基层政务公开的现实困境及其实践路径——以“汤阴经验”为视角

许 文，刘胧丹

(河南工业大学 法学院，河南 郑州 450001)

1 汤阴县政务公开的典型经验

汤阴县自2017年5月被遴选为全国基层政务公开标准化规范化试点县以来, 坚持需求导向，依法依规探索试点工作，在就业创业、社会救助、社会保险、户籍管理、医疗卫生、涉农补贴、城市综合执法、养老服务及食品安全等九大领域推进政务公开工作，并于2018年9月顺利通过省级考核。借由试点工作，汤阴县理顺体制机制、搭建公开平台，形成了契合本地区实际的公开标准、公开模式，积累了政务公开机制规范化、政务公开事项标准化、政务公开平台多元化等先进经验。

1.1 政务公开机制规范化

政务公开涉及权力运行全流程、政务服务全过程，非一把手难以推动[4]。汤阴县主要领导深谙其中道理，形成了“条块结合”协调推进的工作机制。从“条”上发力，汤阴县在设立政府信息公开科的基础上，成立了由县长任组长、各单位一把手为组织成员的领导小组，形成了自上而下一把手负责的领导体制；在“块”上覆盖，各部门对各自领域的政务公开实施方案进行细化，重点是抓好落实。同时，汤阴县还建立了政务公开主管部门与宣传、大数据管理等单位的协调机制，促进政务公开与为民服务有机结合。汤阴县将“条块结合”的管理模式引入政务公开领域，形成了政务公开标准化规范化工作合力，确保了政务公开工作质量。

1.2 政务公开事项标准化

为加快实现政务公开工作标准化，汤阴县政府编印了《汤阴县政务公开手册》《汤阴县政务公开培训指导》等，内容涵盖政策要求、制度规范、操作流程，给全县政务公开工作提供了标准化规范化指南。汤阴县还将公开内容分为申请类事项(如行政许可、行政确认等)、公共服务类事项(如办事指南)、职权类事项(如行政处罚、执法结果等)等3个方面，制订了《汤阴县试点领域基层政务公开标准目录汇编》，形成了以公开事项、依据、内容、主体、时限、渠道、对象和方式、层级为主要内容的“7+1+1”政务公开汤阴标准。同时，他们还对决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开的侧重点进行提炼，形成了政务公开要点，得到了上级政府部门的认可。

1.3 政务公开平台多元化

汤阴县致力于推进政务公开多元化平台建设，形成了以“中国·汤阴”网为“第一平台”，“汤阴发布”微信公众号、“精彩汤阴”微博公众号为“第一号”，县乡村三级“公共查阅点”为“第一点”的政务公开平台体系。作为“第一平台”的“中国·汤阴”网，设政务公开一级栏目，内容包含基本政府信息公开和重点领域政府信息公开两大方面；政务公开栏设有“政民互动”版块，包括“我要写信”“意见征集”“访谈列表”3个子模块，促进了政府部门与人民群众之间的交流互动。作为“第一号”的“汤阴发布”微信公众号及“精彩汤阴”微博公众号，设有政务服务栏，扩大了信息发布渠道。他们还创立了县乡村三级“公共查阅点”作为“第一点”的基层政务公开方式。汤阴县在县乡村高标准设立政务公开专门区域，通过制订《汤阴县政务公开查阅服务管理制度》《汤阴县政务公开查询服务指南》、配备电脑查询设备、放置群众办事一次性告知单或办事指南等，不断提升服务水平。汤阴县除设置信息公开查阅点外，还在职能部门、公共图书馆等窗口单位建有信息公开显示屏，尽可能地方便群众获取政府信息。

2 基层政务公开的现实困境

基层政务公开是一项政策性很强的工作。调查发现，河南省基层政务公开标准化规范化试点县(市、区)做得相对较好，但非试点县(市、区)的政务公开工作面临着人才队伍素质亟待提升、政务公开平台建设相对滞后、政务公开工作监督乏力等现实困境。

2.1 人才队伍素质亟待提升

人才队伍素质决定工作成效。当前，在政务公开人才队伍素质方面，非试点县(市、区)存在的问题主要表现在以下几个方面。一是工作人员的政务公开意识淡薄。《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)是我国的一部行政法规，是开展政务公开工作的基本遵循[5]。由于基层政府政务公开工作人员多为非法学专业，可能对《条例》理解不深、对政务公开工作重要性认识不到位、服务意识不强。他们对政务公开的积极性不高，效果自然不佳。二是组织管理不够规范。在实践中，部分基层政府将政务公开职能挂靠到信息化办公室、网络管理中心等其他已有机构上，影响了政务公开职能的有效发挥。特别是在乡镇层面，设有专门工作机构的更少，一人身兼多职的现象较为普遍，不利于政务公开工作的推进落实。三是政务公开常态化培训少。从被调查的非试点县(市、区)来看，由于基层干部对《条例》及政务公开制度的理解有偏差，对政务公开工作有顾虑，在涉及人、财、物等敏感事项时，担心公开后会有不良反应，导致政府信息公开不积极、不主动。这和基层政务公开工作人员缺乏常态化培训有一定关系。政务公开是一项专业性、政策性很强的工作，不仅要求工作人员熟练掌握《条例》，同时还需要深入领会国家对政务公开工作的精神。非试点县(市、区)政务公开专项培训机制不健全，培训频率较低，在一定程度上影响了基层政务公开工作的顺利开展。

2.2 政务公开平台建设相对滞后

政务公开平台建设滞后的问题，在基层政府中较为常见。目前，基层政府网站平台存在着以下现象。一是政务公开信息分类不科学。信息缺乏科学分类管理，导致查询信息时难以快速定位，信息查询费时费力。二是信息内容更新不及时。政务信息本质上是一种公共信息。基层政府作为政务信息的所有者，应当依据法律法规，主动及时公布政府信息，保障公民的知情权[6]。虽然《条例》规定，主动公开范围的政府信息，应自信息形成之日起20个工作日内及时公开[5]。但在实践中，非试点县(市、区)多在某一时间段集中公布，更新频率低，影响了信息的利用。三是政民互动平台不健全。政府网站作为政务公开第一平台，与人民群众联系紧密，公民的有效参与和意见反馈是提高政府效能的重要手段。因此，在政府网站建设过程中，应体现“以人民为中心”的思想，建好政民互动平台，提高政务公开在线办理水平。随着移动互联时代的到来，移动APP已成为人民群众生活必不可少的一部分。与传统的政府公报、广播、电视等信息发布途径相比，微博、微信等新媒体平台因信息查阅方便快捷，在公众中更受欢迎。但调查数据显示，开通政务公开微博、微信公众号的地方政府较少。有的县(市、区)虽然开通了，但信息的发布量、关注人数及互动留言均不多，未能达到应有的效果。

根据分形原理，分别计算1997—2017年20年的建成区面积与GDP和城镇人口数量的自然对数，以建成区面积为横坐标，GDP和城镇人口数量为纵坐标做线性拟合．结果显示，德城区建成区的面积对数与GDP、城镇人口对数呈现很强的相关性（见图4），相关系数分别为R=0.923 7和R=0.997 5，说明建成区与GDP和城镇人口有显著的线性回归关系．城市人口的增长导致住房、工业和城市基础设施等用地面积的增长，占用原有农业用地，直接导致了城区面积的扩大．

2.3 政务公开工作监督乏力

防止权力滥用的最好办法就是加强监督。然而在基层政府政务公开方面，无论是内部监督还是外部监督，依旧存在着薄弱环节。在内部监督方面，基层政府主要通过绩效考核的方式来实现，但在考核指标占比、内容标准、奖罚机制等方面存在着一些不平衡。一是政务公开考核权重占比不高。尽管基层政府将政务公开纳入政府绩效考核，但占比多为1%～2%，约束作用有限。二是考核内容标准模糊。部分非试点县(市、区)没有对政务公开工作任务进行细化分解，公开内容的准确性、时效的合法性、信息的标准化、规范化程度等评价标准不健全，可操作性小。三是考核缺乏相应的奖罚机制。对于政务公开绩效考核排名，没有配套奖罚措施，难以对政务公开工作产生真正的督促效果。在外部监督方面，虽然《条例》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以通过投诉、举报、申请行政复议或者提起行政诉讼来对政务公开工作进行外部监督[5]，但是在实践中，由于公众及媒体对政务公开的参与程度不高、监督意识不强，加之政府创建的参与监督渠道有限，因此难以获得监督主体的有效监督。

3 完善我国基层政务公开的实践路径

汤阴县作为全国基层政务公开百个试点县之一，对政务公开标准化、规范化进行了大胆探索，取得了一些好的经验，也带给我们一些有益的启示。结合非试点县(市、区)在政务公开过程中存在的问题，笔者认为我国基层政府在政务公开中，应从加快人才队伍建设、健全政务公开平台、加强监督保障等方面进行努力，提高基层政务公开工作的质量。

3.1 加快人才队伍建设是推进政务公开标准化、规范化的前提

千秋基业，人才为本。人才队伍是开展基层政务公开工作的前提，必须高度重视。我们应从提高政务公开意识、强化组织领导和开展常态化培训等方面加强人才队伍建设，用心用力做好工作，着力推进基层政务公开标准化、规范化。

3.1.1 提高政务公开意识

在基层政务公开实践中，“应付性公开”现象较为普遍，其根本原因是政务公开工作人员对政务公开的重要性缺乏清晰认识。在实际工作中，政务公开工作人员应坚持以人民为中心的发展思想，充分认识基层政务公开在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。政务公开不是可有可无的分外工作，而是应当依法履行的职责。政务公开工作人员应认真执行《条例》，以政务公开促进党中央、国务院惠民政策的落实落地，以政务公开促进地方政府服务质量的不断提升。各级基层政府应主动作为，编印符合本地区实际的政务公开宣传指导手册，从源头上抓好政务公开工作，使“公开为常态，不公开为例外”成为共识[5]。

3.1.2 强化组织领导

政务公开工作能否有效开展，关键看一把手。因此，进一步优化领导体制十分重要。非试点县(市、区)可以参考汤阴县的做法，以“条块结合”的方式合力推进政务公开工作。在“条”上，基层政府要依法行政，严格落实《条例》要求，明确政务公开工作主管部门，配齐配强工作力量。构建以县长为组长、相关职能部门一把手为成员的领导体制，形成主要领导亲自抓、分管领导具体抓、牵头部门主动抓，齐抓共管、协调推进的良好局面[7]。在“块”上，基层政府部门要对照法律法规规章，完善权责清单、公共服务事项清单，分领域编制政务公开事项标准目录并按要求公开。

3.1.3 开展常态化培训

政务公开涉及行政权力运行全过程，涉及面广、政策性强，专业性要求高，具有与时俱进的特点[8]。美国、德国通过增加投入等措施，加强电子政务领域的人才培训工作[9]。因此，基层政府应该加大资金投入，建立常态化的政务公开知识培训机制，着力提升工作人员的业务能力。基层政府政务公开主管部门应制订年度培训计划，每年定期组织开展政务公开业务知识培训，把《条例》作为基层政府政务公开工作人员普法教育的重要内容，注重对《条例》的理解适用，切实提高政府工作人员的政务公开意识和工作能力。同时，政务公开主管部门要改进培训工作，采取以会代训、随班学习等多种形式，注重业务部门之间的经验交流，适时组织现场观摩，相互借鉴，不断增强培训的针对性、系统性，切实提升培训质量。

3.2 健全政务公开平台是推进政务公开标准化、规范化的抓手

建立健全政务公开平台，不仅有利于公众获取信息，而且有助于延伸政务公开范围。基层政府应按照方便、高效、实用的原则，加强政府网站和政务新媒体建设，努力实现“一网二微一点”政务信息全覆盖。

3.2.1 加强“一网”升级改造

基层政府网站是政务公开的主要窗口和平台，必须注重及时更新，升级改造[10]。一是基层政府应按照服务类别改造网站。对政务公开内容进行分类，开发能够提供在线查阅、检索、下载等服务功能的网站，最大程度方便公民获取信息。二是加快打造“政民互动”模块。对政府来说，政民互动能使政府全方位了解公民的真实需要；对公民来说，便于获取政府信息和参与监督，对政务公开工作给予反馈，从而缩小供给侧与需求侧的差距。因此，基层政府可以参考汤阴县的做法，通过在政府网站中增设“意见箱”“政民互动”等版块，实现有效沟通交流。三是提高“一网”的信息化水平。政府应当配备专业技术人员，积极引入大数据、人工智能、区块链等新技术，促进政务公开与智慧城市、数字政府深度融合，通过提高“一网”的信息化水平，进而提高基层政府的治理效能。

3.2.2 着力建设“二微”新媒体

微博、微信作为一种新兴的移动媒体平台，具有即时、便捷等特点，深受公众喜爱。因此，基层政府应提高重视程度，运用创新性思维进行管理建设。一是基层政府应充分利用微博、微信平台的新属性、新功能。在发布的内容上，不拘泥于传统的长篇大论、文字的简单堆叠，应侧重于发布易于理解和传播的内容，可以在简短的文字解说后配备图片、音频或视频等。二是应分类发布信息。不同公众对于信息的关注点、需求点不同，有的关注政策法规，有的关注科技成果。因此，基层政府应在“二微”新媒体上创建不同栏目，满足公众对不同信息的需求。三是加强宣传。作为政务公开新兴平台，微博、微信等移动新媒体，在当前还未获得公民的广泛关注和认知。基层政府应充分利用自身资源，加强对政务公开微博、微信的宣传力度。同时，注重对用户开展需求调查，收集用户需求信息，持续改进“二微”新媒体功能，进而实现政务公开信息落实、落地。

3.2.3 强化“一点”全覆盖

政务公开查阅点是公众查询政府信息和办理公开申请的便捷渠道。为延伸政务公开触角，便利公众信息查询，基层政府应设立政务服务大厅或便民服务中心，实现政务公开查阅点的全覆盖，形成县、乡、村三级政务公开查阅点体系。具体来说，应派专人负责政务信息查阅的指导、登记等工作；在公开查阅点配备计算机设备，放置政府公报、工作指南、法律法规等，供公众查阅。同时，基层政府要加强“一点”的日常管理，放置《政府信息公开查询服务指南》，提供政府信息查询、信息公开申请、办事咨询等服务，使政务公开直达基层。

3.3 加强监督是实现政务公开标准化、规范化的保障

“徒法不能以自行”[11]。强有力的内外部监督是促进行政机关正确行使权力的有效途径。政务公开作为行政机关的行政手段之一，在有人才队伍作为前提和政务公开平台作为抓手以后，尚需要完善的监督机制作为保障，才能推进政务公开标准化、规范化更上一层楼。

3.3.1 健全内部监督考核制度

基层政府应负责落实本级政府及其下属部门的政务公开考核工作。一是加大政务公开考核占比。基层政府可以参考汤阴县的做法，将政务公开纳入政府绩效考核体系，考核权重不低于4%。二是细化政务公开考核内容，制定统一的评价标准。根据公开的时效、内容、形式、准确性、标准化、规范化程度等内容进行定量分析，并将舆情回应、政策解读等政务公开全过程纳入监督体系。三是完善政务公开考核方式。采取日常考核和年度考核相结合，日常考核随机进行，年度考核于年底集中进行。四是建立政务公开奖罚机制，严格落实责任追究制度。对于排名靠前、做出突出贡献的部门，给予嘉奖，以充分调动政务公开工作人员的积极性；对于排名靠后的政府部门予以通报批评，并给予相应处罚；造成不良后果的，还应依法追究相关人员的责任。

3.3.2 加强外部舆论监督

在政务公开领域，基层政府应用好公众及媒体舆论监督，充分发挥各方面的积极作用。一是加大政务公开的宣传力度。公众只有了解和熟悉政务公开，才会积极关注政务公开工作的实施情况，监督才能真正得到落实。二是加快拓展公众参与监督的渠道。政府可以通过设立公众投诉举报热线、举报箱等方式，让公众充分参与到政务公开的监督中。同时，还可以引进政务公开监督员制度，聘请党代表、人大代表、民主党派代表、基层群众等担任政务公开监督员，采取电话、来信、上门走访等形式听取其对政务公开工作的建议[12]。三是基层政府应建立网络舆论监督机制。政府部门应善用移动新媒体优势，在微博、微信等新兴平台对政务公开的先进做法进行宣传，对不充分公开行为进行曝光，从而激励政务公开工作有效开展。

4 结束语

我国基层政务公开工作，走过了从村务公开、乡(镇)政务公开到县(市、区)政务公开的自下而上全面推进的发展历程。政务公开作为国家基层治理体系和治理能力现代化的制度保障，承载着民主法治、公平正义等多种价值目标。伴随着信息技术的蓬勃发展，人民群众对基层政务公开工作提出了更高的要求，赋予了更多的期望。基层政府应顺势而为，加快人才队伍建设，健全政务公开平台，加强政务公开监督，不断满足人民群众对政府信息的需要，为全面建成统一的基层政务公开标准化、规范化体系贡献力量。