大陆架界限委员会与第三方争端解决机构职务关系问题及其解决建议

黄德明，黄哲东

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

大陆架界限委员会(以下简称“委员会”)根据1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)于1997年建立。根据《公约》第七十六条第八款、附件二第三条，委员会的职能主要是审议沿海国提交的、关于200海里外大陆架界限的资料和材料并提出建议，同时也为沿海国在编制这些材料时提供科学和技术咨询意见。从俄罗斯于2001年向委员会提交首份划界案起，截至2020年12月1日，已有90项划界案提交至委员会，其中包括5项修订案，11项正在审议的划界案，7项被推迟审议的划界案；共44个国家向委员会提交了47份初步信息。推迟审议的原因主要是划界案涉及领土主权或海洋划界争端而该争端尚未妥善解决或划界案遭到相关国家反对。《公约》要求各缔约国以任何和平方法解决争端；当争端得不到解决时，除《公约》规定的限制和例外情况，缔约国可以以书面形式自由选择《公约》中的争端解决程序：国际海洋法法庭(以下简称“ITOLS”)、国际法院(以下简称“ICJ”)、仲裁法庭和特别仲裁法庭。截至2020年12月1日，已有9个与200海里外大陆架(以下简称“外大陆架”)划界相关的争端诉诸第三方争端解决机构(以下简称“机构”)，7个案件已作出最终裁决(1)9个案例分别为：1992年加拿大与法国海洋划界仲裁案(以下简称“加法案”)是机构受理的首个涉及外大陆架划界的案件，2006年巴巴多斯诉特立尼达多巴哥海洋划界仲裁案(以下简称“巴特案”)是委员会成立后机构受理的首个涉及外大陆架划界的案件，另外还有2007年尼加拉瓜与洪都拉斯加勒比海领土和海洋争端案(以下简称“尼洪案”)、 2012年孟加拉国与缅甸孟加拉湾海洋边界划界案(以下简称“孟缅案”)、 2012年尼加拉瓜与哥伦比亚领土海洋争端案(以下简称“尼哥一案”)、 2014年孟加拉国与印度孟加拉湾海洋边界仲裁案(以下简称“孟印案”)、2018年哥斯达黎诉尼加拉瓜加勒比海和太平洋海洋划界案(以下简称“哥尼案”)、尼加拉瓜诉哥伦比亚案关于尼加拉瓜与哥伦比亚之间距离尼加拉瓜海200海里以外大陆架划界问题(以下简称“尼哥二案”)、肯尼亚与索马里案印度洋海洋划界案(以下简称“肯索案”)。。委员会和机构因外大陆架权利问题而联系，但实际规则设计上，双方的工作却并不存在联系，由此产生了一些程序和实体问题。本文即对这些问题进行总结，探究其中的原因，并为解决这些问题提出一些参考建议。

一、实践中面临的职务关系问题及具体表现

委员会和机构面临职务关系的问题存在于双方工作中：委员会和机构在面对外大陆架相关问题时出现迟疑开展工作或作出结论不一致的情况；同时，委员会和机构职务关系因缺乏具体规定而常常需要处理一些本职外的工作。

(一)程序上：双方履职顺序不明

《公约》将大陆架外部界限划定(以下简称“定界”)和外大陆架划界(以下简称“划界”)确立为两项相互独立的内容。《公约》第七十六条是关于大陆架的范围及确立的程序与实体规则，当沿海国大陆架宽度不足200海里时则扩展到200海里；当沿海国大陆架宽度超过200海里时应将界限的情报提交委员会，根据委员会作出的建议划定的大陆架界限具有确定性和拘束力。第八十三条是关于相邻或相向国家间大陆架界限划定的规则，国家间应根据国际法缔结划界协定，公平解决界限问题；在合理期间内未能达成任何协议，应诉诸第十五部分所规定的程序。同时，第七十六条第十款明确该条的规定不妨害海岸相向或相邻国家间大陆架界限划定的问题，但《公约》并未就定界与划界是否存在程序先后作出规定。根据上述两条规则，双方履职似乎将陷入困境：委员会应待双方妥善解决争端，特别是双方已向争端解决程序提交划界争端的情况，应待机构作出裁决再进行审议并作出建议；机构对外大陆架划界应待委员会作出建议以确认外大陆架的外部界限后再进行划界。具体实践中却已出现多种不同的情况。

情形一：机构认为自身对外大陆架划界无管辖权。在“加法案”中，法国主张圣皮埃尔岛和密克隆岛南部海域的大陆边延伸至200海里以外而要求仲裁庭将海洋边界延伸至200海里以外的区域。仲裁庭认为外大陆架的界限应在将要成立的委员会作出建议的基础上设立，并认为若仲裁庭作出确认或否认而构成对该案双方外大陆架的划界的影响并不仅仅在于该案，而是同以委员会为代表的整个国际社会进行海洋划界，将影响到第三国的权利[1]。仲裁庭据此认为它无权受理200海里以外大陆架划界。由于当时委员会并未成立，法国关于外大陆架的主张也遭至仲裁庭拒绝，加拿大和法国之间的外大陆架边界并未通过该仲裁程序得到确定。

情形二：等待对方先行作出建议/裁定。根据《大陆架界限委员会议事规则》(以下简称《议事规则》)附件一第五条第一款，委员会将不审议存在陆地或海洋争端的划界案，除非所有当事国表示同意。委员会目前因相关国家反对而推迟7项划界案的审议(2)推迟审议的7项划界案情况为：孟加拉国就缅甸提交的划界案提出反对，索马里就也门提交的关于索科垂岛东南部的划界案提出反对，瓦努阿图就斐济提交的划界案提出反对，丹麦和冰岛就英国和爱尔兰分别提出的哈顿·罗卡尔区域划界案提出反对，中国和菲律宾就马来西亚和越南的联合划界案提出反对，索马里就肯尼亚提交的划界案提出反对。，此外，部分正在排队中的划界案因委员会考虑到相关国家即将或者正在协商解决争端而被搁置审议[2]。不论搁置或推迟审议，委员会都将待争端妥善解决而进行审议，而根据《公约》，当争端未得到解决时，较大可能将提交机构裁决。

在“巴特案”“尼洪案”和“尼哥一案”中，仲裁庭和ICJ均回避对外大陆架进行划界而等待委员会先行作出建议。在“巴特案”中，仲裁庭认为它对外大陆架划界拥有管辖权，但外大陆架划界将超出特立尼达和多巴哥主张的单一划界范围，并将面临外大陆架和专属经济区权利主张重叠问题。仲裁庭据此表示不对外大陆架划界采取任何立场[3]，实则将该问题留给了委员会。在“尼洪案”中，尼加拉瓜和洪都拉斯当时均未向委员会提交划界案，ICJ并未否认它对外大陆架划界的管辖权，但最终并未对外大陆架进行划界，并表示外大陆架权利主张必须符合《公约》第七十六条的规定且由根据该规定设立的大陆架界限委员会审议。在双方未以委员会建议为基础对外大陆架定界的情况下，双方外大陆架的划界似乎难以进行[4]。在“尼哥一案”中，只有尼加拉瓜于2013年向委员会提交了划界案，但委员会考虑到多国来文中表述的意见决定根据收件顺序待其成为下一个待审议划界案时再审议相关材料，而ICJ最终只对200海里内专属经济区和大陆架进行单一划界，并未提及外大陆架的划界[5]。

情形三：机构先于委员会建议作出裁决。在“孟缅案”和“孟印案”中，ITOLS和仲裁庭均在委员会尚未作出建议的情况下分别对外大陆架进行划界。在“孟缅案”中，缅甸和孟加拉国分别于2008年和2011年向委员会提交划界案，但由于双方所提出的外大陆架权利主张均遭到对方反对，委员会根据《议事规则》决定推迟审议缅甸的划界案、暂时搁置孟加拉国的划界案[6]。法庭援引“巴特案”关于不存在内外大陆架之分的裁定，认为它对外大陆架划界具有管辖权；同时，法庭综合考虑各方面后，裁定以划定双方专属经济区和200海里内大陆架的等距线向同一方向延伸……直至第三国权利可能受到影响的区域[7]。“孟印案”情况类似，虽争端双方未反对对方的外大陆架权利主张，但委员会考虑到缅甸和孟加拉国照会中的意见，也暂时搁置印度于2009年提交的划界案[8]。仲裁庭在裁决中指出通过法律程序划定外大陆架界线的“孟缅案”在结果上与《公约》内容相一致；仲裁庭同样将划定200海里内争端双方海洋边界的等距线继续沿同样的方向延伸，直至第三国权利可能受到影响的区域[9]。

情形四：机构能否否定根据委员会建议确定的定界？这一情形虽未实际发生，但随着定界和划界工作的不断开展，将难以保证不出现机构作出的裁决与基于委员会建议划定的外大陆架外部界限不一致的情况。国际法协会就曾考量过这一情况，并认为争端当事方面临的选择为：根据裁决修改外部界限；或若已根据委员会建议划设外部界限，则根据裁决向委员会提交修订案或新的划界案[10]237。若出现后一情形，似乎将令委员会的处境更为尴尬，一般情况下，当沿海国不同意委员会建议时才会向委员会提出修订案或新的划界案。虽然争端当事方可能将因不同意委员会建议而向委员会提出修订案或新的划界案，但机构裁决牵涉其中后，似乎将机构与委员会的职务关系陷于更为窘迫的状况且难以处理。

(二)实体上：双方业务范围存在重叠

《公约》对双方的职能分别做了规定，但双方的职能却存在交叉部分，甚至是承担对方的工作内容。

1.委员会具有模糊的法律属性。委员会在《公约》制度安排中应是科学技术性质的机构，但委员会在运行过程中却逐渐具有法律性质且承担一定法律性质的工作。然而，这些性质和工作却又超出《公约》的规定，难以明确界定委员会的法律属性。

第一，作为专门科学技术性机构却又混合法律性质。一方面，委员会的性质是科学技术性的机构。《公约》附件二第二条第一款规定，委员会的委员由地质学、地球物理学或水文学方面专家担任，确定委员会是科学技术性机构和咨询机构；在《公约》第七十六条的制度安排中，规定委员会负责技术和科学事务。在《公约》关于委员会的规定中，并未设计委员会参与法律事务的制度安排，似乎可以推定委员会对《公约》项下法律争端不具有司法职能，或者至少可以保守认为，《公约》并不希望将法律争端完全交由这一技术和科学机构解决。但另一方面，委员会事实上似乎并非纯粹科学技术性机构。委员会的相关制度安排是《公约》的组成部分，并且几乎完全以法律语言的形式呈现，这样的制度安排已经超出技术和科学的范围并进入法律领域，委员会在审议划界案时也受到《公约》规则的约束。同时，《公约》第七十六条中并未对法律和科学事务进行明确的划分，履行职务中委员会也不可避免地对第七十六条的实质性规定进行解释，这也导致委员会的建议必然是对委员会工作所涉法律和技术部分的共同反映。具体工作中，委员会还需承担处理一些法律问题的工作。例如，沿海国基于委员会建议对外大陆架定界后产生国际法上的效力可能遭至他国或国际社会的挑战，但此类问题尚无具体的国际法规范，委员会可能被迫牵涉入法律工作中，这些工作不仅超出了委员会的专业范围，而且也不在《公约》的授权之内，并且当委员会进行本职工作时，也必须审视可能相关的法律事务和问题。委员会的成立、运行与建议都是基于《公约》规定，法律职能事实上成为委员会职能的一部分。

第二，建议可以产生法律效果。委员会的建议在性质和效力上只具有推荐性，建议本身不具有约束力[11]，建议的内容具有技术性和科学性，该部分内容区别于法律内容，建议中关于法律争议的裁决也不具有法律后果。但《公约》第七十六条第八款规定，沿海国在建议的基础上划定的大陆架界限应有确定性和拘束力，该款一方面规定了外大陆架界限具有确定性和拘束力的前提是在建议的基础上划定，另一方面也明确了具有确定性和拘束力的外大陆架的定界既需要委员会的建议也需要以建议为基础，委员会的建议在外大陆架定界中具有关键地位。委员会建议本身虽然只具有推荐性，但委员会建议在被提案国作为外大陆架定界依据的情况下，与提案国单方面的定界行为共同产生法律效果，使划定的外大陆架外部界限具有确定性和拘束力。因此，建议本身并不具有约束力，但建议又将产生确定性和拘束力的法律效果。

第三，事实上承担本职以外的多项法律工作。一方面，委员会需承担争端认定的工作。《议事规则》第四十六条应是基于《公约》第七十六条第十款和附件二第九条所作的制度设计，规定有两种争端，即相向或相邻国家间的大陆架划界争端和其他未解决的陆地或海洋争端。但相较于《公约》第七十六条第十款中的“海岸相向或相邻国家间大陆架界限划定的‘问题’”和《公约》附件二第九条中的“海岸相向或相邻国家间划定界限的‘事项’”，《议事规则》第四十六条中的“争端”还包括了其他尚未解决但对外大陆架定界可能有影响的任何争端，范围应当更大。然而，当提案国在提交的划界案中并未根据《议事规则》附件一第二条“将这些争端告知委员会”或者否认相关争端的存在时，委员会将面临认定其中的争端的问题。在国际法上，争端当事一方以否认争端的存在并不足以说服机构接受这一主张，并且，机构也不会因未出庭的争端当事一方否认法庭证据的有效性而对自身关于存在争议的实体问题的管辖权产生动摇。虽然委员会与机构的职能存在明显的差异，但委员会法律的工作(假设存在)当然同机构的法律工作类似，都是根据国际法对特定事项作出法律裁定。而《议事规则》附件一第一条中规定争端相关事项的管辖权归争端当事方，但争端的存在与否却仍待委员会进行考量和确定[12]。另一方面，委员会作出建议需详尽考量提案国根据建议定界的法律影响。即便提交划界案的程序由提案国和委员会主导，但并不排除其他国家在该程序中表达他们的意见及关切的可能性[13]；即便委员会和提案国就外大陆架界限的意见具有一致性，但也不妨碍其他国家对该界限提出反对意见[14]。然而，《议事规则》要求提案国告知委员会关于划界案中存在的争端，委员会自身也需认定是否存在争端而决定是否推迟或搁置相关划界案的审议，因而委员会应审慎作出建议以免引发或扩大争端。例如，委员会作出的建议需避免侵入国际海底区域和避免同其他国家主张的海洋权利产生重叠。因此，委员会在工作中将需要额外考量相关国家照会中的意见和相关因素，甚至需要预测作出建议将产生的法律效果。

2.机构具有不完全的科学属性。机构在《公约》制度安排中应是解决争端的司法性质的机构，但机构却面临越来越多且越来越复杂的科学性质的工作。

第一，机构需要承担科学评估工作。事实与法律本是司法程序的核心内容，以《公约》为核心的现代海洋法制度与科学高度结合，《公约》规定涉及鱼类生物学、地质学等地球科学、海洋科学和环境科学等学科科学。实际情况中，由于国际社会对海洋的进一步开发利用，法律问题中的科学因素也不断增加。争端当事方若将争端提交《公约》第十五部分争端解决程序，争端当事各方则可能需要在书状和口头辩论中提出科学证据和论点[15]。同时，机构也需要承担科学证据评估的工作[16]。在《公约》框架下，机构需要评估的科学证据包括：鱼类种群的养护、大陆架的划界、海洋环境的保护等方面。在处理大陆架划界争端及相关问题时，机构同样面临海洋科学、地质学、地貌学、水文学等领域的科学评估工作。

第二，机构评估科学证据面临困难。在争端解决程序中，越来越多科学证据牵涉入对事实的认定，而法官们通常缺乏其他学科尤其是科学学科的专业知识，将难以理解这些科学证据。在2010年乌拉圭河纸浆厂案中，法官Al-Khasawneh和Simma也提出，“评估证据的传统方法在评估这些复杂性、技术性和科学性事实的相关性方面存在缺陷”[17]。在外大陆架划界情况中，即需要以外大陆架权利的存在为前提，需要根据《公约》第七十六条所载的复杂性和技术性规定并通过地球科学方法评估地质和地貌等科学证据，但法官即便在专家的协助下似乎也难以公平地评价和利用科学数据[18]。最为困难的问题是如何处理争端双方提供存在冲突的科学证据，甚至还包括争端当事方同委员会关于科学证据上的冲突。

二、职务关系不明问题之原因探析

委员会和机构双方职务关系不明的根本原因是双方的职务关系缺乏法律依据，这一状况的产生主要源自历史原因、现有机制缺陷的原因以及因具体实践产生的原因等。

(一)历史原因

在讨论确立《公约》内容的第三次联合国海洋法会议上，委员会的设立并未遭受阻碍，原因是各国代表认识到第七十六条内容具有高度科学技术性以及设立科学技术性委员会的重要性，但会议上对设立委员会及其具体运行的规则的讨论并不充分。

1.第三次海洋法会议涉及大陆架制度的讨论进展缓慢。第三次联合国海洋法会议前后共举行11期会议(3)第三次海洋法会议关于大陆架制度的讨论内容主要为：第一期会议主要涉及组织性事务；第二期会议讨论法律意义上的大陆架的去留及其界限和界限公式等内容；第三期会议讨论大陆架的定义、组成、界限划定方法等；第四期会议讨论大陆架界限的划定方法、提出设立委员会的建议；第五期会议讨论大陆架外部界限问题；第六期会议讨论大陆架的外部界限、划定公式等内容；第七期会议讨论大陆架的外部界限、划定方法等内容；第八期会议讨论了大陆架的外部界限问题，并与政府间海洋学委员会、国际水文组织共同就编制大型地图所涉问题进行讨论，会议还讨论了委员会“决定”是否为“建议”及建议的效力问题；第九期会议讨论了大陆架边缘的问题，涉及海底隆起、洋脊、海底高低等，并讨论了《公约》附件二关于设立委员会的规则；第十期会议鼓励各国对公约草案提出意见，但非重新讨论；第十一期会议讨论三个悬而未决的问题，但与大陆架无关。，耗时10年，虽花费不少时间讨论大陆架相关内容，但由于以下原因，会议涉及大陆架制度的讨论难以取得高效进展：第一，会议规模庞大、议题众多，讨论陷于程序性等问题的争论状态而较难取得实质性进展，大会主席还敦促各代表“认真谈判”[19]；第二，由于会议长时间处于无法直接谈判约文的状态，迟迟没有进入关于大陆架乃至设立委员会等议题的实质规则讨论，在第四期会议结束时仍未成功拟定公约草案，大会主席在第五期会议时提醒各国代表有责任“为其政府、国际社会和整个人类”达成协议[19]；第三，即便会议讨论了较多大陆架的内容，但各国代表只是在关涉国家利益的大陆架界限、划定方法、划定公式等问题上进行了广泛且焦灼的讨论，而并没有在设立委员会的问题上有大量讨论。

2.关于设立委员会的讨论过程较为仓促。关于设立委员会的构想最初并没有包含在第三次海洋法会议的议程上，美国代表在第三期会议上才首次提出关于设立大陆架界限的技术性委员会的提议，并提出7项向委员会提交划界案的条件的提议[20]。日本和加拿大在第四期会议上提出增设委员会的提议，其中，日本主张设立旨在核证各国划界案的大陆架边界委员会；加拿大首次提出具体的委员会构想，包括委员会核证的性质、职能、成员数量、评估划界案的程序、专家的从事领域等9项提议。之后，并没有继续讨论委员会的设立，直到第八期会议上第六谈判小组对设立委员会的构想进行讨论，讨论重点集中于委员会权力的性质。但是到了第九期会议，除德国提出更改预设委员会的名称为大陆架界限委员会外，设立委员会的讨论仍未取得实质性进展，因此一些委员在大会上表达了对外部界限的划定仍旧模糊、预设委员会的职能存在疑问等状况的失望情绪[10]76-78。第十期会议上，关于委员会工作的性质仍未有新的主张提出，第二委员会主席坦陈草案的条文对于一些代表是不能同意的，但基于多数同意最终得以通过。因此，关于设立委员会的会议前后时间较长，虽然各代表对设立委员会的提议并不反对，但却在大陆架的界限、划定方法和公式等问题上存在较大争议，使得会议对于委员会相关规则的讨论并不充分，相关规定仅在多数同意情况下即被通过。

(二)机制原因

《公约》虽分别设立争端解决机制和委员会机制，但并未就二者处理大陆架界限问题时的关系作规定，也未考量双方可能产生的分歧，甚至现行规则实际上阻碍了双方的联系。

1.《公约》未规定机构与委员会之间业务上的联系。委员会根据《公约》第七十六条第八款设立，该款规定委员会的主要作用；《公约》附件二述及委员会的组成和职能、委员会如何安排工作、沿海国提交划界案时的义务以及委员会与提交划界案的沿海国发生分歧时适用的程序。委员会自身另制定有《大陆架界限委员会议事规则》和《科学和技术准则》。《公约》中创设争端的解决部分是国际法领域近几十年来取得的巨大成就之一，《公约》的生效被认为是《联合国宪章》和《国际法院规约》通过之后解决国际争端最重要的发展。《公约》第二百九十九条呼应《联合国宪章》第二条第三款规定以和平手段解决国际争端，并在第十五部分规定谈判、协商、调停、调解、仲裁、司法解决、诉诸区域性机构或安排或其他和平手段等方式解决争端。

然而，《公约》并没有就委员会和机构之间的关系作规定：既未规定委员会业务内容相关的问题可否诉诸第十五部分程序，也未规定机构能否受理委员会业务中关涉科学与技术的争端。究其原因，一方面，在第三次海洋法会议上，各国并未就设立委员会进行周密翔实的讨论，所以有学者认为“设立委员会是为了弥合将划定大陆架外部界限作为其主权一部分的国家与那些希望限制国家权利主张进一步向海洋延伸而损害国际海底区域利益的国家之间愿望的一项必要因素”[21]；另一方面，第三次海洋法会议上也未就划定大陆架外部界限与争端解决两部分内容的联系作定论，进而使得委员会和机构间的关系如何处理未得到确定。此外，由于设立《公约》关于解决争端的规定主要目的是提供权威机制来确定与条约的解释和适用有关的问题，以保证约文的完整性和管制缔约国对它的执行和发展[22]，也使得委员会与机构间的关系相较《公约》的整体完整性显为次要，会议也以《公约》的通过为首要目标。

2.《公约》并未设计机构与委员会间的“争端解决机制”。成员国与成员国之间的争端可通过争端解决机制诉诸机构，成员国与委员会之间的分歧也可依据《公约》规定进行处理，但机构与委员会之间的“争端”该如何处置却缺乏具体规则。《公约》中既未规定双方之间的联系，也未规定双方出现分歧的可能情况和应对。由于缺乏相关依据，机构和委员会程序先后的分歧该如何解决、机构能否做出与根据委员会建议划设的界限相反的裁决等问题尚待明确。除《公约》缺乏规定外，学者们也存在意见分歧，有学者认为联合国相关出版物指出《公约》没有规定第七十六条的争端需根据第十五部分第二节的规定进行处理[23]；也有学者认为委员会建议产生的问题可以通过《争端》中传统的争端解决程序解决。在第三次海洋法会议上不少代表持后者意见，但这又将产生新的问题，即《公约》第七十六条第八款规定沿海国在这些建议的基础上划定的大陆架界限应有确定性和拘束力，当机构作出相反裁决时则该“确定性和拘束力”能否对抗机构裁决。

3.现有规则阻碍委员会和机构进行合作。虽《公约》并未对委员会与机构间关系作规定，但现有规则实际上却阻碍双方进行合作。

首先，委员会的国际法主体地位有限。根据《公约》附件二第三条，委员会在必要和有用的范围内可与政府间海洋学委员会、国际水文学组织等国际组织合作，但无权向机构提起诉讼，也不能自行对拒绝根据其建议确定外大陆架外部界限的沿海国提起诉讼，这使委员会无法成为争端解决程序的当事方。

其次，委员会成员承当保密义务。根据《议事规则》附件二第四条第四款，委员会成员在任何时候，包括在其成员身份终止后，均不应披露因其委员会职务而获悉的任何机密资料。由于委员会成员总数仅有21名，且委员会、小组委员会或附属机构议事的法定人数均需2/3以上，即便机构推选委员会成员作为专家证人列席庭审，却也难以保证该委员会成员对与争端相关的划界案信息完全不知情。委员会成员为履行保密义务，则较大概率无法担任专家证人。

再次，《公约》第七十六条第八款和第十款引发争论。根据第八款，沿海国在委员会建议基础上划定的大陆架界限应有确定性和拘束力，然而，200海里以外的大陆架区域大多数涉及一个以上的国家权利。第十款又规定，本条的规定不妨害海岸相向或相邻国家间大陆架界限划定的问题，希望避免定界对划界产生影响。但机构受理外大陆架权利争端似乎并不存在时间限制，如若机构作出与基于建议确定的外部界限不一致的裁决，则该界限是否需要调整，以及该界限的确定性和拘束力可以对抗哪些国际法主体的问题更加凸显。

(三)实践原因

《公约》缺乏调整双方关系的规定，但同时由于各国情况不同也导致各自在划界和定界中采取不同的方式，这也加大了委员会和机构处理问题以及保证结果统一性的难度。

1.各国外大陆架界限划定情况不同。由于各国国力状况和地理环境情况不同，处理外大陆架边界和界限问题的方式也不尽相同。在提交划界案方面，已提交90项划界案(其中有50多项为部分划界案)、47份初步信息；委员会已就18项划界案作出建议，其中，巴西不赞同委员会的建议且不愿意在该基础上划设大陆架外部界限。由于已提交的划界案和初步信息中涉及各个沿海国不同的地理环境，各划界案间的差异性可能较大；同时，90项划界案中有50多项的外大陆架权利主张存在重叠，这也导致了委员会在处理外大陆架界限问题时面临：第一，工作量庞大，各个划界案只能按照先后顺序处理；第二，部分划界案因同其他国家权利主张存在冲突，需等待争端解决后方可处理；第三，处理划界案时，可能还需要考虑到对潜在划界案的影响。

2.机构和委员会在实践中缺乏一致性。《公约》第八十三条规定海岸相向国或相邻国家间大陆架的界限可以通过协议划定，当无法通过协议解决界限问题时，则应诉诸第十五部分所规定的程序。然而，当《公约》第十五部分内容的主要目的是提供权威机制来确定与条约的解释和适用有关的问题，以保证约文的完整性和管制缔约国对它的执行和发展时，机构对外大陆架划界争端的裁决应当被视作对《公约》中缺乏机构参与外大陆架划界问题的权威解释，但从已决案件来看，裁决似乎并不具有较强的一致性且存在前后观点相反的可能：在“孟缅案”中，面对缺乏委员会建议而无法确定争端各方向海一侧权利延展限度的情况，ITOLS强调“沿海国在大陆架上的权利不需要建立在划定外大陆架外部界限的基础之上”，提出第七十三条第三款肯定了权利的存在并不基于沿海国划定大陆架外部边界[7]，并得出“为了对相关海域进行划界并不需要确定权利的延展限度”的结论，但却并不认为不能把建立外部界限视为该区域划界的前提。为解决委员会不能对争议海域提出外部界限建议、机构若等待委员会作出建议再解决争端只能令争端陷于无法解决等问题，ITOLS便对该案中外大陆架进行划界[24]73。

另外如上述，在“巴特案”中，仲裁庭认为该案面临外大陆架和专属经济区权利主张重叠问题而不对外大陆架划界采取任何立场；在“尼洪案”中，ICJ认为外大陆架权利主张必须符合《公约》第七十六条的规定且由根据该规定设立的大陆架界限委员会审议；在“尼哥一案”中，ICJ拒绝了尼加拉瓜关于其与哥伦比亚在200海里以外海域存在权利重叠的主张，Mensah法官认为，ICJ拒绝的原因是尼加拉瓜无法证明它拥有延展远至与哥伦比亚200海里大陆架权利重叠的大陆架权利。Mensah法官提出他更认同尼加拉瓜提交给法院的证据不充分，而非未向委员会提交需要的信息或委员会未根据《公约》作出建议[25]。有学者对此解释为，在已决案件中，由于可能不存在科学不确定性，机构援用适当情形公式可能有助于解决争端以及澄清划界和定界之间的关系[26]。但这样的后果是，令国际社会认为该问题目前缺乏权威解释且缺乏具体有效的规则，若将未来可能出现的问题诉诸机构，可能无法预测裁决结果且对裁决结果可能持怀疑态度。

委员会和机构在处理相关问题上也缺乏默契，存在机构先于委员会就划界案作出建议而对相关案件作出裁决、双方均等待对方先行作出建议/裁决、机构认为自身无管辖权等情况，一方面可归因于缺乏对应规则，另一方面也与机构未作出可被视为惯例的裁决、机构和委员会缺乏有效沟通机制有关。

三、解决职务关系不明问题的思路和建议

面对划界案数量日益增长、未划定界限的海洋区域大量存在等情况，委员会和机构还需要完成大量工作，但职务关系不明的状况令工作陷于无法完成的困境，因此，解决职务关系不明问题极为必要。

(一)思路一之“孟缅案”裁决的可借鉴性及其问题

“孟缅案”中，法官认为机构是否对外大陆架划界争端进行裁决取决于案件具体的程序及实体情况[7]， “孟印案”中仲裁庭便直接沿袭这一思路。该思路认为机构的现有处理方式能够应付可能出现的争端，双方间职务关系为各自履行职务，即机构在符合上述因素的情形下可对外大陆架进行划界，而不论委员会是否作出建议；委员会仅对不存在争端的外大陆架划界案进行审议并作出建议，同时提供科学和技术咨询意见。这一思路得到了一些学者的支持，学者们对这一思路中影响机构是否进行裁决的因素主要归纳为：第一，争议海域的地理、地质地貌状况；第二，争端当事方向委员会是否提交完整的划界案；第三，争端当事方对机构管辖权的同意；第四，争端当事方对科学资料的无争议[27]。在缺乏具体规则的情况下，该思路也是根据现有规则对职务关系问题作化解的尝试。

然而，这一思路却存在一定的问题。首先，该思路是对“孟缅案”的总结归纳，不具有普遍适用性。由于“孟缅案”具备这4项因素，有学者直言“孟缅案”不具有作为先例的价值[28]，要同时具备上述4项因素似乎并非易事。而该案裁决的逻辑也存在疑问：面对缺乏建议的复杂局面以及因此不能确定争端各方向海一侧权利的延展宽度(4)ITOLS寻求补救因缺少委员会的建议而产生的困难的方式是通过对大陆架制度的基本概念即沿海国对大陆架的固有权利在总体上的引述。但关键点并非沿海国权利的性质，而是其权利向海洋一侧延展的宽度，而双方的实质分歧是地质学上的自然延伸是否与外大陆架的权利相关。实际上，200海里内和200海里外区域的规则和程序并不相同，若大陆边到基线的距离不超过200海里，则该国的大陆架宽度扩展至200海里的距离，但该国不享有200海里以外大陆架部分的权利，外大陆架定界和划界在这种情况下不具有意义。，法庭强调“沿海国在大陆架上的权利不需要建立外部界限”，并认为“《公约》第七十七条第三款肯定了权利的存在并不基于沿海国划定外大陆架界限”[7]。法庭试图得出，“划界区域的权利限度不需要事先得到确认”[24]73，却不是“定界不能视为该区域划界的前提条件”[24]73。此外，没有争议的科学证据是否免除了法庭评估科学证据论证的必要性有待讨论(5)在“孟缅案”中，争端双方就外大陆架是否扩展至200海里以外区域存在分歧，由于双方对科学证据不存在分歧，ITOLS即未对科学证据的有效性进行审查便得出“两个缔约方在提交给委员会的资料中都包含有相关数据，表明它们对200海里外的大陆边缘延伸部分具有所有权”的结论，特别是关于孟加拉国质疑缅甸对200海里以外区域海底存在不连续性的主张，法庭并未作科学审查并直接肯定了缅甸具备这一条件。，“尼哥案”中，Bhandari法官表示 “法院必须依赖专家证人的证词，才能在法庭辩论阶段解决尼加拉瓜的大陆架权利主张问题”[29]。因此，“孟缅案”裁决的合理性和借鉴意义均存疑。

其次，委员会和机构间职务关系并未得到解决。由于除“孟缅案”和“孟印案”外，机构均避免就外大陆架划界作出裁决，若将这两案裁决视为不具有判例价值，则似乎可将外大陆架划界问题理解为机构避免在委员会作出建议前进行裁决。实际上，上述4项因素的标准能否适用于其他争端存在较大的疑问，在不论上述因素标准是否合宜的情况下，一旦缺少上述因素之一，机构便无法对外大陆架进行划界，双方关系重回前述等待对方先行履职的状况。因此，如何解决委员会和机构间职务关系还有待考量。

再次，委员会审议划界案可能将流于形式，机构将承担大量科学评估工作。倘若机构可在符合上述因素的情形下不论委员会是否作出建议而划定外大陆架界限，则可能令机构在外大陆架边界问题上承担大量工作，特别是科学技术性工作；并且机构在委员会未作出建议的情况下直接援引划界案资料进行裁决，可能将令委员会建议的必要性和重要性被削弱。

因此，“孟缅案”裁决的借鉴意义有限，“是否进行裁决取决于案件具体的程序及实体情况”的方法并非解决职务关系问题的有效途径。

(二)思路二之建立委员会和机构联系机制及其方法建议

就《公约》缺乏关于委员会和机构履职顺序规定的问题，将二者程序先后顺序作一刀切似乎也并非合适的办法：若将委员会建议作为前置程序，则委员会自身又将面临相关陆地和海洋权利存在争端而无法做出建议的情况；若将机构解决划界争端作为前置，机构自身将承担大量科学和技术工作，是否能够完全承担起工作还有待考量。因此，解决本问题的思路并非确定二者程序孰先孰后，而是如何将二者工作作有机统筹，以合宜应对既存和将来可能面临的外大陆架定界和划界问题，即建立相互联系机制，使双方有机会就外大陆架界限及相关问题进行沟通交流，能就问题达成一致意见，以避免产生程序上的误解和实体上的意见不一致。

1.增加委员会成员人数，区分审议划界案和提供咨询意见的职能。现有委员会成员仅有21名，同时承当审议划界案并提出建议和提供科学技术咨询意见的职能，目前已经出现因工作量巨大使得大量划界案处于等待审议的状况。当前已有越来越多的国家提交完整的划界案，委员会的工作量将持续增加。此外，委员会成员又承担保密义务，委员会在提供咨询意见时同样应予以遵守。为解决委员会人员紧缺的局面和尽到保密义务，应扩增委员会成员数量，并将委员会职能进行区分，由一部分成员专门承担审议划界案和提供建议的职能，由另一部分成员专门承担提供科学和技术咨询意见的职能，科学合理分配任务并提供合理建议和咨询意见。

2.增设大陆架界限领域专家机制。在争端解决程序中，即使法官能够充分理解《公约》第七十六条中所要求的科学数据，且在专家的协助下，仍然难以公平地评估和应用复杂的科学数据。在第三方争端解决程序中，科学证据在确定海洋边界过程中似乎较双边谈判更难以结合，而专业科学知识和证据的缺失、错误理解和对待将导致不利后果[36]。《公约》第二百八十九条规则已设计解决争端中涉及复杂的科学和技术问题的办法，即专家证人制度[31]。而《公约》并未禁止附件八第二条专家名义以外的专家列席庭审作为专家证人，在解决委员会成员保密义务问题的情况下，委员会中负责提供科学和技术咨询意见的成员可以作为专家证人列席庭审，提供大陆架界限相关问题中科学和技术层面的权威意见，且可避免机构基于与委员会意见相反的科学和技术认知和判断而作出裁决。

3.确立委员会请求机构协助处理法律问题的方式。为使委员会尽量避免处理法律性质事务，应确定由专门相关机构协助。委员会并非《联合国宪章》第九十六条第二款中可就自身活动范围内出现的法律问题向ICJ征求咨询意见的联合国机关或专门机构之一，不可通过联合国大会提请ICJ提供咨询意见；但联合国秘书长为委员会提供秘书处服务，委员会可请求秘书长提请ICJ提供咨询意见。委员会也可根据《国际海洋法法庭规约》第一百三十八条向ITOLS请求作出咨询意见。但委员会向ICJ和ITOLS请求咨询意见的权利并未得到《公约》确认，且委员会的国际法主体资格也极为有限(6)《公约》第二百九十一条第二款虽规定“本部分规定的解决争端程序应仅依本公约具体规定对缔约国以外的实体开放”，但《公约》并无关涉委员会参与争端解决的规定，学者们普遍认为委员会的法律人格是有限的，不包括成为争端解决程序的当事方，委员会无权向法院或法庭提起诉讼，也不能自行对拒绝根据其建议确定外部界限的沿海国提起诉讼。[10]23。为确保委员会能够迅速有效进行工作，应将委员会向机构请求提供咨询意见的方式确立为有效解决委员会面临法律问题的方式。

4.建立相互引入通道，实现对大陆架界限问题的统一意见。当委员会和机构现有完全隔绝的状态被解除后，委员会和机构可就大陆架界限中相关科学和技术信息、数据和判断达成一致意见，避免对沿海国的外大陆架定界和划界的结果产生分歧，有助于实现《公约》七十六条规定中基于委员会建议确立的外部界限的“确定性和拘束力”以及机构裁决的终局性。具体思路可分为沿海国首先向委员会提交划界案还是首先向机构诉诸争端两种情况。情况一，沿海国首先向委员会提交划界案的思路。首先，当提案国并未提出划界案中存在陆地或海洋边界争端时，委员会可以就划界案中可能关涉的法律问题提请机构作咨询意见。其次，当机构认定存在陆地或海洋边界争端时，机构可在咨询意见中一并建议提案国同存在争端的国家进行划界谈判；或者同争端另一方通过协议共同或分别提交划界案，委员会可在不考虑这些国家间划定的边界的条件下提出建议；或者由委员会在所有当事方的同意下，审议争端区域内的一项或者多项划界案。然后，委员会可以就存在争端且争端各方无法达成一致的情况下，建议争端各方将争端诉诸机构。最后，若争端当事国将争端诉诸机构，则委员会可以设置专门的成员为机构提供专家意见。情况二，沿海国首先向机构诉诸争端的思路。首先，当争端各方将外大陆架划界争端诉诸机构时，机构应审查争端双方是否已提交划界案。由于外大陆架定界和划界涉及大量科学技术领域专业知识、信息和数据，若争端各方未提交完整划界案，则机构将无法就外大陆架划界进行裁决，如“尼哥案”中，ICJ认为尼加拉瓜仅向委员会提交初步信息不足以证明它拥有外大陆架，ICJ据此拒绝裁定争端中外大陆架划界问题。其次，当机构受理争端中的争端各方已提交完整划界案时，机构可推选负责提供咨询意见的委员会成员作为列席专家，该委员会成员可就外大陆架划界中科学和技术性问题作专业意见。

(三)中国对解决委员会与机构职务关系问题之因应

中国政府代表团虽参与第三次海洋法会议各期会议，但参与程度不高、发挥作用有限。鉴于《公约》近四十年的实施中不断暴露出《公约》有待完善的规则，中国应领导在海洋权利中处于弱势的第三世界国家，在构建“人类命运共同体”的过程中，应在促进国际社会法治的基础上主动推动《公约》机制的完善。在委员会和机构间关系问题上，提出中国方案和思路，使中国当担起最大发展中国家的角色，为世界和平稳定和繁荣发展做出贡献。

1.推动全球海洋治理，促进海洋国际法治。国际社会已经形成了一套以《公约》为“根本法”的庞大的海洋治理体系，海洋划界与定界是全球海洋治理中最基本的客体。但国际法规则作为全球海洋治理的工具需要进一步完善，委员会与机构职务关系不明的根本原因即在于《公约》缺少具体规则。中国作为世界上最大的发展中国家，一贯主张和平解决国际争端并致力于国际和平事业的发展。在解决委员会与机构职务关系问题上，中国应当承担起大国角色，推动海洋治理体系的发展，促进海洋国际法治的完善，使委员会与机构职务关系有国际法可依，促进委员会与机构在行使职务的和谐和协作，促进国际争端，特别是外大陆架划界争端的和平解决，维护世界的和平和发展。

2.承担大国责任，贡献中国思路和方案。由于存在大量外大陆架权利主张重叠区域待确定权利范围，若不解决委员会和机构间存在的程序关系不明和职务范围重叠的问题，将使划界和定界举步维艰，甚至引发新的争端。委员会和机构间存在的职务关系问题并非起草《公约》时缺乏考量，而是对这一问题考虑不周而未能制定细致的规则，甚至相关规则还阻碍了双方之间的合作交流。为解决这一问题，委员会和机构应在《公约》规定范围内明确各自职务范围并妥善处置职务范围以外的事务；同时，还需要对《公约》规则进行完善，建立委员会与机构间合作机制，打破双方隔绝状态，使双方能就具体问题达成一致意见。

3.发挥大国作用，倡导海洋命运共同体。作为人类命运共同体在海洋的延展，习近平主席提出的海洋命运共同体将全人类和海洋紧紧联系在一起，形成一个共生共存的共同体，政治、经济、文化、生态、安全对于海洋命运共同体同样不可或缺。中国倡导的人类命运共同体，特别是海洋命运共同体，并非是推翻现有的国际秩序，而是对现有规则进行完善，特别是《公约》，以产生一个符合全人类共同利益并受到国际社会公认的海洋法律制度，并使全人类共享福祉，其中，各国的海洋权利均应得到尊重和公平对待，委员会和机构应建立有机联系并公平公正服务于各国，促进争端的和平解决和各国的和平共处与共同发展。