王红建,刘 辉
(郑州大学 法学院,河南 郑州 450001)
风险与人类社会相伴而生[1]。近年来,我国已进入风险转型社会,加之互联网技术的兴起与应用,我国正在经历急遽的社会变迁。在这样的背景下,“我们必须始终保持高度警惕,既要高度警惕‘黑天鹅’事件,也要防范‘灰犀牛’事件”[2]。这两类事件的暴发往往会给经济社会带来极大危害。以新冠肺炎疫情为例:截至2021年2月21日24时,据31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团报告,累计死亡病例4636例,累计报告确诊病例89842例[3];同时还对国民经济、社会秩序和公众心理等诸多方面造成巨大冲击。因此,与常态下的行政管理不同,突发事件发生后,尽快控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害是行政机关的第一要务。在应急处置过程中,为避免扩大突发事件引起的社会危害,行政机关往往会对作出违反突发事件应对措施行为的行政相对人进行从重从快处罚。
2020年2月5日,习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调:“疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控,在法治轨道上统筹推进各项防控工作,保障疫情防控工作顺利开展。”[4]2020年2月7日,国家市场监管总局发布《市场监管总局关于依法从重从快严厉打击新型冠状病毒疫情防控期间违法行为的意见》(国市监法〔2020〕27号),要求地方市场监督管理部门要严厉打击野生动物及其制品非法交易、口罩等防护用品制假售假、哄抬防护用品及制作原材料和粮油肉蛋菜奶等基本民生商品价格等影响疫情防控的违法行为,从重从快办理相关违法案件。
2021年1月22日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)发布,第四十九条规定:“发生重大传染病疫情等突发事件,为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害,行政机关对违反突发事件应对措施的行为,依法快速、从重处罚。”这是从立法上对实践中从重从快处罚的做法作出的肯定与回应。但应当注意的是,作为一种制裁性手段,行政处罚是直接对相对人课予义务、限制权利的法律行为[5],而“快速、从重处罚”则会对相对人课予更大程度上的义务、限制更多方面的权利。在应急管理过程中,进行“快速、从重处罚”具有一定的必要性。但行政机关如果以应对突发事件为名,在非必要情况下亦从重从快作出行政处罚决定,则会对相对人的权益造成无谓的损害,因此,需要对《行政处罚法》第四十九条在何种情况下才能适用以及如何适用作出进一步的明确。本文将基于《行政处罚法》第四十九条的立法目的,对其中规定的“发生重大传染病疫情等突发事件”和“违反突发事件应对措施的行为”的范围分别作出界定,同时,还将明确“快速”和“从重”的方式与限度。
突发事件,又被称为紧急事件[6],是指瞬间产生的、给人们和社会造成或者可能造成严重危害、损失且需要立即处理的破坏性事件[7]。突发事件有广义和狭义之分,广义上的突发事件泛指一切突然发生的、造成或者可能造成一定不利后果和影响的事件,而狭义上的突发事件则仅指突然发生、造成或者可能造成严重社会危害、需要采取应急处置措施予以应对的突发公共事件。不难看出,相较于狭义上的突发事件,广义上的突发事件还包括可能会对个体产生一定不利后果、但不会对社会造成危害的事件。根据《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)与《国家突发公共事件总体应急预案》(以下简称《应急预案》)等应急管理法律法规的规定,突发事件一般仅指狭义上的突发事件,即突发公共事件。突发公共事件不仅具有发生的突然性和过程的不确定性,还具有广泛的社会性,其所产生的社会后果具有一定的规模性,小到影响国家的某一范围或地区内的社会安定、财产安全,大到危及整个国家的统治秩序和政治稳定[8]9。而根据《行政处罚法》第四十九条的规定,“快速、从重处罚”的目的在于“控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害”,因此,该条中的“突发事件”应仅指突发公共事件。当发生的突发事件非突发公共事件时,则不能适用《行政处罚法》第四十九条的规定。
根据《突发事件应对法》和《应急预案》的规定,突发公共事件可以分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件,此四类突发事件又可以进一步划分为更多、更为具体的突发事件种类。《行政处罚法》第四十九条对可以适用该条的突发事件类型,仅明确列举了传染病疫情这一种,其前用“重大”强调等级,其后则以“等”字加以概括。需要明确的是,除了重大传染病疫情能够引起严重社会危害,其他突发事件如地震、重大安全事故、重大火灾等同样可能会造成严重的社会危害,因此,《行政处罚法》第四十九条中的“等”为“等外等”,即发生传染病疫情以外类型的突发事件时,同样可以适用该条规定。
如前所述,“传染病疫情”之前还有“重大”作为限定,“重大”是对传染病疫情的等级进行的划分。根据传染病暴发、流行情况和危害程度,《中华人民共和国传染病防治法》第三条将传染病分为甲类、乙类和丙类3个等级:甲类传染病包括鼠疫、霍乱,乙类包括传染性非典型肺炎、艾滋病等,丙类传染病则包括流行性感冒、流行性腮腺炎等。不是在所有类型的传染病疫情暴发时,均能适用《行政处罚法》第四十九条的规定。一般认为,甲类和乙类传染病属于重大传染病疫情;如发生丙类传染病疫情时,原则上便不能适用该条“快速、从重处罚”的规定。究其原因,相较于常态情况下的行政处罚,“快速、从重处罚”会课予行政相对人更多的义务,其适用倾向于克制主义导向。当然,在发生一般传染病疫情时,行为人作出的违反突发事件应对措施的行为同样可能会扩大突发事件引起的社会危害。但是,为何仅在发生重大传染病疫情时需要“快速、从重处罚”?笔者认为,这是因为除了重大传染病疫情的暴发会带来巨大的社会危害,行为人作出违反突发事件应对措施的行为同样也会造成恶劣的社会危害。例如,在常态情况下,市场会遵循“价值决定价格、价格围绕价值上下波动”的原理,即便个别普通商家存在哄抬物价等投机行为,在一定程度上会扰乱市场秩序,但是民众仍有自由选择权,还有正规渠道可以购买到同类商品。但是,发生重大传染病疫情等突发事件时,以新冠肺炎为例,疫情防控前期,对口罩等防疫必需物资的哄抬物价行为,会妨害疫情防控效果、阻碍重大突发事件的处置和防控,引发广泛的社会性恐慌,进而危及广大民众的健康和生命。相较于常态下的哄抬物价行为,此时的哄抬物价行为侵害的是双重法益,一是市场正常经营秩序,二是公共卫生安全,而且后者是更为重大的、决定性的法益[9]。根据《行政处罚法》第五条“错罚相当”(1)《行政处罚法》第五条:“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”的规定,这种情况下,理应对行政相对人违反突发事件应对措施的行为作出“快速、从重处罚”。而在发生一般传染病疫情时,因相对人违反突发事件应对措施的行为所引起的社会危害往往不大,此时便不能适用《行政处罚法》第四十九条的规定,以防止行政机关过分损害行政相对人的权益。
《行政处罚法》第四十九条未明确列举的突发事件,同样也应采取“重大”标准。根据《突发事件应对法》和《应急预案》的规定,各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素,一般分为四级:Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)。原则上只有在发生Ⅰ级(特别重大)和Ⅱ级(重大)突发事件时,才能适用《行政处罚法》第四十九条的规定,对违反突发事件应对措施的行为作出处罚。但应当注意的是,“重大”的判定绝不能单纯根据《突发事件应对法》等应急管理法律法规进行机械的判定,而是应当结合特定突发事件事实上的严重程度。在特殊情况下,即便某类突发事件被法律归入Ⅲ级(较大)或Ⅳ级(一般),只要其引发的社会危害程度足够严重,也可以适用《行政处罚法》第四十九条的规定;同样,即便某类突发事件属于Ⅰ级(特别重大)或Ⅱ级(重大),但如果其引发的社会危害程度并不大,此时行政机关便不能随意对作出违反应急处置措施的相对人进行从重从快处罚。
所谓应急管理,就是以政府为主导的管理者,为了降低或避免突发事件的严重危害后果,对于突发事件在进行预防、控制以及消除的过程中所采取的一系列方法和措施的总和[10]。突发事件是应急管理的对象,其生命发展周期决定了应急管理工作的特点。突发事件的发生是矛盾量变积累的结果。从表面上看,突发公共事件是一个突发性事件,但实际上它一般会经过一个由萌芽、渐变、量变,最后达到质变的过程,而质变就是突发公共事件的暴发阶段。因此,防控潜藏危机诱因的发展与扩散,才是突发公共事件处理最关键的阶段[11]。《突发事件应对法》于2007年颁布实施,自此使应急管理法律从“回应型”立法模式向“预防型”立法模式转变。当下,我国已确立了“循环型”应急管理机制,应急主体开展的应急管理工作已覆盖到突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等各个阶段。
应急主体在应急管理的各个阶段采取的措施均有所不同:一是在预防与应急准备阶段,应急主体主要采取制定应急预案、开展应急知识宣传和应急演练等措施;二是在监测与预警阶段,主要采取收集突发事件信息、发布突发事件警报等措施;三是在应急处置与救援阶段,主要采取救治受害人员、控制危险源等措施;四是在事后恢复与重建阶段,主要采取恢复社会治安秩序、修复被损坏的公共设施等措施。应当注意的是,各个阶段采取的措施虽有所不同,但采取这些措施的目的均是为了降低或避免突发事件引发的不良后果,因此应急主体在各阶段采取的措施都可归为突发事件应对措施。然而,只有在突发事件应急处置阶段,行政相对人作出了违反应急处置措施的行为,才属于《行政处罚法》第四十九条的适用范围。根据《行政处罚法》第四十九条的规定,该条适用的前提之一是发生突发事件,也就是说,行政机关并不能对所有违反突发事件应对措施的行为都进行从重从快处罚。在其他3个应急管理阶段,要么突发事件还未发生,要么突发事件的威胁和危害已得到控制或消除,行为人作出的违反突发事件应对措施的行为直接致使突发事件形成重大社会危害的可能性较低,此时再对其进行从重从快处罚,本质上已不符合《行政处罚法》第四十九条的立法目的。
如前所述,《行政处罚法》第四十九条的规定仅适用突发事件应急处置阶段,因而该条中所说的突发事件应对措施也仅指突发事件应急处置措施。应急处置措施,是指突发事件发生时,国家行政机关以及负有应急法律义务的法人和其他组织行使法律规范和应急预案所规定的应急性职权和职责的活动[12]。应急处置措施的实施事关突发事件应对质效,有效的应急处置措施可以极大降低突发事件引起的社会危害。
突发事件具有发生的突然性和处置的紧迫性。应急主体在外部环境不确定的情况下贸然采取应急处置措施,可能不利于降低突发事件引起的社会危害,因而需要事前设置一套能够尽可能有效应对突发事件的应急处置机制,指引应急主体高效有序地开展突发事件应对活动。作为其中的关键,应急管理法律发挥的正是此种为被调整对象设定连贯行为指引的作用。当下,我国已初步形成了一套能够有效应对各类突发事件的应急管理法律体系,其中既包括全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律,也包含由各部门制定的数量众多的法规和规章。应急管理法律中规定的应急处置措施,往往具有较大的抽象性,因而需要依据应急管理法律,为应急主体设置更为具体、更具操作性的行为指引。应急预案即发挥此种“具体实施方案”的作用。应急预案是针对可能发生的重大事故(件)或灾害,为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案[13]27,其性质为其他规范性文件。此外,特定突发事件均具有其自身独特之处,应急管理法律和应急预案是“以确定性应对不确定性”,因而在突发事件发生时,应急主体不仅要依据事前制定的机制采取应急处置措施,还要结合特定突发事件的特点制定更为具体、更具操作性的应急处置方案。因此,在特定突发事件发生时,应急主体往往会针对此次突发事件制定并采取相应的应急处置措施,并通常以“通知”“通告”“决定”“命令”等形式向社会发布。
如前所述,应急处置措施具有多种形式,不过,《行政处罚法》第四十九条中所涉及的“突发事件应对措施”包括哪些应急处置措施,违反哪些应急处置措施的行为可以从重从快处罚,还需要结合应急管理实践中的操作情况和行政处罚的相关制度加以界定。首先,应急处置措施主要是指在发生特定突发事件时,行政机关采取的应对措施。采取这些措施前,行政机关通常会向本行政区域内的公众发布。例如:2020年2月4日,杭州市人民政府发布的《杭州市人民政府关于实施“防控疫情,人人有责”十项措施的通告》(以下简称《通告》),内容包括“全市所有村庄、小区、单位实行封闭式管理”“非涉及居民生活必需的公共场所一律关闭”等措施。如若行为人出现违反这些应急处置措施的行为,则属于《行政处罚法》第四十九条的调整范围。其次,突发事件进入应急处置阶段后,即使行政机关未以公告等形式发布某项应急处置措施,但应急管理法律有规定的,行为人如果做出违反相关应急处置措施的行为,也应属于《行政处罚法》第四十九条的调整范围。如《通告》并未对哄抬物价行为作出规定,但《突发事件应对法》第四十九条第(八)款规定了“依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为”,因而对应急处置过程中哄抬物价的行为也应从重从快处罚。再次,相较于应急管理法律,应急预案是突发事件应对措施的具体实施方案,应急预案中规定的应急处置措施也理应不能违反。但从实践来看,很多应急主体制定的应急预案仅针对内部工作人员,并不向外公布。在此种情况下,如果某项应急处置措施仅由应急预案加以规定,即便行为人做出了违反该项应急处置措施的行为,也不宜适用《行政处罚法》第四十九条的规定。最后,突发事件应急处置措施一般都会规定在各类书面形式的文件中,但基于突发事件处置的紧迫性,在实践中当然也存在未以书面形式规定而直接采取的应急处置措施,这种措施大都是紧急性、当场性的,即便未以书面形式提前告知,公众在了解或受到劝阻后也应当予以配合,因而该类应急处置措施也属于《行政处罚法》第四十九条中所说的“突发事件应对措施”。
此外,在重大传染病疫情等突发事件发生时,应急主体不应只包括各类国家机关,如在新冠肺炎疫情防控中,我国举国上下抗击新冠肺炎疫情,社区成为疫情防控的坚强堡垒[14]。从新冠肺炎疫情防控实践来看,社区一般会按照当地政府的疫情防控政策采取应急处置措施,但有时也会结合本社区实际情况采取相应的处置措施。笔者认为,社区工作人员可以针对本社区的特殊情况采取不同于政府疫情防控政策的应急处置措施,但这类措施的实施必须具有必要性和适当性,必须符合合理性原则的要求,而加重公民负担的措施则应当受到合理的限制。原因在于,该类措施往往会给社会公众带来一定不便,对公民的权利造成一定限制。因此,应急处置措施的实施与否不应仅考虑其是否有利于降低疫情风险,而应是对加重公民负担所能取得的防控效益与保护公民权利之间进行利益衡量后的结果。相较于社区,政府更具有专业性,对公民权利的保护意识也更强,更能从全局把握疫情防控情况,从而制定出与疫情传播情况相适应的防控政策,社区原则上不应在此基础上随意加重公民的负担。因此,当行为人违反社区自行制定的应急处置措施时,行政机关不能直接进行处罚,而应先行审查该措施的合理性,是否加重了公民的负担。如果该措施过分加重公民负担且违反合理性原则的要求,则不应对行为人进行处罚。
明确《行政处罚法》第四十九条中的“突发事件应对措施”具有哪些形态后,还需要对其涵盖哪些类别进行分析。重大突发事件发生时,应急主体会采取一系列应急处置措施来控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害,而这些应急处置措施大致可以分为救助性应急处置措施、限制性应急处置措施、保护性应急处置措施和保障性应急处置措施等4种类别[8]217。其中,救助性应急处置措施是救济、帮助或援助受到突发事件损害的公民的行为,如发生地震时搜救被困灾民、发生传染病疫情时对确诊病人提供医疗救护。限制性应急处置措施涉及对公民和社会组织的权利的减损,如发生传染病疫情时对社区实行封闭式管理、发生社会安全事件时对当事人采取强制性措施。保护性应急处置措施是保护公民人身安全和国家机关、公共机构、公共设施、私人财产安全的行为,如发生火灾时拆除毗邻火场的建筑物、发生传染病疫情时向社会提供足量的医疗物资。保障性应急处置措施则是指为高效应对突发事件提供人、财、物等的保障行为,如新冠肺炎疫情期间国家向武汉紧急调往4万余名医护人员,重大突发事件发生时加强价格监测、严惩哄抬物价行为等。
《行政处罚法》第四十九条中的突发事件应对措施是否包括上述所有类型的应急处置措施,仍需结合该条的立法目的加以识别。如前所述,《行政处罚法》第四十九条的立法目的在于“控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害”,因而只要行为人有可能作出违反上述某类应急处置措施的行为,且该行为有可能加重突发事件引起的社会危害,该类应急处置措施就属于《行政处罚法》第四十九条所说的“突发事件应对措施”。基于此种标准,下面将对上述四类应急处置措施进行逐一考察。首先,救助性应急处置措施虽然一般来说属于授益性行政行为,但相较于常态下的授益性行政行为,又带有强制性色彩,因为相对人如不接受应急主体对其采取的救助性措施,可能会加重突发事件引起的社会危害,如在传染病疫情期间,确诊患者若不接受医院对其采取的医疗措施,可能会传染给更多人,因而此时救助性应急处置措施就属于“突发事件应对措施”的范围。其次,限制性应急处置措施会使个体的人身自由、财产权和经营自主权等权利受到一定的限缩[15],是实践中最易被违反的措施类型。行为人违反限制性应急处置措施的行为如应当进行医疗隔离却擅自外出,无疑会扰乱应急处置秩序,加重社会危害,因而也属于“突发事件应对措施”的范围。再次,行为人违反保护性应急处置措施的行为,也有可能加重突发事件引起的社会危害,如疫情期间行为人在公共场所不佩戴口罩,无疑会加大疫情传播的风险。最后,行为人做出哄抬物价等违反保障性应急处置措施的行为,会造成扰乱社会秩序、加重公众恐慌等一系列不利后果,因而保障性应急处置措施亦应属于“突发事件应对措施”的范围。
相较于常态情况下的违法行为,行政机关在发生重大突发事件时,可以对违反突发事件应对措施的行为依法进行快速、从重处罚。但应当注意的是,《行政处罚法》赋予行政机关依法快速、从重处罚的权力,并不意味着其可以随意行使。相反,该项权力的行使应当具有严格的标准,要符合法律规定的方式与限度。如果错误地理解了快速、从重处罚的内涵,未依据法律从重从快作出行政处罚决定,不仅会对行政相对人的合法权益造成过度侵害,还会增加作出该决定的行政机关的败诉风险,因此,有必要对行政机关如何进行“依法快速、从重处罚”加以明确。
效率是行政的最高价值,没有效率就没有行政[16]。行政处罚作为行政机关在行使行政管理职权时的一种制裁手段,行政机关只有在合法前提下尽快作出行政处罚决定,才能及时制止行政相对人的违法行为,控制、减轻和消除违法行为带来的危害。具体至应急管理领域,重大突发事件的发生会带来巨大的社会危害,处置的紧迫性是突发事件的特征之一。相较于常态情况下的违法行为,行为人在重大突发事件发生时做出的违反突发事件应对措施的行为,往往会引起更大的社会危害,因而也就很有必要进行快速处罚。
从文义上不难看出,“快速处罚”要求行政机关以更快的速度作出行政处罚决定,压缩行政机关意志形成和表达的过程,即缩短“走程序”的时间是“快速处罚”的主要路径。行政机关作出决定不是一个印章敲下去那么简单,往往会经历立案受理、检查调查、听取意见、咨询论证、审查审核等过程,行政机关实施行政活动的过程即指行政程序[17]333。行政机关依法履行行政程序,对查清案件事实、正确适用法律以维护行政相对人的合法权益而言至关重要。根据《行政处罚法》作出行政处罚决定前,行政机关往往需要按规定履行较为严格和完备的程序,这样有利于保障行政相对人的程序性权利。但从另一个角度来看,行政机关作出一个行政处罚决定需要耗费大量时间,在发生重大突发事件时,便不适应快速开展应急处置工作的需要。
在突发事件应急处置过程中,“依法快速”处罚要求行政机关既要做到“依法”,也要做到“快速”,即兼顾行政相对人程序性权利的保障和开展应急处置工作的需要。结合实践中较为合理的做法,笔者认为,行政机关可以通过下列方式进行“依法快速”处罚。第一,为达到“依法”要求,行政机关要遵循《行政处罚法》以及其他相关法律法规规章中作出行政处罚决定的程序要求,不能跳过任何一个应当遵循的法定程序。第二,行政机关可以在不违法的前提下,对一些程序进行适当的简化,如缩短《行政处罚法》第六十四条规定的听证时限、提高应当进行听证案件的罚款数额下限等。第三,行政机关可以积极运用电子送达、在线听取当事人陈述和申辩等简便迅捷的方式,缩短案件办理时间。第四,行政机关应当优先处理与违反突发事件应对措施相关的案件,并尽量加快工作节奏(2)参见《市场监管总局关于依法从重从快严厉打击新型冠状病毒疫情防控期间违法行为的意见》(国市监法〔2020〕27号),2020年2月6日发布。。
《行政处罚法》确立了处罚法定、错罚相当和正当程序三大原则,而根据处罚法定原则的要求,行政机关必须在法律、法规、规章规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内,实施行政处罚。在应急管理领域,根据《行政处罚法》第四十九条的规定,对违反突发事件应对措施的行为,行政机关可以实施行政处罚,但该条未对处罚的种类和幅度进行明确,仅以“从重处罚”加以概括。对其他相关法律、法规、规章进行考察,有些法规范对处罚的种类和幅度作出了更为具体的规定。如《中华人民共和国防洪法》第六十条规定:“违反本法规定,破坏、侵占、毁损堤防……采取补救措施,可以处五万元以下的罚款……”但大多数法规范仅对需要实施处罚的违反突发事件应对措施的行为进行了列举,而未对处罚的种类和幅度作出规定。当前,对违反突发事件应对措施的行为如何进行从重处罚,仍属于行政裁量范围。
在立法不完善的现状下,行政机关在发生突发事件时不合理行使行政处罚权的几率可能会变大。为确保行政机关正确适用《行政处罚法》第四十九条中“从重处罚”的规定,应急管理法律需要及时对行政处罚的种类和幅度作出规定。但还应注意的是,立法虽然可以提高规范行政的密度,却无法收尽行政裁量的空间[18]102。即便未来应急管理法律作出了相应的规定,行政机关仍有较大的裁量余地,因此,除了明确从重处罚的适用范围,还要规范行政机关的行政裁量权。发生突发事件后,行为人违反突发事件应对措施的行为虽然可能会引起较大的社会危害,但行政机关也不能对其进行无限制的从重处罚。当下,裁量基准是实践中收缩行政机关在个案处理上的裁量空间的主要方法。在应急管理领域,行政机关可以根据违反突发事件应对措施行为的事实、性质、情节以及社会危害程度,制定相应的裁量基准。
行政机关在制定裁量基准和实施行政处罚过程中,应当注意以下几点。第一,行为人违反突发事件应对措施的行为符合法定从重处罚情节的,行政机关应当在法定处罚种类内选择较重、较多的处罚种类,在法定处罚幅度内选择较高、最高的处罚幅度,以此确定处罚标准,但不得高于法定处罚上限。第二,行政处罚决定的作出应当综合考虑行政相对人的主观恶性程度、违法行为引起的社会危害后果及潜在危险等因素,处罚标准应当与违反突发事件应对措施行为的危害性相当。第三,具有《行政处罚法》第三十二条或其他法律、法规和规章规定的从轻或者减轻行政处罚情形的,行政机关一般应当根据裁量基准中各个处罚情节的调节比例,采用同向相加、逆向相减的方法,最终确定处罚标准。第四,根据《行政处罚法》第三十三条的规定,做出违反突发事件应对措施行为的行政相对人具有不予处罚情形的,不能对其实施行政处罚,更不能从重处罚。此外,在没有裁量基准的情况下,行政机关应当根据上述主观恶性程度、违法行为引起的社会危害后果等,经对从重和从轻或者减轻情节进行分别裁量、比较分析后作出行政处罚决定(3)参见《东莞市应急管理局行政处罚自由裁量权适用规则》(东应急〔2020〕264号),2020年12月25日发布。。
法治不仅对常规状态下国家和社会治理具有重要意义,对紧急情况下应对重大公共安全事件,包括疫情防控同样具有重大意义[19]。《行政处罚法》第四十九条的规定是应急法治原则的立法体现,既为行政机关对违反突发事件应对措施的行为依法进行快速、从重处罚,以控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害提供了法定依据,也进一步规范了行政机关在重大突发事件应急处置过程中实施的行政处罚行为,避免快速、从重处罚权的误用、滥用,以保护行政相对人的合法权益。
需要说明的是,本文仅是基于法释义学的立场,对《行政处罚法》第四十九条的适用进行了简要分析。正确适用该条规定,需要行政机关在个案中准确判定突发事件和违反突发事件应对措施的行为引起的社会危害程度,在非常规状态下仍然坚守依法行政底线。此外,立法机关应当及时完善相关应急管理法律,对发生突发事件时行政处罚的种类和幅度作出更为具体的规定。行政机关也应积极行使“第二次立法”的权力,根据需要制定相应的行政裁量基准。