公共卫生法治的制度逻辑*

李筱永

公共卫生法对于疾病预防、改善健康条件和健康促进发挥了重要的作用。梳理公共卫生法的历史流脉，不难发现无论是法律规范还是法律实践均取得了长足的进步。今天，我们面临着新的公共卫生挑战，非传染病逐渐取代传染病成为危害人体健康的最大风险。虽然公共卫生威胁随着时间而改变，而对法律的需求却从未改变。然而与之形成鲜明对比的是，随着医疗保健行业的迅猛发展，学者将更多的视角驻留在探讨医疗保健服务的医事法领域，相比之下，公共卫生法“被遗忘在阴影中”。关于公共卫生法的理论研究几乎付之阙如。

为此，本文通过分析决定健康的因素，试图对利用法律来促进公众健康的各种模式加以分类；考察公共卫生法的历史变迁，观察公共卫生法的生成机理和制度逻辑；描述西方学者围绕公共卫生法定义的争议，探讨其核心价值。

1 公共卫生法的历史发展

公共卫生法是一个发展的概念。随着医学知识和技术不断进步所带来的人们认知改变，影响健康的因素也处于不断的拓展变化当中。不同历史时期的公共卫生法有着不同的含义。回顾公共卫生法历史演变，有助于我们寻找适应公共卫生法发展趋势的规律性内容，博采众长，最终服务于我国的公共卫生法治建设。

1.1 从朴素的卫生预防措施向警察权力发展

在医学发展早期，人类关于所有传染病的认知程度一无所知。医学界一直认为疾病是通过空气中的“瘴气”进行传播的。“瘴气说”把病因指向了人体的外部宏观环境。潮湿、肮脏是一切病因的主要特征。因此，采取卫生措施消除“污秽”是预防传染病发生和传播的唯一途径。公共卫生治理专注于环境改善，而不是隔离。事实上，卫生理念是建立在一项工程，而不是一种医疗模式上的。通过建造高效的排污系统，提供清洁的饮用水，护卫清洁的空气，建筑坚固、通风、防潮、光照充沛的住所，以及拓宽街道来减少“污物”和疾病。

19世纪中期，霍乱在全球肆虐。主流的“瘴气说”不能解释霍乱的病因，卫生措施无法控制霍乱的暴发。“现代流行病学之父”的约翰·斯诺(John Snow)通过科学调查采取拆除泵柄的干预措施，有效地控制了霍乱的暴发[1]。之后随着霍乱弧菌的分离，人们发现细菌、病毒是致病的原因。“细菌说”标志着人类开始向微观世界和人体内部寻找病因和解决方案的开端。因此，当时公共卫生实践基础是识别威胁公共卫生的病原体(传染病、污染食品、含铅油漆等)，并控制或消除它们。

在古代，人的生命健康被认为是不可剥夺和不可侵犯的。但健康只是被认为是关于个人肉体的功能性问题，因此在立法上不会形成对公权力介入的要求和规范。从私法维度上考虑健康权的体系框架和保护问题，权利内容主要是禁止侵害身体健康，与权利主体对应的义务主体，也仅限于私人，国家对个人健康不承担法定义务[2]。到了近代，关于健康的认识已不再是单纯的身体问题，而是关乎人格尊严的问题。与此同时，除了在私法领域确立作为人格权的健康权之外，人们开始逐渐关注公共卫生问题。1848年，英国议会通过了人类历史上第一个公众健康法——《1848年公共卫生法》，该法案正式确立了保障国民健康的国家责任，意味着国家由自由放任向干预社会事务的转变[3]。随后的几十年“公共卫生的立法范围急剧扩大”，而这些立法缺乏整体性，更多的是零敲碎打，带有一定的随意性。这种局面的终结以《1875年公共卫生法》出台为标志，该法案被称为“1936年以前的公共卫生大宪章”。值得注意的是，该法案在某种程度上代表了一个分水岭。当时，国家职能——至少在公共卫生方面——越来越官僚化，并以一种“命令控制”的方式运作。该模式的立法体现之一是强制报告制度的确立。其第八十四条规定，居住有“患有发烧或任何传染病人”的“公共宿舍的管理员”应“立即通知地方当局医务人员”；同时，规定被列为需要呈报的疾病有天花、霍乱、义膜型喉炎、猩红热等，以及下列有发烧症状的其他疾病：斑疹伤寒、肠病、产褥期等[4]38。立法体现之二是针对天花的强制接种制度。然而，杰弗里·罗斯(Geoffrey Rose)提出的“预防悖论”理论对预防接种制度产生了巨大挑战。疫苗接种可以防止传染病的传播，却没有给每位参与的受种个体带来什么个人利益，尤其是接受免疫接种的个体可能遭受不良反应的风险，这在利益与负担的分配上是不公平的[5]。因此，该制度遭到了一些家长的强烈抵制。一些家长宁愿每次都选择缴纳罚款，甚至接受监禁，都不愿意让自己的孩子接种疫苗。家长们反对强制接种疫苗的理由各不相同，除了宗教信仰或者对医疗行业不信任的原因之外，他们充满了国家对私人家庭生活干预主义的敌意[4]42。同一时期，美国发生的具有公共卫生法里程碑意义的“雅各布森诉马萨诸塞州案”[6]意味着强制预防接种制度成为公共卫生立法的重要工具。此后，世界各个国家纷纷制定了公共卫生法案，确立了命令控制型的传统公共卫生法律规制模式。该时期公共卫生法定位就是“传染病的预防控制”。规制工具主要是传染病的预防(疫苗接种)、监测(筛查和上报)以及传染病控制的强制隔离这样的“警察权力”。

1.2 从传染病预防控制向疾病治疗发展

“细菌说”对公共卫生立法产生了重大影响。立法重点从外部宏观环境转移到作为传播媒介的个人。随着疫苗的研发和可有效治疗传染病抗生素的出现，对公共卫生的主要威胁已经不是传染性疾病。人类开始把注意力转向临床，治疗成了现代医学活动的中心。以治疗为中心开始主导公共卫生。公共卫生的目标仅限于“没有疾病”，这显然和公共卫生“提升幸福感”目标相差很远。人们越来越觉得公共卫生是无关紧要的。

当公共卫生运转良好时，其重要性被视为理所当然。立法重点放在医学的治疗方面，有限的公共卫生立法仍然根植于过时的疾病概念和建立在传统监管模式之上。针对特定的公共卫生威胁，立法机构的反应有限。例如，在英国烟草对健康的危害方面，禁止向儿童出售烟草的立法严重滞后。1921年美国《母婴保护法案》引起的医学领域和公共卫生领域的矛盾证明了同时期的美国与欧洲情况极为相似[7]。与公共卫生法边缘化形成鲜明对比的是，关于环境保护立法的增多。由于环保法对“损害”的定义主要是用生态术语来表示的，而关于对“人”的损害，却没有具体提到健康，因此有学者认为很难将其解释为“公共卫生法”[4]48。

同时期著名的“磺胺酏剂致死事件”直接催生了美国对食品、药品和化妆品安全的立法。1938年美国通过了《联邦食品、药品和化妆品法案》，尽管制药企业担心赋予规制机构太大的裁量权，药品规制机构将变成“至高无上的沙皇”，但核心内容“所有新药上市前必须通过安全性审核”还是被保留下来[8]。美国通过立法对药物的疗效和安全性进行把关，也成为公共卫生和临床医学分裂的实证。然而，公共卫生法和医事法所依据的基础原理并不相同。医事法侧重于与个别患者治疗有关的法律结构，法律核心原则强调“保护患者的最大利益”。相反，公共卫生法则侧重于预防疾病和改善人群健康。公共卫生法不是在研究医疗保健作用，而是主要关注确定疾病的根源，并采取适当的法律干预措施。

1.3 从命令控制规制模式向公共治理模式发展

从20世纪后半叶开始，公共卫生学者认识到人类行为方式会导致疾病，行为干预成为新公共卫生工作的主要内容。面对慢性病，针对传染病的卫生手段无能为力。人们普遍认为，对这些行为风险因素的应对属于新公共卫生的范围，尽管特定行为的公共卫生干预可能极具争议性。防控肥胖措施似乎很难逃避其对个人自主选择的“保姆式国家”干预作风的责难[9]。

传染性疾病往往是急性的，但非传染性疾病是慢性的，因此对卫生系统资源造成更大的压力，加剧了服务和治疗的需求和供应之间不可避免的不匹配。因此，减少慢性病发病率的措施不仅从社会角度来看是必要的，经济原因也是关键的决定因素。

法以社会为基础。从动态意义上讲，社会变迁的规模、深度和速度都可以在法的领域得到反映。法应当及时反映社会的变迁并满足新的需求而加强自身的修改、补充和完善，已成为现代法制的一个基本特征[10]。从传染病到非传染病、从传统公共卫生到新公共卫生，公共卫生的内涵得到进一步扩充。新公共卫生的认识论是建立在预防医学、社会学、社会心理学、卫生经济学、环境卫生、系统分析和政治学等多学科的融合之上。新公共卫生时代，面对非传染病，隔离传染源、切断传播途径这些针对传染病的传统模式无法发挥作用，在个人自由理念的庇护下——理性人能够做出对自己最有利的决定，使得政府干预公民吸烟行为与不健康饮食习惯等个人行为深受质疑。国家试图在规制和放权之间寻求第三条道路。公共卫生法突破了行政管理的藩篱，向公共治理模式迈进。公共卫生规制中，保留必要的传统规制工具之外，引入信息披露、侵权诉讼等新的规制工具，如政府可以要求企业给产品贴标签，告诉消费者如何安全使用、披露产品内容或者材料、向消费者发布健康警示披露特定信息，以此希望相对人在充分掌握信息的背景下做出政府所期待的正确选择。

风险社会背景下，在“新公共卫生”模式中，各国的公共卫生法与2005年修订的《国际卫生条例》保持一致，不再针对某些特定形式的疾病，而是针对各种形式的风险[11]，如化学品污染或辐射等。2008年英国《健康和社会保健法》试图通过对公共卫生威胁，采取“一切危害”的方法进行解释。该法赋予了比传统公共卫生法更广泛的权力。

公共卫生问题不仅可能由自然事件引发，同时也可能来自人为故意，通过人为释放炭疽、埃博拉、禽流感等病毒就有可能造成大面积的疾病暴发。2002年，美国国会通过《国土安全法》(Homeland Security Act)，设立国土安全部(Department of Homeland Security)，负责应对包括生物袭击在内的恐怖袭击带来的公共卫生问题，其履行职责的主要方式是协调各个公共卫生主管机构作出应急响应[12]。2006年，国会通过《大流行和所有危害物准备法》(Pandemic and All-Hazards Preparedness Act)，将国家灾难医疗机制的组织实施权转交给卫生和人类健康事务部，由其负责在发生恐怖袭击导致的公共卫生事件时组织包括美国公共卫生服务委任队(Commissioned Corps of the United States Public Health Service)在内的卫生技术人员投入应急响应。20世纪90年代，法国政府吸取“血液污染事件”的教训，于1992年成立国家公共卫生监督院(National Institute for Public Health Surveil-lance,NIPHS)，其主要任务是加强和协调全国公共卫生监督工作，密切监视公众健康及其变化，对各种危害公民健康因素及疫病流行进行监督调查和危险性评估，并根据调查和评估结果，制定和实施预防和控制措施[13]。

1.4 从疾病预防控制向健康促进发展

随着科技的推动，人们认识到病原体和个人行为方式仅仅是疾病的直接原因，但这些致病因素是更为深层次社会因素的映射。个人行为并不是简单的个人选择，而是多种因素在组织的各个不同层面上互相作用发挥影响的结果。增加得病或死亡可能性的因素，除了生物学之外，还有心理、社会、环境等因素。按照“社会梯度”理论，社会地位越高的人，他们的健康水平就越高。实践证明，自然和社会环境，生活方式和习惯对健康的影响远远大于生物学因素的影响。

关于健康影响因素的错误判断使公共卫生陷入泥沼。如果视野过于狭窄，就会指责公共卫生缺乏远见。它将看不到影响健康的根本原因，也将无法利用全面的社会、经济、科学工具使人群更健康。但是视野过于宽泛，就会被指责为超越和入侵了一个为政治而非科学保留的领域[14]。在此背景下，公共卫生法的范围界定进退两难、争论不休。斯科特·伯里斯(Scott Burris)将公共卫生法分为干预性、基础性和附带性法律[15]。其中附带性法律关注于影响健康的社会因素，其是否属于公共卫生法范畴争议最大。但是他认为，不喜欢体育运动的个人生活方式选择根源于他所处社区没有提供娱乐休闲场所。因此，政府可以通过城市规划在居民区建立娱乐休闲场所；提供便捷的公交系统，鼓励步行和自行车使用；在学校周围有效安排零售商的分布等措施促进个人健康行为与安全。

为了减少社会决定因素对健康的影响，健康教育和健康促进显然是最有效的办法。通过健康教育改变个人健康素养；通过国家干预改变社会、自然环境以及经济条件，从而削弱社会因素对大众及个人健康的不良影响。将健康融入万策，公共卫生法的范围不断丰富与扩大。1961年为了提升国民健康水平，加拿大颁布了《健康与业余体育法》，明确政府有责任提供给居民参加体育活动的机会[16]。2019年我国颁布的《基本医疗卫生与健康促进法》第六章专章规定了健康促进的内容。

经过长期的探索，公共卫生法经历了紧急的预防健康威胁，向常态化的健康权益保障，再向主动促进公众健康几个阶段的发展。

2 公共卫生法的概念辨析

公共卫生法与卫生法、医事法、劳动法、环境保护法等之间边界模糊并有重叠之处。若想给公共卫生法下定义并揭明其特质，并不容易。西方学者关于公共卫生法定义的争论一直存在。

马克·罗斯坦(Mark Rothstein)认为公共卫生法即政府的权力、职责及应受到的限制。他将视野限定在传统公共卫生法，国家干预公共卫生的合法范围和界限在于传染病防控方面的监测、筛查、报告和强制隔离等措施。他认为，一旦将干预公民行为方式选择的防治肥胖措施纳入到公共卫生法的调整对象，私人自治领域将会被公权力所干涉和“侵蚀”，他强烈反对将更广泛影响健康的社会生态因素纳入公共卫生法的定义[15]。

乔治城大学法学院的劳伦斯·戈斯廷(Lawrence Gostin)在公共卫生法领域造诣颇深。他在2008年版定义中保留了其2004年版定义的核心特征，但增加了一些内容。两版定义均将美国医学研究所(Institute of Medicine,IOM)于1988年提出的关于公共卫生概念中保障人人健康的各种“条件”纳入，同时增加解释，更为清晰地突出了人群视角方向。但是，其并未描述哪些“条件”是影响健康的相关因素，这就增加了“公共卫生”的模糊性。其保留的核心特征是，维护公共健康与安全是国家责任。为了实现集体利益，需要公共卫生权力对个体自由与权利加以限制，如报告制度之于隐私权，强制检测或筛查之于自主权，环境标准之于财产权，强制隔离之于行动自由等。但这种权力的行使，必须符合宪法和制定法对国家行为的限制[17]18。2008年版增加的重点内容是明确了公共卫生法的规范目标：社会正义。他赞成对公共卫生进行广泛定义，将影响健康的社会和经济决定因素纳入其中进行探讨。社会正义要求政府采取系统行动，确保所有社会成员健康状况都能得到改善。根除各类不公平的制度，要体现出对所有国民健康利益的同等尊重，尤其是弱势群体。科学所带来的好处，不能只落到那些有钱人的头上，而应该惠及整个社会[18]。麦克·伯曼(Micah Berman)认为劳伦斯·戈斯廷定义中关于“社会正义”属于规定性，不属于描述性。他关注公共卫生法独特“人群视角”的研究方法，强调从人群、系统、结构视角看刑法、侵权法等法律。

温迪·马里纳(Wendy Mariner)则从健康权的尊重、保护和实现三个维度对公共卫生法进行分类[15]，将其分为政府对公民健康权有尊重义务的法律，制定安全和健康标准保护国民免受一切健康危害的法律，以及满足人们的健康需求，确保其能充分获得医疗服务的法律。该分类将为患者提供医疗服务视为公共卫生法内容，极大地模糊了卫生法、医事法与公共卫生法之间的界限。受到《赫尔辛基宣言》中关于“呼吁政府承诺将健康融入所有社会政策(Health in All Policies)”的影响，约翰·科格恩(John Coggon)等[4]78从广义上对公共卫生法进行界定，内容上包括疾病预防、控制和健康促进等方面。其渊源不仅包括严格意义的法，还包括政策、伦理等软法。

法律是促进健康的有效工具之一。公共卫生法就是将一般的法律原则运用于公共卫生实践的法律。公共卫生法的逻辑起点是公共卫生。影响健康因素的不同时期观点决定了公共卫生范围，公共卫生法的调整对象随之处于不断拓展变化当中。从最初“瘴气说”的一切外部卫生措施，到“细菌说”的传染性疾病预防控制，到“行为说”的慢性非传染性疾病预防控制，再到“社会生态说”的环境监控、职业健康保护等。就其性质而言，公共卫生法的研究对象决定了其与行政法的天然关系。然而，从保护在预防疾病、灾害、残废、老年等特别风险下人群利益的立法意义来看，公共卫生法具有了极强的社会法属性[19]。

3 公共卫生法的核心价值

3.1 健康责任主体均衡性

按照古典的自然权利理论的观点，人类建立政府初衷即在令其谋求人民的健康、安全和福利。因此政府负有护卫公众健康的永恒责任。然而，鉴于政府对公共事务的大包大揽以及科层式体制惯例的必然结果是规制的低效和政府的失灵。于是出现了公共卫生服务的私有化，政府在提供公共卫生方面的作用日益减弱，政府同意改革限制竞争的法律等趋势，国家将健康责任向各种责任主体分摊。政府机构的职责不是一定要直接采取行动来卫护人群健康，有时还得与各种公私机构[14]结成伙伴关系，来共同促进公共卫生事业的发展。这些机构主要包括：医疗保健机构负有收集并向公共行政部门报告信息的义务，为人们接种疫苗，治疗对公众构成威胁的传染病人，并提供一系列的服务来改善社区健康(如母婴保健、计划生育、应急服务等)；科研机构负责在传染病防控中找出病原体、探清传播途径和规律，研发检测试剂、预防疫苗和治疗药物等；企业在促进职工及当地居民健康方面发挥重要作用，如工人的健康(工作场所安全与风险暴露)、自然环境(有毒或污染物质的排放)、物理环境(绿色空间)；新闻与娱乐媒介既能塑造舆论并影响决策，对于人群健康有着至关重要的影响。健康行为的知识，依靠媒体传播，在发生公共卫生紧急状态时，更需要媒体传递信息。最后，片面强调政府责任，忽略公民个体的责任担当，难免陷入“福利陷阱”。在国家健康保障职责之外，赋权公民个人参与公共卫生事业和健康管理并要求其承担相应的责任，应当是未来立法的一项重要内容。立法应该赋权公民参与公共卫生事务治理活动，通过建立相应的法律程序，反映和吸纳公民健康保障诉求。综上，国家可以将一些公共卫生服务任务交由非国家行为主体执行，但是国家负有监督责任，积极促其履行健康保障义务并实现公共福祉之责任。当非国家行为主体无法实现目标或者规制失灵时，国家就应该承担最终的“网罗责任”[20]。

3.2 规制工具多样性

为了预防伤害和疾病，促进公众健康，政府有许多“杠杆”，法律干预是非常有效的。同时，法律干预可能会引起争议，引发重大的道德、社会、宪法和政治问题[21]。要实现维护公众健康的目的，就必须对各种造成了不可接受风险的私人活动加以束缚。然而，行为人有时系以关于自主权、选择权或者不受政府干预的自由的哲学论说为依据对政府的规定进行抵制，企业时常主张政府干预不符合经济学原则，极力鼓动政界取消强制标准。

英国生命伦理学智库纳菲尔德生命伦理学理事会提出的“干预阶梯”(intervention ladder)理论为不同公共卫生政策的可接受性和正当性提供了一种新的思考方法[22]。干预的措施从轻到重依次为：(1)什么都不做或只是监控当前的情况。(2)提供信息，宣传和教育公众，如作为运动的一部分，鼓励人们多走路或每天吃五份水果和蔬菜。(3)支持选择，使个人能够改变他们的行为，如通过提供国民健康服务的“戒烟”计划，建设自行车道，或在学校提供免费水果。(4)通过更改默认策略来指导选择，如在餐馆里，菜单可以改变，不再提供薯片作为标准配菜，而是提供更健康的标准选择。(5)通过激励来引导选择，可以通过财政和其他激励措施来提供指导选择的法规，如为购买自行车提供税收优惠。(6)通过抑制来引导选择，可以采取财政和其他方面的抑制措施来影响人们不去从事某些活动，如出售像烟草、酒精饮料这样的危险商品，政府则课加重税。(7)限制选择，管制的方式是限制人们为保护自己而提供的选择。(8)消除选择，以完全消除选择的方式进行管理，如强制隔离传染病患者。

干预阶梯理论巧妙地概括了公共卫生治理方法的范围。并不是所有的问题都需要选择法律规范体系来作为解决问题的手段。随着公共卫生措施对权利限制的干预程度越来越强，持续时间越来越长，以证明行动的正当性理由就要越来越充分。只有当有明确证据表明，一项更具干预性的政策举措将产生的预期效果，能与可能导致限制的自由相抗衡时，公众才可能接受它。我们尽力回避强制性规制工具的争议，试图寻求通过更温和的治理方式来实现良好的政策目标。我们有充足的理由选择采取一种家长式的政府干预方式，在不剥夺选择自由的情况下，促进个人和集体利益。在助推理论(nudge theory)影响下，被他们描述为“真正的第三条道路——一条可以突破当代民主中最不容易驾驭的辩论主题的道路”，“自由主义式的家长制”的道路可以实现自由主义理想和福利国家目标的兼容。与传统的家长式统治的工具(如授权、禁令、税收)不同，推动改变选择环境(或选择架构)选项，使用相同的认知偏差和功能障碍的影响，以可预见的方式改变人们的行为，而不禁止任何选项或显著改变他们的经济动机。与传统规制模式相比，助推并不具有强制性，例如，为了在不排除任何选择的前提下，在员工中推广健康饮食，经理选择把更健康的食物放在货架的最前面，在最好的光线下，虽然顾客可以自由选择光线差、够不着的布丁，但经理会利用人们的懒惰倾向和灯光明亮的物品看起来更美味的错觉，引导他们做出更健康的选择。这样的“选择架构”有利于更好的健康结果，而不会侵犯人们选择不健康选项的权利[23]。简而言之，就像用胳膊肘轻轻地推别人，而不是用刀枪逼着别人去选择，政府可以通过一种更隐性的政策实现既定目标[24]。

3.3 风险预防为导向

公共卫生预防可以被界定为，为了避免伤害或疾病所做的干预。公共卫生最为有力的措施大多指向的都是预防：接种疫苗之于传染病，健康教育之于风险行为，氟化作用之于龋齿，安全带或摩托头盔之于交通事故，如此等等。然而，无论是预防接种还是健康教育，这些举措针对的都是已知的危险。针对突发“不明原因”的风险，防控模式是模糊的。现代社会的治理建立在可知与可控制之上,针对突发“不明原因”的风险，防控模式是模糊的[25]。

对于风险，尽管传统的“危险消除模式”规制方式陷入困境，但我们不能裹足不前，应该积极地面对现实的需要，寻找更好的对应措施。应该坚持风险预防原则，预防原则专注于风险的可能根源，其目标在于通过公共机关的管制来干预危险源，进而影响人们的行为，最终使损害得以避免。这意味着立法设计的重点发生了变化，它试图在可能的危机初露端倪时就通过防范措施在萌芽状态使其得以遏制[26]。然而，由于风险通常是不确定的、无法预见的、偶然发生的, 因此，对特定领域风险的预防极其复杂，充满争议，不具有清晰明确的特性, 而只能确立一种相对客观和具体的标准[27]。风险评估通常是在科学不确定的情况下进行的，尽管如此，在可能的范围内，风险评估应基于客观、可靠的科学证据。是否采取防控措施，采取何种防控措施？需要评估四个方面：风险的性质、风险的持续性、风险导致危害发生的可能性、危害的严重程度。这属于技术性评估。此外，采取的任何防控措施都会涉及个人负担和社会成本，这属于政策性评估[28]。政策性评估显然比技术性评估复杂。是否需要干预往往需要在相互竞争的风险之间进行权衡。因为当政府干预以减少一种风险时，它可能会增加另一种风险。例如，政府制定需要化学消毒的饮用水标准，该干预措施降低了暴露于水传播的病原体的风险，但可能增加癌症风险。另外，政府的干预措施是否合理需要考虑该措施对个人负担和社会成本的影响程度。如果影响程度小，那么干预的证明程度就会降低。相反，证明程度就要高[17]60-61。

法律之眼也可以看到，唯有法律与科学的合作，始能帮助理性来收复被无知攫取的失土。如果公共卫生干预措施没有建立在科学的基础上，其效用将被削弱，合法性将被玷污。