协同发展平台，健全城乡统筹规划制度。

（三）创新和完善乡村治理机制

1.创新基层管理体制机制

要完善服务体系，推动乡村治理中心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层，深入推进“街乡吹哨、部门报到”工作，充分运用好实体化综合执法平台，完善乡村便民服务体系。要凝聚起社会各界力量，充分发挥群团组织以及各民主党派等的积极作用，推动乡村振兴战略的实施。要解决群众诉求，提高群众满意率，探索建立“互联网+网格管理”服务管理模式，提升乡村治理智能化、精细化、专业化水平，变被动的办理上级“派单”为主动“接单”，充分调动村、社区党组织工作积极性，发挥村、社区“两委”干部工作主动性，通过将群众“点单”分类派给包片干部，发挥物业公司、党员群众志愿者作用“办单”，形成党建引领的基层治理体系，切实提升群众满意率。

2.完善农村基层组织建设

要强化农村基层党组织建设，在专业合作社、农业生产基地建立党组织，实现农村基层党组织全覆盖。健全软弱涣散村整顿长效工作机制，重点面向低收入村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记[5]，选派单位要主动扛起帮扶责任，与农村基层党组织形成结对共建的工作制度。要加强农村基层党员干部队伍建设，通过公开选聘、组织选调等方式，选拔农村党建领头人，把善于经营、敢于创新、乐于助农，具有“领头雁”精神的干部选拔进领导班子里。要强化党员作风建设，密切联系群众，发挥农村基层党组织在村民自治中的领导作用，通过实行“网格化”管理、街巷长管理、党员示范户带动等管理方式，提高管理效能，为城乡统筹发展提供坚强的政治保障。

（四）促进实用人才培养

1.提升职业技能，加大农村继续教育和职业教育培训

高素质的现代职业农民是发展规模经营的必要条件，要积极引导各领域专业人才致力于乡村振兴，特别是科学技术、旅游管理、文化创意、市场营销等高新领域的人才。针对农村留守劳动力素质不高的现象，根据不同镇街的农业特征，定期举办职业教育培训，制定继续教育长期规划，形成完整的教育培训体制机制，采取订单式、套餐式、配送式、一站式服务等培训方式，加强新型职业农民培育，实现“农科教”融合发展。要分层分类开展精准培训，发挥高素质农民的引领作用，实现培训效率的最大化。

2.强化人才支撑体系

鼓励青壮年、致富能手回村创业，培育农业创新创业带头人，推进从业人才结构调整，激发现有人才活力，打造集知识、技能、创新于一体的新型农业经营者队伍。要加大对村级后备人才多岗位培养锻炼，提高其综合素质，将培养和管理同步进行，同时，注重科学管理，把村后备人才的管理贯穿人才培养的全过程。