深化北京农业供给侧结构性改革的思考与建议

王丽红，张英洪

（北京市农村经济研究中心，北京 100101）

农业是乡村产业的基础与内核，是国民经济的基础性产业，是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的关键。京郊农业需要立足首都城市战略定位，准确把握“大城市小农业”“大京郊小城区”的市情农情，以需求侧为导向，持续深化农业供给侧结构性改革。

一、北京市场需求的三个维度

北京是一个特大消费城市，表现在消费体量大、层次多、多元化、个性化鲜明，对农产品的需求既有解决温饱的食品性一般需求，又有满足精神层面的文化性特殊需求；既有普通市民对农业的一般需求，也有首都城市战略定位对农业的特殊需求。

（一）北京市场对农产品一般需求

北京市场对农产品一般需求呈现如下特征。一是特大消费城市特征决定了首都农产品需求的超大规模。北京市是一个拥有2 150万常住人口的超大城市，2019年北京城镇居民人均收入达到73 849元，位居全国第1位。2018年北京市食品社会消费零售总额占全国食品类社会消费零售总额的13%。二是需求增长空间比较大。2018年进京农产品总额达到4 750亿元，其中在京消费总额达到2 450亿元，比2002年增加了1 850亿元。三是北京市城镇居民农产品消费观念、消费结构、行为模式都在转型升级。在消费观念上，北京市城镇居民从过去的要求吃饱到追求吃好，从关注价格到关注质量安全、服务附加值和品牌价值转变；从关注自家餐桌到关心生态环境保护转变。在消费结构上，北京市城镇居民农产品消费从富裕型向最富裕型转变。1998—2018年，北京市城镇居民恩格尔系数从41%下降到20%。在消费模式上，农产品线上消费逐步成为北京市城镇居民的重要消费方式。据调研，2008年北京市只有10%的高收入群体有过网购农产品的经历，主要品种集中在茶叶、干果、肉禽、水果、食用油等少数农产品品种[1]。2020年1月份以来，线上消费的新用户数量明显增长，其中，46岁以上的女性新用户订单数同比增长最多，46岁至55岁女性新用户订单数同比增长38%，56岁以上女性新用户订单数同比增长54%，乳制品和米、面、粮、油是线上消费的核心产品[2]。

（二）北京市场对农产品的特殊性需求

一是大国首都的政治考量对农产品提出优质保障需求。我国是一个拥有14亿人口的大国，2019年我国GDP占世界GDP总量的16.9%①中国GDP和社会零售总额来源于《中国统计年鉴2020》，世界GDP数据来源于世界银行，根据2020年10月31日人民币兑美元汇率折算，1人民币=0.1494美元。。首都农产品市场，既要全力维护首都政治安全，保障国家政务活动安全、高效、有序运行，又要为2 150余万常住人口的日常生活提供保障。二是首善之区的社会考量对农产品提出优先保障需求。一方面，保障首都市民“菜篮子”“米袋子”是具有全局性、战略性的刚性任务，另一方面，首都市场对全国农产品市场具有较强的示范效应和引领作用。三是重大国际国内活动对农产品提出应急保障需求。作为国际交往中心，北京市各类型高层国际交往活动频繁，对于京郊农业农村“会客厅”的需求日益增长。2019年，北京市为新中国成立70周年活动、全国“两会”、“一带一路”高峰论坛等7项重大活动供应农产品115万kg[3]6。

（三）超大城市对京郊农业生态生活功能和农业空间的需求

一是首善之区对京郊农业的生态功能需求持续增加。为提高京郊农业的生态服务功能，北京市大型畜禽养殖企业逐步向离城市更远的郊区、外埠基地梯度转移，全市划定生态涵养区1.1万km2，约占全市面积的2/3。二是超大城市居民消费升级对京郊农业的生活功能需求不断增加，推动观光休闲农业和乡村旅游成为北京市都市型现代农业的领跑产业。2018年北京市农业观光园游客达到1 897.6万人次，是2005年的2.13倍，参加民俗旅游的人数达到2 232.1万人次，是2005年的2.94倍。三是城区扩张对京郊农业空间的需求持续增加。新中国成立以来，北京城市空间不断扩大，1949年为108.9 km²，1979年为 339.4 km²，1995年达到 476.8 km²。根据《北京城市总体规划(2016—2035年)》，北京城市空间将达到1 633.3 km²。

二、北京农业供给侧结构性改革取得的成效

1979—1994年，在粮食生产发展的基础上，京郊畜牧养殖业快速发展，种植业内部也开始向蔬菜、瓜果等经济作物调整，农业成为城市副食品基地的功能越来越突出。进入20世纪90年代中期以后，北京市农产品市场供求矛盾逆转，城市化快速发展使得郊区土地的级差地租越来越高，城市对郊区的生态功能需求越来越强，北京城市居民对郊区农业的生活功能需求日益增长，这些因素迫使郊区农业从城郊型农业向产业化与都市型现代农业转型升级。1997年北京市委市政府提出发展“六种农业”，2004年北京市政府出台《关于实施“221行动计划”推进北京农业现代化的意见》（京政农发〔2004〕7号），提出都市型现代农业发展目标，2006年北京市印发《关于发展都市型现代农业政策的意见》。经过十几年的持续努力，京郊农业供给侧结构性改革取得了突出成效。

（一）初级农产品的名特优新化

一是形成了一系列有影响力的知名农业品牌。2017年，北京市场上较为知名的蔬菜、禽蛋、肉类、奶制品等本地农产品品牌有30多个，其中“三元食品”“德清源”“鹏程”品牌价值超过1 000亿元[4]。二是特色农产品产业集群逐步形成。京郊乡村特色产品达到117个，逐步形成了平谷大桃、昌平苹果与草莓、通州樱桃、门头沟京白梨、大兴西瓜等特色产业集聚区。京西稻、平谷大桃、安定桑葚、大兴西瓜、通州大樱桃、张家湾葡萄等19个特色农产品通过了国家地理标志认证。三是优质安全农产品比重持续上升。2019年，北京市“三品一标”覆盖率达到86.9%，绿色农产品企业总数为36家，绿色农产品产量为22.4万t，有机农产品企业88家，有机农产品产量为2.3万t。四是主要农产品的品种不断更新。2019年，北京市研发与筛选新品种219个、新产品172个、新技术218项，实现经济效益达6.02亿元[3]5。

（二）农产品自给率、控制率、保障率的转换与互动

面对北京市有限的农业资源和巨大的消费需求矛盾，北京市“菜篮子”生产建设立足都市型现代农业发展，提出“三率一能力”的建设目标：即稳步提高“菜篮子”重点产品的自给率，大幅提升“菜篮子”重点产品的控制率，全面稳步提升“菜篮子”重点产品的质量安全合格率，显著增强“菜篮子”重点产品的应急保障能力。北京市将提高自给率作为一项重要任务，《“十二五”北京市都市型现代农业发展规划》提出，到2015年，北京市蔬菜、猪肉、禽肉、鸡蛋、鲜牛奶等主要产品的自给率分别提高到35%、30%、70%、66%、68%。受京津冀协同发展战略和“疏解非首都功能”政策的影响，北京市农业生产空间在2014年开始大幅压缩，重要农产品自给率持续下降。2019年，北京市蔬菜自给率下降到10%，猪肉自给率下降到2%左右。然而，由于北京市通过建设外埠基地、提升农产品流通能力，提高了北京市重要农产品的控制率和保障水平，北京市民的“菜篮子”并未受到影响。2020年，北京市龙头企业自建的外埠养殖与屠宰加工基地可供北京市场475.73万头生猪，占全市总需求量的53.45%；北京市龙头企业通过联营形式管理的外埠养殖与屠宰加工基地可供北京833.5万头生猪，占全市需求量的93.7%。

（三）农产品市场流通能力显著提升

自2015年以来，北京市农产品市场流通体系进入了京津冀协同发展的新阶段，农产品市场流通渠道更加多元化。一是北京农产品销售批发市场向以新发地农产品批发市场和北京鲜活农产品流通中心为主的“双核”格局转变，农产品零售渠道更加发达，便利性更加突出，环境和治理水平明显改善。二是北京市农产品销地流通体系逐步升级。新型农业经营主体进入电商、微商等农产品销售平台。2018年，“密农人家”依托密云区优质农产品资源，在天猫、京东、淘宝、微信等电商平台销售160余种优质农产品，聚焦北京城区中高端市场，辐射津、冀、江、浙、沪等省市，实现销售收入3 500余万元，直接带动460余户农民增收。随着观光休闲农业的发展，在地采摘等比例日益提升。2019年，采摘收入、出售农产品收入占全市948个农业观光园区收入的48.8%。德青源、北郎中、千喜鹤等农业龙头企业的快速发展，促进了农产品的产销、加工、存储、运输一体化，推动京郊农产品直接进入市场，减少了农产品流通的中间环节。三是新型农产品销售渠道快速发展。在消费需求多元化、个性化、高端化的推动下，社区支持农业、消费者联盟等新型农产品销售模式显示出了旺盛的生命力，社区团购、社社对接、高端会员制、订单宅配等多形式的新流通渠道悄然而生。四是农产品线上销售日益成为农产品批发、零售的重要渠道。2019年，北京市有4 000家以上的农产品电商，初具规模且运营能力较强的约为650家。2019年北京市本地农产品线上销售量约达到6.5万t，线上销售率为3%，2020年上半年提升到4.4%。

（四）休闲农业与乡村旅游业的产生与发展

北京市观光休闲农业与乡村旅游产业从20世纪80年代后期开始起步并快速发展。30多年来，北京市持续打造了一批精品乡村民宿和精品乡村旅游路线，推动休闲农业与文化创意产业融合发展，京郊休闲农业与乡村旅游业不断提档升级，并成为北京市都市型现代农业的领跑产业。2008年北京市观光农业的经营主体达到峰值，为1 332个。2019年，受大棚房整治工作的影响，观光园减少到948个，观光休闲农业吸纳了郊区约4万名劳动力就业，平均每个农业观光园的经营收益达到244.7万元，比2005年增加了166.8万元。2019年，北京市观光休闲农业与乡村旅游业总收入达到37.6亿元，占北京市农林牧渔业总产值的13.3%。

（五）生态涵养与环境保护综合能力提升

生态涵养区发挥了重要的生态屏障和水源保护功能，门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆，以及昌平和房山的山区坚持生态保育、生态建设和生态修复并重，近年来生态涵养区发展绿色生态产业，具有高生态涵养价值的生态林面积大幅度提升。北京市从2012年开始实施了为期三年的“百万亩平原造林工程”，2018年北京市启动了新一轮“百万亩造林工程”。2012—2018年累计造林面积达到15万hm2。北京都市型现代农业生态服务价值显著提升，2019年北京都市型现代农业生态服务价值年值为3 895.32亿元，比2015年增长了11.9%[4]。

三、北京市农业供给侧结构性改革存在的问题

（一）农产品供给与需求存在总量和结构性偏差

一是主要农产品自给率总体偏低。2019年北京市蔬菜自给率仅为10%，生猪自给率仅为3.2%。二是有机绿色农产品的供给能力有限。2019年全市“菜篮子”绿色有机农产品认证覆盖率仅为11.3%。三是京郊农业的服务性供给能力和水平还比较低。多数农产品生产者只注重产品生产和销售，缺乏对产品服务附加值的关注，无法满足市民对农耕文化、农业休闲观光等服务性需求。京郊观光休闲农业、乡村旅游业发展总体上缺乏高品位、独特性、标准化的优质品牌。

（二）京郊农业供给侧结构性调整面临较强约束

一是京郊农业发展空间十分有限。北京市农村承包经营确权地面积由2008年的31.5万hm2减少到2018年的28.35万hm2。2018年北京市农作物播种面积10.6万hm2，比2014年减少了9.4万hm2。二是农业劳动力日益减少和老龄化，雇工成本持续高涨。据全国“三农”普查数据，2016年北京市农业劳动力人口为50.9万人，比2006年减少了14.8万人，55岁及以上农业劳动力占40.6%。2016年北京市25个农产品平均工值为102.79元/工日，同比提高5.84元/工日。2012—2016年，北京市25个农产品平均工值增长了46.3%[5]。三是农业生产成本持续上升，投入产出率持续下降。根据对京郊25个农产品成本效益的监测，2016年25个品种平均投入产出率为152.5%，同比下降4.1%。

（三）小农户与大市场的矛盾依然突出

一是小农户仍是京郊主要的农业经营主体。北京市农民户均承包土地0.3 hm2，2018年经营规模在0.67 hm2以下(不含0.67 hm2)承包地为147 333.3 hm2，占承包地面积的52%。二是小农户生产难以形成农产品市场的品牌优势。因品牌建设投入不足，品牌效应微弱，且缺乏区域品牌的有效保护措施，京郊特色、优质农产品面临大宗农产品的较大冲击。三是京郊农产品的产地销售渠道发展滞后，农产品进入市场仍比较困难。因产地缺乏建设用地指标，京郊农产品流通的基础配套设施不足，很多产地无法建设冷库。京郊农产品产地批发、零售市场发育缓慢。

四、北京市农业供给侧结构性改革的政策建议

面对大国首都对京郊农业提出的刚性需求和个性化需求，京郊农业供给侧结构性改革应紧扣城市总体规划和京津冀协同发展战略对农业发展提出的新要求，依靠科技和政策，依靠组织振兴，依靠深化农业市场体制改革和更好地发挥政府作用，激活农村发展新动能。

（一）找准功能定位，更好践行农业服务首都“四个中心”的战略作用

一是突出农业的“压舱石”地位，体现大国首都和首善之区的政治担当，压实重要农产品稳产保供责任，同时大幅度提高绿色有机农产品生产面积，推动延庆、怀柔、密云等地区建设全域有机农产品生产集聚区。要加大对绿色、有机农产品的认证率，扶持和培育有机农业生产经营主体。二是突出农业的“战略后院”地位，围绕服务首都“四个中心”功能对农业多功能性需求，着力推进京郊观光休闲和民俗旅游业特色化、名牌化、国际化。以京郊地理标志性产品、非遗农产品、具有丰富传统文化内涵和符号特征的农产品（农事活动）为核心，推动京郊优质品牌农业与优质乡村旅游企业结盟，将精品民宿、重要节庆会展活动、精品旅游线路、民俗体验活动等融为一体，形成以优质农产品为内核，以技术、营销、文化、管理为支点的，具有核心竞争优势的区域特色民俗旅游精品。三是突出农业的“城市后花园”地位，以满足市民日益增长的物质文化生活需要和国际交流中心的需要为核心，推进乡村一二三产业融合发展，推动农业从初级产品供给到精神产品、服务贸易产品和生态产品供给的转变。着力打造亲民、乐民、育民的精品观光休闲和乡村旅游产品，满足国家政治交往和民间国际交流的需求。

（二）突出科技支撑，引领都市型现代农业高质量发展

一是加大对农业科技研发和推广的支持力度。以平谷区京瓦农业科技创新中心建设为引擎，集聚平谷、海淀、通州等科技资源优势，打造世界农业“硅谷”。加大对农业新品种和新产品及新技术的研发、推广、应用的补贴力度，加大对适用于设施农业、观光园区等特定应用场景下的实用型农业机械的应用补贴。二是发挥工厂农业、数字农业的优势，实施高标准农田建设工程，大力推进现代化设施蔬菜发展，提高农业配套设施的科技含量，推动形成高标准设施农业产业集群。加大种业关键技术研发和转化力度，推广生态环保型生猪养殖技术，建设现代化生态规模养殖场，以提高科技进步为重点，为提升蔬菜自给率、生猪自给率注入科技要素。三是发挥互联网、物联网、大数据的优势，推动农业产加销一体化。进一步扩大农产品可追溯的覆盖率，加大对冷链物流等现代农业市场基础设施的投入。扩大智慧农园建设试点范围，通过支持互联网、物联网、大数据等信息技术在农业生产及流通等领域的应用，实现农业生产经营的精准化，提高农业经营主体“以需定产”的能力。四是依托科技手段，建立和完善农业生产全程社会化服务体系。要推动现代信息技术和人工智能技术在农业生产经营的产前、产中、产后的示范与应用，鼓励市场主体和社会力量参与到农业生产的社会化服务中来，创造乡村新兴服务业，吸纳更多的劳动力返乡创业。

（三）完善政策体系，营造更好经营环境

一是推动重要农产品的目标价格政策改革，研究制定激励和引导农民种粮、种菜、养猪的市场激励机制和保护机制。二是重新界定现代农业发展所需基础设施的内涵和外延，加强对民生保障性现代农业产业的基础设施投入，推动农业经营主体“轻资本”运营。三是着力加快补齐京郊农产品产地销售市场体系建设短板，加大农产品产地销售市场基础设施建设，重点加大农产品冷链物流、仓储、信息化等基础设施投入。四是转变农业支持政策的供给模式，为农业生产经营主体提供可持续经营的良好政策环境。建立政府投入、企业运营、农户参与并受益的良好政策互动机制。五是提高农业扶持政策的稳定性，形成有利于稳定经营和长期博弈的市场预期，推动经营主体按照市场规律生产经营。六是加大对新型农业经营主体、新兴农产品流通主体，特别是新型农产品电商经营主体的培育和支持，实施针对农产品经纪人、新型经营主体带头人、农业职业经理人等的更加符合市场需求的人才培养工程。

（四）推进组织振兴，助力首都农业发展动能的转换

一是推进集体经济组织建设与发展，使之成为推动农业供给侧结构性改革的真正市场主体。北京市委市政府应适应新形势需要，制定关于加强农村集体经济组织建设，发展壮大新型集体经济的相关决定，为新时代首都乡村集体经济组织建设和新型集体经济发展提供有力政策支持[6]。二是提升农民专业合作社带动农户进入市场的能力。推进农民专业合作社，特别是农业产销一体型专业合作社的发展，加大对农民专业合作社示范社的建设和支持力度，鼓励示范社带动周边或者同行业合作社规范发展，以示范社带动普通社的方式，推动全市农民专业合作社共同发展。三是继续推动产业化联合体建设，形成农业产业化龙头企业带动农民专业合作社、农业专业大户进入市场的有效路径。

（五）转变生产方式，加快推进农业规模化经营

一是以地理标志产品为主线，在有条件的地区推进“一村一品、一镇一品、一区一品”，形成区域品牌效应，打造独具京郊特色的区域农产品品牌。二是引导新型经营主体开展适度农业规模经营。鼓励农户以土地承包经营权入股的方式组建土地股份合作组织，或将土地承包经营权直接流转给农民专业合作社，由合作社采取直接经营、委托经营，与农业企业和工商企业联合经营等多种方式的规模经营。三是多渠道提升新型经营主体的适度规模经营效益。要向经营模式要效益，鼓励新型经营主体有效整合农村各类资源，进一步促进一二三产深度融合发展；要向管理要效益，鼓励农民以土地入股的方式组建土地股份合作社，降低土地流转成本；要向科技要效益，鼓励和推动更多有条件的经营主体发展籽种农业、特色农业；要向品牌要效益，推动新型经营主体品牌建设，实现高端农产品的优质优价。

（六）健全市场机制，提高农业生产要素的配置效率

一是深化农村“三块地”改革。深化农村承包地“三权分置”改革，引导农用地承包经营权规范有序流转。要建立健全城乡统一的建设用地市场，制定北京市农村集体经营性建设用地入市指导意见。探索制定农村闲置农宅利用的管理办法。二是加强农村资本市场建设。在高科技、高收益型的现代农业社会化服务领域引入风险投资、农业信贷担保等金融机制。三是推动城乡劳动力要素合理流动。建立城市教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。要建立农村与城市同等保障水平的教育、就业、医疗卫生等基本公共服务制度；保障城乡、本地和外地劳动者都享有平等就业权利。四是推进农业技术和大数据等要素市场化配置，加强对农业科技成果专利和知识产权的保护，支持构建农业规范化数据开发利用场景，加强对数据安全的保护，提高农业农村大数据资源的社会价值。五是推动农产品市场流通体系管理的现代化、规范化、制度化，提高市场信号传递的效率和准确度，提高农产品批发市场、零售市场的运营效率。