打造周边命运共同体对边境民族地区治理的启示

王 伟，苏韦铨

(1.中央民族大学 中国民族理论与民族政策研究院，北京 100081；2.西南民族大学 马克思主义学院,四川 成都 610225)

人类命运共同体思想具有丰富、深刻的内涵，“指明了世界发展和人类未来的前进方向”[1]。周边命运共同体则是人类命运共同体这一千年大计中的百年规划[2]120，是高阶共同体下的子共同体，是“推动建设人类命运共同体的优先方向”，也是“先行示范区和基础夯实区”[3]。换言之，周边命运共同体作为构建人类命运共同体的基础，秉持人类命运共同体追寻人类共同利益和共同价值的内涵[4]，将远景目标与近景规划统一起来，竭力在周边实现由理念到行动的具体转换，与周边共建价值和利益共同体，让中国发展与治理的经验和成果惠及周边。当前国际社会多种政治思潮转向负面交织，甚至部分陷入了认同的困境[5]，树起了区分对应“他者”以求保护“自我”的价值壁垒，减少公共产品供给，这些逆全球化的价值观和行动增加了治理成本[6]，扩大了治理鸿沟。从中心地带到边缘地带，普遍可观察到对内反建制、对外扎篱笆的政治现象[7]，全球治理正在形成“竞争—对抗博弈”的范式。与之不同，周边命运共同体致力于从边缘地带着力，围绕“周边的中国”而非“中国的周边”这组深刻议题(1)所谓“周边的中国”而非“中国的周边”主要是从本体视差的角度而论。“中国的周边”观察的出发点是基于中国本身，即多以考量中国的自身诉求为主要，将周边视作竞争对手(Neighbors as Competitors)。“周边的中国”则将中国与周边视为同等主体，强调周边区域多主体间的共生关系，即中国与周边国家打造命运共同体，具有高度、广度、深度的共同诉求，休戚与共，将周边视为合作伙伴关系(Neighbors as Partners)。，转换观察立场，积极应对因全球化激发的反动政治和排外主义[8]。坚持“亲、诚、惠、容”理念，主动塑造伙伴式周边关系，通过具体政策和项目落实，与周边国家“同心同向，守望相助”[9]。打造周边命运共同体，对作为中国领土领域中较为特殊且战略地位极其重要的边境民族地区而言，将承载重任，成为检验中国与周边关系“和合共生”的关键。然而现代民族国家体系视阈中，一般从国家内部视角审视边疆民族地区(2)如孙宏年教授在最新研究中侧重从边疆治理本位出发，认为周边命运共同体的基础是中国边疆地区发展，及其不断与周边地区强化的联系性，因此要“创新边疆治理以推动构建中国与周边命运共同体”。可参见孙宏年：《中国与周边命运共同体视域下的边疆治理初探》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第5期。另外，本文亦认为打造周边命运共同体对边境/边疆治理亦应有所启示，有利于边境/边疆治理推进。和边境民族地区[10]。这种认识视角叠之边境民族地区的客观实际，以致边境治理长期被置于边疆治理的整体话语体系之下，忽视了边界决定边境、边境构成边疆的一个部分这个基本形态(3)有关边境与边疆的结构形态差异，如李大龙教授言“中国边疆就面积而言，占到了国土面积的60%以上，海疆则是全部”。方盛举教授言“在国家治理视域下，具有国境线的省级行政区称为边疆，而具有国境线的州市级行政区、县级行政区和乡镇级行政区称为边境地区”。从两位教授的表述中可清晰地发现，边境与边疆并不一致，显然边疆的范畴更大，而边境则更为具体。可参见李大龙：《试论中国边疆学“三大体系”建设》，《中国边疆史地研究》2020年第2期和方盛举,赵若州：《国家安全视角下边境城镇的戍边功能及其开发》，《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2020年第5期。。这种忽视易造成边境与边疆概念在一定程度的混淆，也容易造成对边境民族地区本位与客位认识的不到位。具体来说，边境民族地区治理仍存在观念滞后、体制机制不完善、治理实践能力弱、治理目标—效果不显著等相关问题，亟待通过宏观与微观相结合、理论和实践并重的研究思路，推进新时代边境民族地区治理体系完善，治理能力提升。

周边命运共同体视阈中，边境民族地区被视为中国与周边的“嵌合”区，作为交互通道，是“实践‘一带一路’倡议与构建人类命运共同体的空间桥梁”[11]。需要在治理中进一步从边疆治理推进到边境治理，在传统“屏蔽戍边”的功能基础上关注共同体背景下的“开放”功能，强调边境“共生”[12]，这样才会使“边境地区日益成为我国对外开放的新高地”[13]。周边命运共同体丰富的理论与实践经验给养，能够为边境民族地区治理理论与治理实践的知识化生产提供重要资源，有利于边境民族地区实现治理体系和治理能力现代化。与之耦合，边境民族地区治理亦将“以推动全球治理为导向”[14]，发挥示范性效应，形塑“合作—包容发展”治理图式，持续助力打造周边命运共同体。

一、打造周边命运共同体对边境民族地区治理的价值导向启示

当前国际治理理念受到21世纪民族主义、新民粹主义、宗教极端主义等思潮共同泛起的冲击，以强调本土性(nativism)优先为代表的逆全球化表现已严重制约了治理的有效推进，这种基于强封闭性、弱信用性、高私利性的价值观，导致共性基本价值的缺乏，造成全球治理赤字、信任赤字、和平赤字和发展赤字，增加了治理成本，降低了治理效度。与之相反，中国以人类命运共同体理念解构西方价值中心论，重新凝聚处于破碎状态中的基本价值，以关系民族复兴大业的周边为核心，推动打造周边命运共同体，发挥周边示范效应。作为与周边紧密“嵌合”的边境民族地区，打造周边命运共同体中具有的“共生”“融通”“平等”等正确义利观,为其治理提供了价值导向，有利于边境民族地区治理价值底色的形成，从而进一步推动治理体系与治理能力现代化，助力共同价值观在周边落地。

(一)深耕以“共生”为导向的正确义利观

周边命运共同体作为人类命运共同体的子共同体，秉持其核心价值理念，以周边为中心努力实现“持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的具体愿景”[15]，体现了共享和平、共享安全、共享发展、共享价值、共享环境的高度“共生”价值观，这意味着中国与周边休戚与共、同舟共济的人间正道。边境民族地区由于特殊的地缘区位，长期以来处于国家治理的薄弱环节，加之跨界性、民族性、资源性等自身特殊性较为显著，在与周边地区的交错互动中，既有活力也有张力。但由于缺乏“共生”视角，研究者和治理者往往仅关注于张力所引起的特定议题与负面影响(如边境军事冲突、跨境黄赌毒、跨界民族认同与国家认同张力等问题)。事实上，在周边命运共同体的“共生”义利观启示下，边境民族地区的治理需要从价值层面关注必要的共性，以“求同存异、和谐共处、和而不同、共同繁荣发展”的主旋律将边境民族地区治理与国家整体治理统筹起来。通过树立相互依存、共赢发展的价值观，克服“晕轮效应”的认知偏差，摈弃“老少边穷” “等靠要” “不安全” “落后” “环境复杂”等对边境民族地区的刻板印象，逐渐从“帮扶输”思想转向既要认同差异客观实在，又要谋划全局，树立共同团结进步、共同发展、协同治理的理念，实现“共生”价值，充分发挥边境民族地区的区位优势、民族特色优势与资源禀赋等优势。

(二)发展以“融通”为导向的正确义利观

习近平总书记在《携手建设中国—东盟命运共同体》演讲中提到，人文上要“心心相印”，地区机制上要“开放包容”。换言之，打造周边命运共同体需要在“人—人”哲学关系中形成人与人之间的融通，在合作理念上融通中国与周边，构建相互尊重、相互欣赏的正确义利观。打造周边命运共同体，就是要克服西方自由主义思潮“破产”导致的“本国优先论”等消极理念对中国周边的影响，通过融通的逻辑，构建互联互通伙伴关系网络，形成命运与共关系，“将中国梦与世界衔接起来”[16]，与周边共命运、同发展。边境民族地区作为少数民族聚居区、跨界民族交流高频区，其文化价值系统与内地核心区具有一定差异性，但又与境外地区具有一定的相似性。在“融通”义利观的启示下，边境民族地区治理，针对差异性，要充分尊重边境民族地区各民族在历史客观发展与主观叙事中所形成的多元文化存在的事实，通过交往、交流、交融，实现包容多样，增强融会贯通[17]，诠释文化发展规律，增强文化自信。针对与境外的相似性，要摈弃以安全化为导向的价值观，基于融通逻辑，开展边境地区与境外地区和平友好、包容开放的文化间交流互鉴，在坚守中华文化本位的同时，促进边境内外人文相通，共谋发展大业。

(三)坚持以“平等”为导向的正确义利观

人类命运共同体以人本身为根本关怀对象，超越了西方政治个体(自由主义)、群体(社群主义)、性别(女性主义)、族群(民族/种族主义)、反建制(民粹主义、反全球主义)等非中立的价值观，回归“元”关注，超越阶级、民族和国家，最终实现人与人的真正平等。现阶段命运共同体的“平等”义利观主要指向各民族国家不分“体量大小、国力强弱、发展先后”实现平等[18]。有西方学者认为，民族国家构建过程中，特别是有关边境/边疆的相关事务，中国与周边国家综合国力的不平衡性导致了“不对称的邻居”关系(Asymmetrical Neighbors)[19]159，而打造周边命运共同体正是对这一评判的超越。周边命运共同体以“平等”的义利观为导向，充分尊重周边各国边境事务治理，同时积极发动边境各族人民共同参与边境事务治理，通过经济发展实现物质平等，发挥法律效能实现人格平等，构建社会保障体系实现发展平等，铸牢中华民族共同体意识实现心理平等，构建一个“平等”“和谐”“安全”的边境民族地区。在边境民族地区的跨境治理中要秉持共商共建共享的治理观[20]，落实共同治理，充分尊重周边各国主权平等、权利平等、机会平等、规则平等[21]13，铸就平等的、相互尊重的边境治理观。打造周边命运共同体破除“不对称邻居”关系的假设，有利于发挥“邻里效应”(Neighborhood Affect)的积极意义[22]，实现边境民族地区平等治理和开放治理。

打造周边命运共同体所秉持的正确义利观，为边境民族地区治理提供了共生发展、融通包容、平等尊重的价值导向，有利于对边境民族地区治理观念中不合理、不完善、不到位之处进行再审视。以正确价值观为导向根植于边境民族地区治理的治理理念，成为保障治理最终成果产出的起点，能够产生持续性的增益，贯通治理全过程。与此同时，边境民族地区对正确义利观的践行，亦能影响周边治理合作，夯实打造周边命运共同体的价值基础。

二、打造周边命运共同体对边境民族地区治理的结构导向启示

构建人类命运共同体亦可根据地域、话语和领域形成不同的共同体结构，其中周边命运共同体是优先和重点。这既表明命运共同体构建具有鲜明的结构特征，亦再次重申周边命运共同体的重要性。在共同价值观的基础上，打造周边命运共同体能够在周边超越狭隘的地缘政治观，打破西方话语垄断，将治理结构由“领导式”垂直治理转向“伙伴式”扁平化治理。打造周边命运共同体在地缘结构、话语体系、治理层次三个维度为边境民族地区治理认知结构的重塑提供了有益启示，从而亦有利于让命运共同体意识在周边国家生根。

(一)边境民族地区治理需要树立新的地缘结构观

从地缘维度的纵向配合来看，周边地区作为人类命运共同体构建的首要核心区域，包括最有条件和基础的次区域澜湄国家命运共同体[23]，包括中老、中缅、中越、中柬、中巴等双边命运共同体，甚至还可能包括微周边的边境命运共同体(4)微周边边境命运共同体是笔者提出的一个概念，主要是指在民族国家边界附近形成的一定程度的多要素“嵌合”地区，往往具有直观性、可触碰性、跨界交流频繁等特质，与边境民族地区在地理范畴上基本同等，但同时也强调其非固定性，往往随议题特殊性而有所伸缩。。正是这些不同的共同体之间共同构成了立体的空间结构，在相互深化治理与合作的过程中，从地缘上打通“边境民族地区—国与国—次区域—区域”之间的边界障碍，形成打造周边命运共同体的一个基础优势。由于我国边境民族地区长期处于国家视阈的“中心—边缘”二元结构中，其治理受空间布局的限制性显著。周边命运共同体建设，就是要将边境民族地区从地缘空间上进行重构，将边缘区打造成为对内对外开放的新中心区[24]。对内而言，边境与边疆、边境与核心区域能够形成协同效应，增效提质，借助整体治理的体制机制优势，形成多层级间交互式互动，将普遍治理经验与特殊治理要求有效衔接起来，构建内部治理大循环模式。对外而言，围绕边境民族地区治理，需要衔接边境走廊，构建边境空间下的“镶边”治理新格局[25]，实现境内外边境区的跨境治理合作，探索区域治理良性经验与实践循环可能。新地缘结构体系对治理空间的联通，开辟了边境民族地区治理体系与治理能力现代化实施的场域。

(二)边境民族地区治理需要转化话语体系结构

习近平总书记强调中国作为全球发展的贡献者，将同世界各国分享自身发展经验和机遇，并欢迎各国搭乘中国发展的“顺风车”[26]。这即是说，中国提出打造周边命运共同体，是向周边国家提供中国的治理方案，是基于共同、开放、平等、多边主义原则基石之上的发展和治理经验话语转换，是要与周边国家通过凝聚共同、互帮互济，寻求具有反映人类共同利益的话语特质[27]。这与西方国家孤立片面，否定他国治理和应对危机成效，抹黑治理与发展愿景蓝图[28]，甚至是“偏离(包括治理在内的)核心要素的话语输出”具有本质不同[29]。空间上联通周边的边境民族地区尤其直接体现了治理话语体系的基本面向。相对于周边国家，中国边境的发展成果和治边经验较为有效，但也未否定周边国家的治边成效，而是寻求双方在边境民族地区治理的最大公约数，用彼此间都能接受的方式开展治边对话，形成“选择—转换—对接—共行”的新治理结构，进而与周边国家共商同行。以维护边境安全为例，中国基于边境安全治理的共同利益，提出“湄公河联合执法”，得到老、缅、泰三方积极响应。四国通过联合声明，形成共同治边话语，开展多边治理机制对接，将中国话语、中国模式、中国方案转化为周边国家共同的常规跨境治理行动，有效维护了边境民族地区的稳定与繁荣。在周边共同体视阈下，边境民族地区的治理话语结构呈现出将内部发展和治理经验向周边进行选择并转换，与周边国家治边话语相互契合的新特质。只有建立基于开放包容协作的话语结构体系，才能有利于形成治边话语合力，并转化为治边联合实践。

(三)边境民族地区治理需要构建多层治理结构

习近平总书记指出，周边地区是“我们安身立命之所、发展繁荣之基”[30]，因此，“周边首要，亦当首善”[31]。围绕周边打造命运共同体，落实各项指标要求，需要一个“明确的结构性调整思路”[32]。既要在周边特定空间背景下考虑中国与周边国家的互动关系，又要考虑域外大国的博弈竞争；既要以现阶段的具体问题为导向探究共同解决策略，又要有长远考量，以应对地区的不确定性；既要专注做大做强中国自身，又要不忘在周边提升区域公共产品供给能力[33]。边境民族地区不仅是参与周边命运共同体建设的关键地区，而且更能从周边命运共同体的结构性思路中获得对自身治理的有益启示。首先，跨境民族地区治理需要超越关注自身特殊性的单一问题治理逻辑和治理实践，要普遍把各类公共性事务有效地联系起来形成“复合治理结构”，并在这一进程的推进中实现与周边命运共同体构建的衔接，发挥“嵌合”周边的作用。其次，边境民族地区治理从“刺激—反应”的被动逻辑向“预警—反应”的主动治理逻辑转变，一方面以具体问题为导向开展治理，另一方面进行前瞻性、评估性、预防性相结合的预警体制与机制创新建设，应对周边常态化、突发性事件，努力实现治理体系和治理能力现代化。最后，边境民族地区治理要从“中央—地方”垂直式的指导性治理逻辑向横向主动治理逻辑延展，扩大治理领域、发挥治理效能，向治理薄弱环节、向周边地区治理能力较弱和治理体系不完善地区提供力所能及的功能性要素支撑，以紧密多边合作关系，形成跨境治理的良性互动，助力打造周边命运共同体。

周边命运共同体以整体性、反身性的视角，从地缘结构、话语结构和治理结构三个维度对边境民族地区治理认知提供了新启示，即边境民族地区治理在地缘上要完成由“边缘”向“前沿”、由“区隔”向“联通”的转换；治理实践和经验要进行选择和转换，与周边地区共同形成话语合力，促进共同治理；治理结构上要突破单一问题逻辑，逐渐向复合结构逻辑递进。因此，边境民族地区治理结构需要克服特殊化、简单化，在正确义利观的基础上，重新定位边境、认识边境，形成多维交织、多重复合的治理新结构与治理新格局，稳固边境民族地区治理逻辑的根基。

三、打造周边命运共同体对边境民族地区治理的实践导向启示

打造周边命运共同体不仅是价值理念和认知逻辑结构，也是一个具有很强操作性的概念，是一个实践问题[34]。中国与周边各国共同构成了打造命运共同体的实践主体力量，通过凝聚价值和认知共识，形成关联性强的多元实践主体；通过扩展合作地域，超越民族国家边界范畴，让治理实践区域化、国际化；通过发挥主观能动性，从实践层面积极回应治理中出现的新问题，同时做好治理经验的总结、比较与推广。周边命运共同体的实践导向，为边境民族地区治理体系和治理能力现代化提供了实践主体、实践方式、实践意志等维度的有益启示。具体项目、具体行动的推进和落实，推动了治理从价值理念、认知结构的抽象形态向具体的事实形态转化，有利于“嵌合”边境民族地区在实践中发挥新作用。

(一)边境民族地区治理的实践主体应多元化

周边命运共同体理念提出的标志性节点是2013年周边外交工作会，中国作为倡导国要将共同体理念落地生根于周边，离不开周边国家的共同努力。在治理主体层面，中国携手与东盟、巴基斯坦、老挝、缅甸等周边地区组织、国家共同打造命运共同体；在治理项目层面，中国与周边各国政府、亚投行、专家学者、企业、国际非政府组织等多主体携手同行，实施“互联互通”工程，完善基础设施建设，大力推动边境民族地区减贫事业等项目落地；在治理方式层面，中国积极与周边行动主体开展有效沟通协调，以共商共建共享推动治理。周边命运共同体作为一种理念，虽然是由中国所倡导，但更需要在周边多主体的共同参与中，将其理念和认知转变为具体的行动。边境民族地区在治理实践中，长期面临政府部门主导，其他主体“缺位”或“补位”能力不足的状态。政府部门虽然具有主导性、宏观性、兜底性的特质，涉及国防与外交、政策与法律、大型项目实施和必要资源的调配等，在边境治理中发挥了关键性作用，但在周边命运共同体开放的治理空间、多元的治理结构、复合治理领域视阈下，又客观地凸显了政府主导边境民族地区治理存在的不足。如，作为生活在这一特殊区域的边民，长期被列位为治理客体，其作为参与边境跨界治理、守边固边治理主体的地位被忽视[35]；边境民族地区基层党组织的强化，发挥战斗堡垒的作用及融入基层治理依然较弱；边境民族地区的基层政府在跨境合作层面的行动意愿不高和行动力尚缺等问题(5)关于边境民族地区基层政府对跨境治理的初判，主要源于2020年8月在云南省西双版纳傣族自治州中老边境民族地区调研时与政府、边民等主体访谈的感知，如有与其他地区存有不一致的地方，恕请见谅。，这些问题往往就是治理主体单一，积极性不强的表现。边境民族地区治理成本的降低、治理有效性的提升、治理经验的有效总结和推广，依赖于区域中多主体间的真实合作、有效协作。对我国边境民族地区治理而言，政府作为治理主体的地位不容动摇，但同时应该注意鼓励和开发诸如边民(6)孙保全针对边民在边境治理中的主体性地位以及国家对治边新方略进行了专门的论述，并认为这是我国边境治理领域的标志性事件，凸显了边境治理的新发展。可参见孙保全：《边民意识：一种重要的边境治理资源》，《广西民族研究》2019年第2期。、企业、非政府组织、舆论媒体、智库等新主体发挥创造力积极参与治理。当然，政府部门应该在适宜的场域、领域、议题和时机中发挥穿针引线作用，将多元主体有机结合起来，共同参与边境民族地区治理事务，增强与周边地区的主动联系。

(二)边境民族地区治理的实践方式应协同化

周边命运共同体的实践地域根基是包括边境在内的周边地区，共同构成了一个“微区域—国与国—次区域—区域”组成的共同体，需要中国与区域国家协同构建多路径、多层面、多维度的实践进程[36]52。通过建立符合区域利益且规避重复、低效的体制机制开展合作，将“经济合作与安全合作两个轮子一起转”[37]。因此实践的路径要充分将中国与周边、周边与世界联系起来，以开放、合作、共赢理念开展“跨境治理” “互联互通” “澜湄合作” “一带一路”倡议、“周边外交” “周边援助”，用实际行动诠释周边命运共同体。边境民族地区作为边疆构成的一部分，成为中华民族命运共同体、中国与周边国家命运共同体建设交汇空间中的直接核心区[38]。由于边境民族地区具有空间联通的特性，故其治理实践要在符合自身发展的前提下，更加广泛地在彼此交错的边境场域空间中实现实践方式的协同。以周边命运共同体理念为支撑，边境民族地区的治理需要具备国家、区域、全球三重视野和治理逻辑：严格遵行国家对边境民族地区的治理要求与定位；充分考虑将边境民族地区和周边的共同发展需求、利益诉求和治理要求对接；评估和预防全球治理对边境民族地区治理可能带来的各方面影响。在维护自身治理利益的前提下，适时将国家内部对治理的实践经验向周边进行阐释，因为内部的任何微治理实践都可能产生巨大的外溢效应。在相关具体议题上与周边开展多主体合作，增强战略互信。通过边境治理与边疆治理、国家治理、次区域治理、周边治理和全球治理大统筹；通过将铸牢中华民族民族共同体意识与打造周边命运共同体意识相联通；通过技术支撑、体制机制完善与创新、权利保障与利益合理分配等实际行动，全面推进边境民族地区治理体系与治理能力现代化，为边境民族地区“嵌合”周边添砖加瓦。

(三)边境民族地区治理的实践意志应能动化

面对百年未有之大变局，并未有现成的发展和治理方案呈现于世，部分西方国家不愿承担责任，在治理的价值观、治理的话语体系、治理的行动逻辑等方面都表现出消极性、狭隘利益观和反体制等特征，特别是过去70年以来一直把自己描绘成所有关键领域安全提供者(security provider)的美国，在减排、抗击新冠病毒等关系人类共同命运的公共领域，将自己重新定位为一个安全消费者(security consumer)[39]。与之相反，中国强调国家的主观能动性和积极行动力[40]，向周边及世界各国创造发展机遇，提供公共产品，让各国共享中国智慧、中国经验[41]。特别在周边命运共同体打造中，中国延续了“亲仁善邻”的周边传统，又创造性地提出“澜湄合作”，主动参与东盟“10+”等机制，与西方治理实践形成鲜明对比。中国与周边的主动合作、创新合作，共同打造周边命运共同体，对处于合作最前沿的边境民族地区具有重要启示。边境民族地区治理因受多重要素制约，长期以来缺乏实践意志的能动性，在积极合作、及时合作、灵活合作、自主合作、经验总结共享推广、合作体制机制创新等方面具有一定的滞后性，特别是对政府主导治理模式的依赖惯性较强。受周边命运共同体实践意志的影响，边境民族地区的治理实践应进行再思考，其治理意志需从被动的、执行的转向开放的、能动的和具有创新性的，边境民族地区治理及其相关研究也应更突出目的性、预期性和自觉性[42]。只有化被动为主动，边境民族地区才能更好地发挥背靠祖国、外衔周边的区位优势，对内积极融入国家治理整体规划实践，“组团”建设，抢占发展先机；对外积极“嵌合”周边，推动边境治理实践能动性提升，创新性增强，实现治理的突破性发展。

“构建人类命运共同体关键在行动。”[43]138人类命运共同体是具有强烈现实意义的建设性方案[44]，打造周边命运共同体诠释了对方案的具体实践。在这一过程中，从外而内对边境民族地区治理提供了实践层面的再思考。首先，多元治理主体的参与，从主体维度进行再认知、再协调，在边境民族地区治理中明确治理主体权责，实现管理精细化，提高治理积极性。其次，边境民族地区的治理实践和经验具有向外扩散的典型特征，既要充分考虑内部治理实际需求，又要开展外部治理对话，做好治理经验与实践之间的话语转化，强化周边治理合作。最后，边境民族地区要主动思考，创新建设治理体制机制，提高治理的灵活性和动态平衡性，做好治理预期规划，抢占治理先机。没有实践的治理只能是“空头支票”，纵然理念再高、认知结构再完善，也无济于事。边境民族地区的治理将在实践中应对挑战，并从挑战中汲取养分，为完善边境民族地区治理体系，提高治理能力，打造周边命运共同体贡献力量。

四、打造周边命运共同体对边境民族地区治理的目标—成果启示

构建人类命运共同体以人本身为关怀对象，“是一个美好、接力跑才能实现的目标”[45]426，是人类发展的终极追求。构建人类命运共同体目标的过程，需要立足于政治平等协商、安全共建共享、经济同舟共济、文化和谐共处、环境持续友好，只有每一个支柱领域推进目标建设，才能最终实现结果。在打造周边命运共同体过程中，双边命运共同体、澜湄国家命运共同体、中国与东盟命运共同体等建设以目标—成果为导向，在以上五个方面已经结出了丰硕成果。作为“嵌合”中国与周边的边境民族地区，能够从其发展中充分受益，有利于边境民族地区治理目标科学化，确保治理效果。

(一)边境民族地区治理目标—成果需要高位设定

人类命运共同体建设作为总目标、高目标和远目标，是引导其他次阶目标实现战略布局的总纲领，要在伙伴关系、安全格局、经济发展、文明交流、生态建设等方面作出努力[46]。周边命运共同体建设在秉持人类命运共同体目标的前提下，致力于从目标—成果导向发力，树立可交可信的中国良好周边形象；发挥地缘优势，在“一带一路”倡议下实现道路联通、贸易畅通、货币流通、政策沟通、人心相通；开展经济合作和联通工程建设，实现经济共同体，优化提升基础设施建设成果；促进人文交流，释疑增信，实现共同价值；强化周边生态合作，维护共生环境之基，实现区域绿色可持续发展。因此，只有通过设置具有战略远见卓识的高位目标，围绕打造一个综合的、多维的、相互关联的目标—成果体系，推动落实各项目标最终转变为具体的高质量成果，才能最终实现周边命运共同体(澜湄命运共同体的打造就是一个典范)[47]。具体对于边境民族地区治理目标—成果设定的启示而言，边境民族地区因长期侧重于特殊地域层面的安全治理，又或是侧重于民族问题治理，边境民族地区治理目标的设定时常显性地表现出单一性，未有高位目标设置也未形成目标支撑体系，严重制约了治理成果的产出。在周边命运共同体的启示下，边境民族地区治理目标科学化，治理成果高质化，一方面需要对位国家治理体系，在遵从“固边”底线基础上，设置有利于增强治理适应性和有效性的高位目标；另一方面需要围绕治理体系和治理能力现代化要求，从“族际主义”基调的民族治理领域向区域综合领域扩展治理目标[48]。通过将具体目标、总体目标和高位目标有机结合，从短期着力，从具体入手，精瞄远景，由内而外，推己及人，才能实现高质量的治理成果。

(二)边境民族地区治理目标—成果需要宽域拓展

命运共同体关怀人类的福祉，关注全球治理转向：从传统的高阶安全即和平与发展治理，向非传统低阶安全即环境绿色可持续、公共卫生等领域延伸；从国家地域范畴的治理，向更广阔的极地、深海、网络、外空等新领域治理延展[49]；从宏大的全球治理叙事向周边共同体的人文合作治理发展[50]、水资源安全治理等微领域延续[51]，体现了对治理目标宽度的把握，启示边境民族地区治理目标—成果复合时代的来临。边境民族地区治理需要根据区位特征、内部动力、周边诉求、国际影响、议题敏感度等主客观要素，从纵向维度设定传统治理向非传统治理的总体框架，从横向维度设定多领域、多议题的对象框架。实现复合治理目标—结果结构的构建，需要“以纵为轴”明确治理方位，“以横为面”框定治理对象，精细化治理领域。由于治理目标具体明确，相关治理政策、治理手段、治理研究的针对性将得以增强，有利于边境民族地区治理成果实现高质化。

(三)边境民族地区治理目标—成果需要深度构建

周边命运共同体的目标—成果具有鲜明的“物质—心理”结构特征。首先，通过构建宏观政策沟通交流机制，为物质领域顺利建设提供支持与保障，通过政策沟通形成战略、决策、政策和规范的合力。其次，以共同的经济发展利益为目标，搭建“设施联通、贸易畅通、资金融通”的物质基础，带动中国改革发展红利、发展经验等一系列中国发展成果在周边国家和地区的外溢和分享[52]。再者，最难的目标—成果是需要由表及里，达到民心互通，树立共同的价值观、构建共同的认同感和归属感，所以要“绵绵用力，久久为功”[53]200。因此，民心相通是命运共同体真正在周边实现落地生根、发芽结果的“试金石”。这对边境民族地区治理而言，同样具有重要的启示。长期以来，兴边富民行动、扶持少数民族发展、边境转移支付等治边政策倾向于推动边境民族地区社会经济稳定、发展和繁荣，治理的目标和成果多处于物质发展领域，基础性或保障性成果丰硕。随着打造周边命运共同体，铸牢中华民族共同体意识的提出与实施，边境民族地区的治理也需随之发生适当的转向。对内而言，要在进一步巩固物质治理成果的基础上，持续不断推进民族团结进步事业发展，以中华民族共同体为导向开展族际整合，培育精神动力[54]，从心理层面提高边境地区各民族对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党与中国特色社会主义的认同，以心理为基础形成稳定合力，深化边境地区各民族对边境治理的认同。对外而言，借力开展边境人文交流，利用好地缘、人缘优势，促进睦邻友好关系[55]291，实现民心互通。在周边共同体的启示下，边境民族地区治理的目标—成果要从物质领域延伸至人文(特别是心理)领域，依靠物质成果提供治理持续动力，通过人文成果检验治理效能，实现治理目标和治理成果的双向互动与促进，进一步构建有深度的目标—成果，产出一批高品质的精神动力成果，与物质目标—成果相契合。

周边命运共同体对边境民族地区治理目标—成果的启示，体现了高位引领、宽域拓展和深度构建的重要性。具体而言，需要边境民族地区在治理过程中跨越自身传统目标—成果的简单逻辑，设定高位的目标—成果，引领治理目标—成果实现径路转换；需要在拓展基础上准确框定治理方向和治理对象，降低治理成本，增强治理效能，提高治理成果产出；需要深度整合物质目标与心理目标，以前者为动能，以后者为检验标准，形成契合力。治理目标—成果的高位设定、宽域拓展与深度构建，是边境民族地区治理体系和治理能力现代化最终能否结出硕果的必然要求。

五、结语

当前国际背景下，全球治理体系理论和实践逐渐衰落，区域转向成为全球治理的一个新发展态势[56]，打造周边命运共同体正是中国在区域治理理论和治理实践层面作出的积极回应。周边命运共同体将中国与周边紧密联合在一起，对“嵌合”周边的边境民族地区实现治理体系和治理能力现代化提供了新启示，也提出了新要求。边境民族地区治理需要以共同体的正确义利观为导向，以“共生”“融通”“平等”为核心价值观贯通治理全过程。需要在精准定位边境民族地区的本位之上，重塑治理的地缘结构、话语体系结构和多层治理结构，深化对治理的复合性认知，打牢治理根基。边境民族地区需要在实践中不断推动多主体协同治理、区域治理和能动治理相结合，通过治理实践与治理经验的选择性转换，形成政策扩散[57]，充分发挥治理实践带动周边协同共治的积极效能，实现治理由价值、认知转向实践，由抽象转向具象，发挥治理能力。边境民族地区需要进行治理目标—成果的高位设定、宽域拓展和深度构建，从而行之有效地推动各类型目标衔接与整合，丰沛治理成果产出。

打造周边命运共同体作为一种区域治理理念和治理实践，是中国“积极参与全球治理体系改革和建设的重要特征”[58]39，亦可成为边境民族地区治理体系和治理能力现代化过程中的基本依循。主要体现在：一方面能够从治理理念层面克服西方政治理念中的负面价值观，以共商共建共享的径路和愿景超越西方治理的狭隘逻辑；另一方面能够从治理实践层面，联通国内外治理体系和治理机制，通过多元互动、互利共赢的行动逻辑，提升公共物品的供给能力，内部增强边境民族地区凝聚力[59]，外部融洽周边，促进边境民族地区治理体系和治理能力稳步向前推进，走向善治。