网格化治理结构优化路径探讨——以结构功能主义为视角

吕 童

(中国矿业大学 公共管理学院，徐州 221000)

一、引 言

伴随着社会的不断进步，基层公共事务复杂程度与日俱增，基层社会治理工作越来越多地呈现出不确定性和艰巨性。发轫于城市管理实践的“网格化治理”模式，在各地政府的不断探索下，逐渐得到了从宏观国家战略方针到地方具体实践的认可。作为回应当前复杂基层社会治理情境的重要实践模式，网格化治理机制在发挥效果的同时仍存在着诸如治理主体整合功能失调、公众需求满足严重依赖政府、治理目标缺乏统合以及规范引导相对薄弱等一系列关乎机制维持和发展的功能阻塞问题。由于既有研究缺少对网格化治理功能背后支撑结构的剖析，因而难以勾勒出该模式的完整图景。为实现网格化治理功能的充分释放，需要我们从该模式的治理结构层面对其进行系统性、整体性把握，对其子系统间的复杂关系给予充分的揭示和分析。文章从结构功能主义的视角出发，通过对网格化治理模式的结构与功能进行探讨，探寻阻塞治理功能输出背后的结构失当问题，优化网格化治理结构，强化功能输出。

二、分析框架：网格化治理的结构与功能

(一)结构功能理论与社会治理的逻辑耦合

1.社会治理体系的运行是结构功能理论在社会实践中的体现

结构功能理论认为，社会同生物体一样会对外部环境变化做出相应的反应，并随之进行自我调整以适应维持和发展的需求。承载各自功能的子系统构成了社会这个整体系统，且各子系统彼此功能的释放会对系统的整体功能产生影响。同时，社会系统基本生存运行所要求的基本功能，还贯穿于社会系统的分化和再分化过程之中，并在此过程所产生的各层次的次系统中，继续实现相应于各层次次系统规模的基本功能的运作。社会治理体系作为国家治理体系所分化的子系统，其本身具有维持整个国家治理体系存续和发展的相应功能，即通过消解社会矛盾保持社会稳定、维护国家安全进而实现对其他子系统的整合，在功能上推动各子系统间相互协调与相互促进。随着社会治理体系的运行，社会环境被改造为适合社会系统提供有利产品的场所，为包括经济、政治活动在内的各项活动在社会系统内的有利展开创造条件。同时，社会治理体系的运行也因其符合国家治理体系的需求而进一步有利于本身，它一方面使作为子系统的自身符合国家治理体系的要求，因而进一步巩固和加强国家治理体系运行的条件；另一方面，又为自身治理行动持续地展开和实现创造了新的条件。

2.结构功能理论为理顺社会治理体系结构与功能的关系提供理论指引

社会“功能”大多都具有约定俗成的合理化，我们为个人的理由而行动，然后才按照社会的和伦理的原则来为行为辩护。[1](P113)从结构功能理论的视野出发，结构指涉着系统内各要素间相互联系和作用的方式或顺序，它普遍存在于一切事务系统和各个层次中，而同时又各具特殊的属性；功能则是结构内部各自成分与外部情境相互作用所表现出的特性和能力。社会治理体系的结构影响着功能的输出，功能则是社会治理体系内要素及其结构的最终体现，是一定结构下治理体系内要素的存在目的和理由。[2]而结构与功能的串接则是通过“位置—角色”这一结构功能理论的重要中介变量实现的。“位置—角色”作为系统结构最基本的分析单位，其中“位置”为系统内参与行动的个体所处的结构位置，而“角色”则体现社会对该位置所应有行为的期待，“位置—角色”实现个体与系统联系的枢纽。回到社会治理体系中，社会治理系统内行动者彼此互动所形成的一系列蕴含“位置—角色”的结构单元，无论交互中的个体发生了何种改变，其作为角色互动则是以相对固化的模式化准则形态存在。因而，在社会治理系统中当我们把角色预设为社会治理行动者对这一位置的行为期待时，就意味着处在该结构位置上的角色承载着相应的功能。

3.结构功能主义中系统维系的条件要求是社会治理制度搭建的要义

结构功能主义认为，为了使系统自身得到维持和发展，任何一个社会系统都需要满足诸如“目标达成”“适应”“整合”及“潜在模式维持”等功能性条件。[3](P17)其中，适应性功能，确保系统从外部环境中获取相应资源，并在系统内加以分配；目标达成功能，要求任何一个社会系统必须能够使其中的任何一个行动参与者实现和达到其目标，即通过确定系统的各目标及次序，并可以调动资源和引导社会成员去达成目标；整合功能，要求系统中行动者尽可能相互协调而避免冲突，使系统各部分协调为一个起作用的整体；模式维系功能，要求在系统内的成员保持着与系统中规范和价值一致的心理状态。同样，社会治理体系的维持和发展亦需在某种程度上满足一定的功能性条件，这就要求我们在进行制度搭建时，关注支撑系统存在的基本功能及其特定结构，分析和把握不同外部环境条件下治理结构特征的变化。通过制度搭建对其进行调整，使之充分发挥积极功能，并不断地排除和避免不利于系统本身运作的各种因素和不正常的功能。

(二)结构功能语境下的社会治理结构

对术语的随意使用会断送了分析的明晰和交流的恰切，因而对内涵及特点的把握首先需要厘清相关词语中的关联。由于长期以来涉及“结构”的相关概念在日常表达的意义上存在着一定的随意性和模糊性，有时甚至是活跃于政策口号的神秘含混力量。[4]“结构”字面上看“结”有结合之意，“构”指“构成”，合起来可以理解为主观世界与物质世界的一种结合构造。纵观各个学科领域，“结构”一词有着不同的内涵，但无论其内涵有何差异，都体现了元素间聚集的整合性质。“结构”既可以被视作各部分间被整体特征所制约的一种相互关系，也可被看作统一体内部的结构要素所处的位置。[5]“社会治理结构”应表述为“社会治理体系结构”。一方面，结构是作为系统的属性而存在的，脱离系统的结构无从谈起。另一方面，系统是作为按计划完成特定目标而设计的结构因素安排序列的，亦是需要结构作为其重要的评价指标，不存在没有结构的系统，二者相互依存。[5]因而，当我们去审视社会治理体系时，需要通过系统化的视角，剖析“系统”与“结构”的关系，在真正把握社会治理系统结构的基础上，调试其运行和发展。

“位置”是结构功能主义视角下社会治理结构的分析起点。“社会治理结构”作为治理行动参与者间制度化互动模式的体现，侧重于社会系统的治理面向，强调了治理过程中行动单元行为的一致性，以及不以治理行动中单元意志为转移的外在约束力。关于社会治理结构分析视角的选取长期以来莫衷一是，大致集中在以“单元”“关系”及“位置”三个分析视角。以“单元”作为分析视角的问题在于，仅能够明确出一种分析框架，指明结构内的可区分的单元，却不能指向结构本身，例如“国家—市场—社会”三分的结构的提法；以“关系”作为分析视角指涉结构的问题在于无法提供一个清晰可想象的结构这类称呼，其本质上依然是向单元的还原，会误以为单元间的关系就是结构，然而却是从个体出发最终再次回到个体，陷入还原论的循环，例如“权威型结构”“管理型结构”。以“位置”作为分析视角，不仅可以在名称上明确反映单元间的某种关系，例如“中心—边缘”和“网络化治理”。最重要的是，该视角触及了结构的实质内涵，即不同单元在整个体系结构中居于什么位置，并以此决定该单元的行为及价值选择，而非它自己或者它与其他单元的关系起了决定作用，[4]并且在一定意义上这种“位置”对单元间的关系起决定作用。以单元在结构中所处的“位置”作为分析视角亦与结构功能主义理论以“位置—角色”作为最基本的分析单位的逻辑相耦合。在结构功能主义理论中，“位置”作为行动者的结构性方位，赋予了置于此处的行动者以行为预期，由于“位置”作为一种模式化的行为规约相对个体的变换是稳定的，因而无论后者如何变化，置身特定的“位置”所承载的角色行为期待会使其在系统中发挥相应的功能。

(三)网格化社会治理的结构特点

治理主体共同在场下的位置权变调整。对网格化治理结构特点的审视，要对国家与社会关系进行考量的同时，在社会治理结构进化中进行比较，以发现事实迁移中的发展脉络。由于当前社会现实挑战中蕴含的矛盾早已不是传统社会中的“纯粹问题”，而是在高度复杂和不确定性条件下生成的“复杂问题”。传统治理模式已然无法满足现实治理的要求，进行治理改革和创新迫在眉睫。应运而生的网格化治理在其结构层面既强调治理主体的共同在场，亦强调治理主体位置的权变调整。

1.强调治理主体的共同在场

各地网格化治理的具体实践往往是在各省相对一致的指导意见下进行的，以江苏省下发的《关于创新网格化社会治理机制的意见》为例，其中就网格化社会治理运行过程中的指导思想、基本原则及城乡社区网格治理体系的建设规划都做出了具体阐述。在指导思想层面，强调加强党的建设与创新社会治理相结合；在基本原则层面，注重联动融合，坚持系统化思维，统筹政府、市场、社会力量，切实增强社会治理的整体性、系统性、协调性；在治理体系的建设规划层面，对应网格规划、资源整合、人员配备的统合要求，都在不同层面体现了对共建共治共享的社会治理格局的打造，以及对治理主体共同在场的强调。

2.强调治理主体位置的权变调整

在各治理主体共同在场的逻辑下，通过对科技支撑的强调，充分运用现代科技信息技术，依托“网格+网络”“互联网+社会治理”等技术手段实现对治理情境更为精确、精准的把握，并针对不同的治理情境，对主体间的位置进行权变式的调整。当出现诸如重大公共卫生事件的应急状态时，治理主体间位置呈高度“中心化”倾向，党政领导层面会承载更多的治理任务，依靠网格实现对社会的进一步下沉，凝聚社会力量，提高社会治理工作的效能。以江苏地区为例，在新冠疫情防控工作期间着力打造的“大数据+网格化+铁脚板”治理机制，作为网格化社会治理机制的延伸，其中“铁脚板”强调党组织的全面覆盖。将党支部、党小组建在网格，加大党政层面对基层社会领域的嵌入，包括在特殊时期，倡导党员网格员直接融入企业疫情防控一线，指导企业防疫工作等一系列工作，发挥基层党组织的领导作用。常态环境的网格化治理，通过数字化技术实现党政组织对常态社会治理事务的精细化介入。依靠区、街道网格化治理中心所配备的数字化信息平台，充分运用智能化手段对网格内每个角落实时监控，保证信息获取精准，减少社会治理成本，强调对人力、物力等治理资源的统筹。通过技术手段的串联，在网格系统内实现治理主体间建构合作和互助的网络关系结构，重视包容责任、互助互帮、平等交流，使不同归属的组织和个人在扁平化、网络化的再组织思路下实现高质量的互动。

三、网格化治理结构的功能分析

(一)网格化治理功能的实现

1.社会治理体系功能的实现依托相应结构作为支撑

就社会治理功能具有的真实基础而言，需要根据人民满足其愿望而进行努力所涉及的社会过程来进行描述，是由具体人和具体目的相互作用而产生的。从国家战略层面审视，根据十九届四中全会针对社会治理体系提出的要求，[6]作为国家治理体系的重要方面，完善社会治理体系的目的在于希望通过社会治理共同体的打造、公众需求的满足、治理目标的统合以及规范层面的引导最终实现保持社会稳定、维护国家安全的目标。而这一治理目标背后所寄托的更为深层次的治理导向，是希望可以通过社会治理体系的完善，实现“更大的系统免受不适当的冲击和内部协调失灵，并把价值方式与个体行为者的结构动机相联系”的整合功能。[3](P45)但需要注意的是，分析意义上的社会治理体系功能与具体实践过程的社会治理体系功能不可能完全吻合，后者在实践过程中承载着复合的功能，其中整合功能的发挥较之其他因素更占主要地位。从结构功能理论的视角出发，社会治理功能的输出，需要通过身处社会治理结构之中在内的各类治理行动体的活动得以实现，即通过社会治理结构，处在不同位置的治理行动体在结构化力量、规范化模式的牵引下，实现相应的功能。为了实现系统功能的输出，需要有分化的子系统及其结构相互配合、共同支撑系统的维持和发展，这一点与国家层面的战略规划相契合。十九届四中全会报告中对社会治理体系规划确认了“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，十九届五中全会通过了第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议提出的“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。其中通过对各治理主体所处位置的调整以实现对各治理行动体的整合，对治理行动权力运行向度的规划以实现对治理资源的适应性分配从而满足公民的需求，对民主协商路径的规划以实现对治理的目标达成，对治理运行制度法治、德治等正式及非正式规范的确认以实现对治理潜在模式的维持，各功能对应的子系统及其结构之间相辅相成、相互统一，共同形塑着社会治理体系结构的整体形态，进而实现对系统功能输出的支撑，即保持社会稳定、维护国家安全。

2.网格化治理结构的特性影响其功能的输出

网格化治理作为当前基层社会治理的主流模式，其初衷在于更好地实现社会治理体系功能的强化。而对于社会治理体系而言，无论是其作为子系统发挥功能，还是其作为系统维持所需要的功能性条件，都是各自体系内结构的体现，因而网格化治理模式的结构特征对其功能的输出及系统的维持起到至关重要的作用。结构作为系统内要素制度化的互动模式，其所具有的特性即体现在要素的互动方式上，置身于其中的行动体受其影响进而体现在功能的输出上。在网格化治理模式强调各治理主体共同在场的理念下，对不同治理情境做出结构性调整。随着这种治理主体位置的权变调整，治理元素间的互动关系也会随之变化。以权力与权利关系为例，权力的运行有其自身的向度，虽然权力会有复杂多样的展现形式，但就运行向度进行划分，可以归纳为“纵向—横向”两个向度，而这种向度本身便是社会治理系统内多元治理主体间位置的呈现，正是治理单元所身处的位置决定了彼此间的权力关系。紧急状态下网格化治理主体呈现的“中心—边缘”位置形态，会导致权力关系表现为“纵强横弱”的权威型治理特征，在多方治理主体互动关系格局中，来自党政部门的纵向权力主导着网格运行方式。而常态下扁平化、网络化的再组织思路，会使来自横向运行向度的公民权利与社会权力随之加强。同样，以话语结构为例，由于其背后隐藏着深刻的权力关系叙事，因而在紧急状态下网格化治理主体呈现的“中心——边缘”位置形态，会对权力关系产生影响，随之而来的是使反映权力关系的话语关系呈现出“独白式”倾向。而话语言说者及其所属各个集团之间的力量关系很大程度上由其所处的位置所决定，处在社会治理系统中心位置的治理主体享有更大的话语权。

(二) 网格化治理功能的阻塞

由于社会治理体系的维持和发展需要相应的功能性子系统予以结构上的支撑，在网格化治理模式下，当彼此依赖的子系统发生功能阻塞，便会对网格化社会治理体系整体的功能输出造成影响。具体而言，造成网格化治理体系整体功能输出阻塞的症结，主要体现在以下四个方面。

1.治理主体整合功能失调

整合功能即对应子系统通过治理共同体的打造对各治理主体进行整合，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的格局。该功能的实现需要通过治理主体间位置的不断调整以适应现实的治理情境，同时使系统中行动者的行动尽可能相互协调而避免冲突。当前中国处在现代化建设的加速进程中，多种思潮并存于社会发展转型阶段，不同风险挑战、不同社会矛盾在同一阶段发生，存在不同利益群体的诉求相对合理又相互对立的情形，社会治理面临着极大的复杂性、变化性。网格化治理所追求的治理行动者共同在场的结构特征，使其在进行整合功能输出时无法对多变治理情境做出及时的调整。常常是政府组织嵌入有余，抽身不足。当处于应急态治理的治理情境下，政府组织依凭网格化治理加大对社会领域的嵌入，政府的行政权力在基层治理领域，通过网格这一更为精细的治理单元及各种信息化技术得到充分延展。非常时期，这种呈现权力吸纳秩序的态势可以有效解决社会组织难以应对的问题。问题在于，回归常态治理情境下，治理主体间的位置并未随着治理情境的常态化回归而得到及时归位。过度的行政权力下沉，管理范围的扩大在压缩基层自治空间的同时造成社会治理内卷化，使得原本应当通过整合子系统多元化解的社会矛盾被压制而非被消解。而本该用于对治理情境精确把握的技术化手段，因其使用主体依旧主要是政府组织，因而更多是增强了政府组织的管理及渗透能力，而非为其他治理主体的及时跟进提供支撑。如何结合社会治理实际需要，运用好网格化治理蕴含的技术手段对治理主体间的位置做出及时调整，促进多方治理主体良性互动，从而更好地发挥其整合功能是需要我们关注的问题。

2.公众需求满足严重依赖政府

现阶段仍处于从网格化管理到网格化治理的过渡阶段，后者在运行过程中仍保留了前者纵向权力利用过度的“权威依赖型”治理特征。在纵向权力向度上本质仍是技术治理背景下的行政科层化力量延展，其工作的推动伴随着城市基层管理层级的扩充。网格系统的诞生并未变更原有科层制结构所推崇的层级设置，而是伴随着原有权力向度运行，在自上而下的行政层级之下增加一个“格”的治理单元，以便政府可以纵向到底能参与到更为基层的公共事务里。一方面，较之纵向权力向度，横向权力疲弱，极大地限制了社会治理系统的活力。这种通过行政力量对社会基层的深层次嵌入，实现沟通上的纵向到底，但在横向上各治理主体间的沟通却相对较少，“自上而下”承压的同时，却很少受到来自基层逆向的反推力。这样做的结果就是原本适合纳入社会范畴之中的公共服务职能无法得到有效的区分，笼统的划归为政府承担的范围，对应子系统的运行失衡导致其在发挥适应性功能过程中对调动体制外的资源无心也无力。另一方面，网格化治理较之传统治理模式，有着更为密集的数据信息交汇。网格化治理信息化、数字化的运行特点，意味着治理过程中会产生更为庞大的数据信息，而这些数据信息会随着纵强横弱的权力结构交汇于政府组织，使其暴露在更多且纷杂的需求面前，这无疑会使本就在回应公众需求上不堪重负的政府组织雪上加霜。

3.治理目标缺乏统合

系统的维持和发展需要使其中的行动参与者得以实现和达到其目标，对应社会治理体系则是需要通过相应的子系统实现治理目标的统合。社会治理体系的目标达成系统主要是通过民主协商的对话机制，实现对目标的确定及优先顺序的排位。该机制是对话语结构的呈现，而话语作为权力的一种形态，言说和传播的背后都暗含着权力的脉络。哈贝马斯在其“话语民主理论”中将话语认定为一种权利，即“人们围绕公共事务以自由、平等的身份展开辩论、对话和商讨，并最终达成政治共识的过程”。[7]当前，网格化治理模式中治理主体间位置所呈现出的“中心—边缘”化结构形态，在一定程度上造就了纵强横弱权力格局下的“独白性话语”。因而在面对一些棘手的社会问题时，来自横向的具有利害关系的普通社会公众的声音极易被纵向的政府、行政的声音所淹没，呈现一种独白性话语现象。而当公众集体性失语、整个治理过程只保留独白式话语后，治理目标会呈现应景式、选择式的取向。由纵向权力传达的话语致力于发挥网格系统对基层的控制与维稳作用，凭借人为治理单元网格化的边界达到对整体生活场域进行切割的目的，这种区隔客观上在通过分而治之提高治理效能的同时，极易在实践过程中将治理目标投射于对秩序的维护，而非居民利益诉求的深度满足。同时，落实上级话语的基层网格员以纵向制定的目标为导向，偏向于执行那些评分占比较大的刚性任务，忽视那些在年度考核中绩效权重较低或难以量化的治理事项，存在着为达到“目标”而牺牲合理性话语的现象。

4.规范引导相对薄弱

在十四五规划中明确提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，其中法治与德治分别以正式和非正式的形式对社会治理行动进行规约，使系统中每个成员的精神态度同维持系统所必需的价值规范呈现协同关系。社会系统的成员共同坚持的价值取向系统可作为分析社会系统本身结构与过程的主要参照基点，在这种意义上的价值是个人奉行的特定方向或类型的行动的信仰。[8](P140)由于这些目标是行动的方向而不是具体的物体，因而它们依赖于系统所占据的以及其价值系统的具体性质。网格化治理结构致力于维持治理主体“以民为本，服务为主”的价值观，并使其在系统内保持制度化。脱胎于“网格化管理”的治理模式变化，背后伴随着规范和引导模式运行的价值理念转变。作为顺应当前复杂社会形势的主流社会基层治理模式，网格化治理试图跳出政府一元化主导带来的行政扩张框架，把政府作为制度规范制定者和服务者，即从“便于管控”的官本位的思维过渡到以“人民为中心”的服务理念。规范引导这一功能的实现有赖于规范结构在静态和动态两个维度相辅相成共同作用，从规范的静态结构视角来看，客观上针对网格化治理的规范性法律文件相对较少，层级较低，且内容更多是对网格员等网格化治理参与者权责的进一步明晰，缺少价值层面的引导。从规范的动态结构审视，思维方式的转变仍需要一个过程。对于“以民为本，服务为主”的价值理念仍需要在不断的实践中加以把握。

四、提升网格化治理功能的结构优化路径

结构功能主义非常强调秩序在社会系统功能中发挥的作用，对应到网格化社会治理模式中，秩序作为结构的体现，要求我们充分关注网格化治理结构的调整，以使之支撑系统的功能。因而，可以考虑通过对网格化治理结构的优化来实现相应子系统功能的调整，最终实现系统功能的整体优化，并使之得到充分的释放。

(一)精准化权变治理主体位置，发挥整合效能

面对当前复杂的社会治理情境，需要告别单一主体治理时代完全以政府为中心引发的“政府失灵”焦虑和完全寄希望“全能社会”产生的喧嚣，从结构功能的视角对党委、政府与社会在网格化治理格局中的位置进行调整，使各治理主体间的力量较量发展为更有效的协商合作关系。如果将党委及政府职能转变的概念简单置换为前者对社会基础治理的一刀切放权，让基层社会完全的进行自我组织、管理、协调以及有效监督和制约的自足显然是不现实的。充分释放基础社会治理体系整合功能的聚焦点在于，对各治理主体间位置及时做出权变式的精准化调整。这意味着既需要对治理情境做出精准把握，同时也要对治理主体间位置做出相应的调整。而这一路径的建构可能，首先需要依托网格化信息技术在内的各项科技手段的充分支撑，以及起到共治调和作用的“网格员”的合理布局，通过科技与人力二者的相互作用，实现对治理情景更为精准的把握。在此基础上，精准化权变各治理主体站位。促进主体间各司其职，党委负责总揽全局、协调各方，发挥核心政治力量的多种功能，推动社会治理主体结构的调整与优化；政府应当建构社会治理共同体的具体运行规则，发挥资源优势和政策导向，通过多种机制来激发其他社会治理主体的能动性，提升社会治理共同体的活力，实现治理重心下沉，完善公共服务体系，实现精准化、高效能的公共服务供给，为社会治理共同体可持续发展提供动力；社会组织作为网格化治理中的政府治理真空区域的补缺，需要在强化后逐步承接部分政府职能，从而使网格系统内居民的需求得到满足。

(二)打造网络化权力运行格局，提高回应公众需求的能力

提高网格化治理公众需求满足功能的关键在于优化治理主体间的权力运行格局，通过调整政府与市场及社会良性互动的制度性权力关系，以实现基层治理过程中权力及相关治理资源的合理分配。对于公众需求的回应，理想状态是在准确把握社会治理的内在要求和基本特点的基础上，可以充分发挥各类治理主体的作用，使公众的需求可以得到最大程度的满足，同时矛盾纠纷得到充分的排查和化解。而当前网格化治理延续了网格化管理时期的权力运行格局倾向，作为基层政权行政权力下沉使得国家与社区个体在形式上联结在一起，但在网格系统的内部并未因行政权力的强力介入而实现彼此贴合。通过对治理主体间权力运行格局的调整，打造适宜治理主体间良性的权力互动的社会场域。权力作为多维度社会关系网络交织而成的力量，其背后蕴含着深刻的关系叙事，其性质由组成特定相互关系的各个社会地位上行动者所握有的实际资本的力量总和所决定。因而，需要建构相互支持与制衡并存的权力关系网络，调整过去治理单元内严重依靠纵向权力进行治理资源配置的理念，明确网格系统内各治理主体间的权责，重视社会资本的介入，增加各治理主体的资本配置，以实现权力力量上的均衡。只有真正地形成多元主体权力互动的网络化治理格局，才能切实改善网格化治理体系回应公众需求的能力。

(三)拓宽治理主体间对话渠道，精确把握治理目标

对治理目标的精准把握基于网格化治理过程的各方参与者能够充分表达自己的观点。“沟通”作为社会秩序和社会行为的灵魂，具有实现协调社会行为、疏通行为主体间的看法以及连贯不同历史时代社会文化背景的重要功能。话语作为沟通的重要媒介，其存在的意义不仅仅是为了实现目的性行为的某个确定目标，更重要的是整个社会协调及尊重每个行为参与者的合理行为资格的保障。“话语霸权”和“集体失语”等现象的发生，归根结底是不同治理主体所处位置不同，而对信息和专业知识的占有量存在差异。因此要消解网格化治理的独白性话语倾向，就要对治理主体间对话机制做出相应的调整，对其进行对话渠道的拓宽。正如米勒和福克斯的“公共能量场”功能理论指出的那样，“多元化意向性能量注入，能够促成治理主体间进行协作学习、信息分享以及对抗性交流，进而获得完善方案与扩大公共利益的契机”。[9](P73)增加各方治理主体表达意见的渠道，着力提升基础信息的采集、社情民意的收集，使全体网格治理参与者都可以就某一公共事务的治理在平等的高度上充分发表自己的观点和看法，促进“共识性话语”结构的建构，及时有效地反映群众诉求，从而精准定位治理目标，提高网格化治理的目标达成功能。

(四)完善规范体系建设，强化治理行为引导功能

从结构功能主义的视角出发，规范的形成不会自发的实现，而要通过相关的控制来维系，依靠制度化、社会化和社会控制一连串的全部机制。[8](P141)规范背后以价值作为导向，一方面通过对行动者的行动准则进行外在约束，另一方面通过内化为行动者的人格结构而形成一种社会性的共识，在约束行动者的行为的同时引导行动者的价值取向。回到网格化治理问题上，一方面，这种规范体系既包括静态维度下，为网格化治理打造系统的法律、规章等规范性法律文件；另一方面，动态规范的维度上，培养文化等非正式规范激励着系统内的个体各尽其能，通过内化实现而非仅仅从外部打造正式的权威序列施加。而对于规范体系的完善，则需要对作为社会背景性安排之一社会基本结构充分关照，正如杜克凯姆在考察社会越轨行为时指出的：“诸多越轨行为并非由生物内驱力造成，而是归因于社会结构及发挥其作用的方式引起的，是人类对于变态社会结构的‘规范的’反应。”[10](P56)这要求我们除了以规范的形式对目标加以描述，还需要以结构的方式去建构实现这些目标的手段。通过结构的调整去确立规范需要有一个过程，需要各治理主体在治理实践中找准各自位置，培养各治理主体的有序参与治理的意识和能力，发挥各自最大效能，推动网格化治理有序运行，产生良性互动，获得公共精神和公共理性，并以此反哺网格化治理模式的内在凝聚力。

注释：

[1][美]罗伯特·默顿著，唐少杰译．社会理论与社会结构[M]．南京: 凤凰出版传媒集团，2008．

[2]刘润忠.试析结构功能主义及其社会理论[J].天津社会科学,2005(5).

[3][美]塔尔科特.帕森斯、[美]尼尔.斯梅尔瑟著，刘进、林午、李新、吴予译. 经济与社会: 对经济与社会的理论统一的研究[M]. 北京：华夏出版社, 1989.

[4]张桐.社会治理体系及其结构:对一个学术问题的重新界定[J].中国行政管理,2017(9).

[5]杜玉华.社会结构:一个概念的再考评[J].社会科学,2013(8).

[6]参见中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的文件内容。

[7]胡润忠. 哈贝马斯的话语民主理论：解读与评论[J]. 中国第三部门研究，2014(1).

[8][美]塔尔科特.帕森斯著，梁向阳译. 现代社会的结构与过程[M]. 北京：光明日报出版社, 1988.

[9][美]查尔斯·J·福克斯、休·T·米勒著，楚艳红、曹沁颖、吴巧林译. 后现代公共行政:话语指向[M]. 北京：中国人民大学出版社, 2002.

[10][美]杰克·D·道格拉斯、弗兰西斯·C·瓦克斯勒著，张宁、朱欣民译.越轨社会学概论[M]. 石家庄：河北人民出版社,1987.