我国中小学督导评价制度体系的审视与完善建议

□聂岸远

20 世纪70 年代末以来，伴随着教育督导评价制度的恢复重建，我国中小学督导评价制度与时俱进，立足本土实际，不断吸收国际先进经验和理论研究成果，制度形式不断创新，制度内涵不断丰富，制度效用日渐突出，成为教育行政管理制度体系和现代学校制度体系中非常重要的组成部分，对促进中小学改善办学条件、规范办学行为、实施素质教育、提高教育质量起到了不可替代的保障作用。但是，我国中小学督导评价制度也存在一些突出问题，尚需深化改革，以促进问题的解决。

一、我国中小学督导评价制度体系

几十年来，我国中小学督导评价制度不断创新发展，已经形成了比较完善的制度体系。一是已成为法定的教育制度。《中华人民共和国教育法》 第二十五条规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。”《教育督导条例》 对教育督导工作作出了全面系统的规定，为中小学督导评价工作提供了法规依据。二是政策顶层设计趋于完善。《中国教育改革和发展纲要》 《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》 《中国教育现代化2035》等均对教育督导评价工作提出了方向性要求。特别是习近平总书记在2018 年召开的全国教育大会上指出，要扭转不科学的教育评价导向，坚决克服“唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子”的顽瘴痼疾，从根本上解决教育评价指挥棒问题，为教育评价改革指明了方向，使教育督导与评价改革得到空前重视。《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（以下简称 《意见》）、《深化新时代教育评价改革总体方案》（以下简称 《总体方案》）的出台，对教育督导评价改革作出全面系统的顶层设计，使中小学督导评价工作有了更加权威的政策依据。三是教育行政部门及各地出台实施了一系列部门规章、地方法规和其他规范性文件，对中小学督导评价的目的、主体、内容、标准、实施、结果运用等作出了大量具体规定，成为中小学督导评价工作更加直接的依据。我国中小学督导与评价制度体系主要包括以下五个方面。

（一）强力推动中小学发展达标的教育督导评估验收制度

1993 年，为加快普及九年义务教育，原国家教委印发实施了《普及九年义务教育评估验收办法（试行）》。通过近20 年的努力，全面普及了九年义务教育，成为中国教育发展的里程碑，同时也树立了中国教育督导制度的权威。为推动义务教育均衡发展，促进教育公平，教育部于2012 年印发实施了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，并于2017 年印发 《县域义务教育优质均衡发展督导评估暂行办法》。截至2020 年底，全国96.8%的县实现义务教育基本均衡发展，优质均衡发展督导评估稳妥起步。这一系列验收制度，在着眼于县域义务教育发展评估的同时，均把学校达标作为评估认定的先决条件，强力推动了每一所学校的发展。此外，各地还纷纷建立了各种规范化学校、示范校、星级学校、特色学校等评选认定制度，使评估验收成为推动中小学发展的王牌武器。

（二）有力促进中小学难点、热点问题解决的专项督导检查制度

1989 年，原国家教委印发《关于对中小学教育工作开展五项督导、检查的通知》，对中小学德育工作薄弱环节改善情况、教育经费增长政策和教师经济待遇改善的落实情况、校舍中危房改造情况、中小学生流失的制止情况、乱收费现象的纠正情况等进行督导检查，专项督导检查制度由此登上历史舞台。多年来，教育督导部门对中小学开展了大量专项督导活动，如德育工作、减轻学生过重课业负担、语言文字工作、体育卫生艺术工作、安全工作、基本办学条件改善、教师队伍建设、教育信息化建设、学生营养改善等专项督导，并及时受理举报、督办有关热点问题，使专项督导检查成为解决学校发展难题、促进学校规范发展的常规武器。

（三）监督指导中小学全面落实教育方针、全面提高教育质量的综合督导评估制度

20 世纪90 年代，在积极推进“两基”的同时，国家就对中小学提出了“两全”要求，即“全面贯彻教育方针、全面提高教育质量”，系统、全面的中小学督导评估制度应运而生。1991 年，原国家教委印发 《普通中小学校督导评估工作指导纲要》，中小学督导评估制度开始建立。1997 年，《普通中小学校督导评估工作指导纲要（修订稿）》 印发，进一步突出了对素质教育实施的督导评估要求。此后，教育部先后印发了 《关于进一步加强中小学校督导评估工作的意见》等，各地也积极探索对中小学校的综合督导评估，这一制度成为引领学校发展的引擎。伴随教育公平的推进，教育质量日渐成为教育发展的时代主题。2013 年，教育部印发 《关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》。2021 年，教育部等六部门印发 《义务教育质量评价指南》，体现了教育质量正成为督导评价的核心议题。

（四）为中小学提供了全天候、常态化监督指导保障的督导责任区和挂牌督导制度

评估验收制度、专项督导制度、综合督导评估制度以其正式性、严肃性、全面性为中小学提供了监督、评估保障，同时也存在灵活性不足、指导性不够的问题。在河南焦作、山东潍坊、湖南醴陵等地尝试的基础上，2012 年，教育部印发了 《关于加强督学责任区建设的意见》，并在同年9 月国务院颁布的 《教育督导条例》 中对督导责任区制度进行了规定。随后，国务院教育督导委员会办公室于2013 年印发了 《中小学校责任督学挂牌督导办法》 《中小学校责任督学挂牌督导规程》 《中小学校责任督学工作守则》，以及于2015 年印发了 《中小学校责任督学挂牌督导创新县（市、区）工作方案》，这一系列文件，更加细化、更具有可操作性，对所有中小学全覆盖的责任督学挂牌督导制度建立起来。这一制度的建立，使督学队伍迅速壮大，督导手段进一步丰富，督导功能得到极大拓展，教育督导重心进一步下移，全天候、常态化的督导制度成为标配。

（五）为中小学高质量发展提供精准体检的教育质量监测制度

在通过各种方式对中小学进行督导评估的同时，随着教育决策、改进实证化的迫切需求和技术手段的不断进步，教育监测成为必需和可能。教育部先后成立了基础教育监测中心和基础教育质量监测中心，开展了初中辍学、办学条件、教育质量等专项监测和义务教育发展状况常规监测活动。从2007 年开始试点、2015 年起正式实施的义务教育质量监测制度，突出诊断改进功能，以全面的指标体系和先进手段对国家和区域义务教育质量进行分析，成为非常有影响的中国“PISA”，为学校改进提供了很好的参照。许多地方教育监测机构也纷纷行动，开发出大量监测项目，以学校为单位收集信息、为学校提供诊断结论成为质量监测的重要方面，起到了传统经验式督导评价难以起到的作用，使教育监测越来越成为不可缺少的现代化督导评价武器。

二、我国中小学督导评价制度的亮点

通过以上梳理分析不难发现，从横向看，我国中小学督导评价制度已经形成了多元互补的制度组合，对中小学发展起到了全方位的保障作用。从纵向看，我国中小学督导评价制度从无到有，不断总结实践经验，充分借鉴世界先进督导评价理念，制度内涵不断丰富，形成了非常鲜明的特色，呈现出很多制度亮点，除了在 《教育督导条例》 及许多规范性文件中有所体现之外，最新的一些政策集中体现在 《意见》 《总体方案》 的相关规定中。

（一）在督导评价主体上，由政府一元主体向多元主体转变

近年来，随着管办评分离改革和现代学校制度建设的推进，第三方评价和学校自评制度建设成为发展趋势。《意见》 提出，建立教育督导部门统一归口管理、多方参与的教育评估监测机制。指导学校建立自我督导体系，优化学校内部治理。积极探索建立各级教育督导机构通过政府购买服务方式、委托第三方评估监测机构和社会组织开展教育评估监测的工作机制。《总体方案》 提出，构建政府、学校、社会等多元参与的评价体系，建立健全教育督导部门统一负责的教育评估监测机制，发挥专业机构和社会组织作用。严格控制教育评价活动数量和频次，减少多头评价、重复评价，切实减轻基层和学校负担。

（二）在督导评价内容上，由重视办学条件评估向重视教育质量评价转变

无论是区域义务教育发展的评估验收，还是中小学综合督导评估，总的来看，经历了一个从重视条件的合格性评估到重视素质教育实施的规范性评估，再到突出整体办学质量的标准性评估的过程，评估内容越来越全面，越来越重视标准的引领作用，越来越把育人质量作为评估的焦点。义务教育学校重点评价促进学生全面发展、保障学生平等权益、引领教师专业发展、提升教育教学水平、营造和谐育人环境、建设现代学校制度及学业负担、社会满意度等情况。普通高中主要评价学生全面发展的培养情况，把实施学生综合素质评价、开展学生发展指导、优化教学资源配置、有序推进选课走班、规范招生办学行为等作为评价的重点内容。

（三）在督导评价方法上，由经验式向现代化方法体系转变

督导评价信息的收集、分析和处理的方式方法直接影响着督导评价的结果与成效。多年的制度构建，已经形成了比较科学的督导评价方法体系，这在不同政策文本中均有要求。如 《中小学校责任督学挂牌督导办法》 明确责任督学可采取随机听课、查阅资料、列席会议、座谈走访、问卷调查、校园巡视等方式进行经常性督导。《意见》 对大力强化信息技术手段应用，充分利用互联网、大数据、云计算等开展督导评估监测工作提出了要求。

（四）在督导评价功能上，从过于重视问责向问责与改进并重转变

随着督导评价的不断深入，教育督导评价工作的理念不断变革，对其问责和改进功能的辩证把握越来越准确。鉴于传统督导评估活动过于重视鉴定和问责，现代督导评价更加强调监督与指导并重，问责与改进并重，最具代表性的就是义务教育质量监测制度的建立。开展义务教育质量监测，是为了客观反映义务教育阶段学生学业质量、身心健康及变化情况，深入分析影响义务教育质量的主要原因，为转变教育管理方式和改进学校教育教学提供参考，引导社会树立正确的教育质量观，纠正以升学率作为评价学校和学生唯一标准的做法，从而推动义务教育质量和学生健康水平不断提升。这一监测的目的集中体现了教育评价的改进功能。

三、我国中小学督导评价实践中的突出问题及完善督导评价制度的相关建议

尽管我国中小学督导与评价制度已有比较完善的体系，政策规定也有不少亮点，但因种种原因，在实践中仍有不少突出的问题。一是部分督导评价制度融合不到位。督导、评价、监测贯通不够，许多督导活动仍然以经验式定性判断为主，缺乏监测、评估等手段的实证支持，内外有机结合的督导评价体制不够完善。二是有些督导评价功能整合不到位。中小学督导评估的鉴定功能、筛选功能、改进功能在一定程度上还处于割裂甚至对立状态，没有很好地兼容。三是部分督导评估方式方法改革不到位。有些督导评价模式僵化、单一，信息化、数据化督导评估进展还比较缓慢。四是部分督导评价活动统筹不到位。督导评估活动过多的现象在一定程度上仍然存在，学校迎检迎评负担依然较重。

当前，督导评价改革已进入深水区，我们要在已有基础上针对存在的不足精准施策，进一步增强中小学督导评价制度的系统性、科学性、规范性，以提高督导评价活动实效。

一是促进督导评价制度融合。在制度衔接上，督导、评估、监测既各有侧重，又相互支撑，监测为评估提供数据和事实依据，评估为督导提供实证的行动前提，督导为评估监测结果运用提供制度保障，对三个方面的制度进行充分融合，发挥督导、评估、监测“三位一体”的制度优势。在督导评价主体上，应积极培育第三方评价机构，着力建设学校自评队伍，做到政府、社会、学校相结合，把第三方评价的专业客观性、学校自我督导评价的主体能动性、政府评价的行政权威性有机结合，优势互补，形成督导评价合力。

二是促进督导评价功能整合。在督导评价理念上，做到问责与改进的平衡，做到鉴定功能、筛选功能、改进功能兼容，既要坚持问题导向、结果导向，强化责任意识，对于违法失职行为和学校绩效进行必要的问责，又要秉承“评价是为了改进”的理念，基于督导评价证据，着力于学校的指导、改进，最终达到促进学校教育质量提高的根本目的。

三是大力改进督导评价方式方法。要积极学习借鉴世界先进的督导评价模式，如荷兰的“基于风险的督导”、英国的“成比例督导”等，结合本土实际，创造性开展学校督导评价工作。要综合运用多种工具方法，积极运用互联网、大数据等技术手段，提高督导评价的科学化水平，构建符合实际的有特色的学校督导评价体系。

四是着力减轻学校迎检迎评负担。充分发挥教育督导部门的龙头作用，切实做到评价工作由督导部门归口管理，整合精简评价项目，重视综合督导评价与专项督导评价有机结合，实地督导评价与在线督导评价结合，真正减轻中小学负担。