开放大学合作办学教学质量监控工作的思考

隆艳

（广东开放大学，广东广州，510091）

2016年1月，教育部出台《关于办好开放大学的意见》（以下简称《意见》），提出开放大学要“改革管理体制和运行机制”，“鼓励和吸引行业企业、社会力量参与”办学，从而“聚集优质教育资源”，探索“具有中国特色、体现时代特征的开放大学办学模式”[1]。随着我国开放大学改革发展的深入，合作办学的规模不断增大，形式也更加多样化。一方面，合作办学提升了开放大学的办学能力和竞争力；另一方面也给教学管理带来了巨大压力，教育教学质量面临考验。

一、开放大学合作办学的背景与意义

《中华人民共和国高等教育法》第十二条明确规定：“国家鼓励高等学校之间、高等学校与科学研究机构以及企业事业组织之间开展协作，实行优势互补，提高教育资源的使用效益。”[2]我国的高等教育已经进入大众化时代，高校办学从封闭的体制走向开放，“双向参与，优势互补，互利互惠，共同发展”的合作办学模式已成为高校今后高水平发展的必由之路。

什么是合作办学？早在1988年，当时的国家教委就出台了《关于推动联合办学和校际协作若干问题意见》，鼓励高校在“自愿平等、互利互惠、取长补短、互相促进”的基础上“跨部门、跨地区联合办学”[3]。具体来说，合作办学具有以下几个内涵：首先，合作办学的主体是两方或多方，其中至少一方具有法定的办学资质；二是合作办学的办学方既可以是学校与学校之间，也可以跨行业、跨地区，甚至跨国界；三是合作办学的根本原则是资源共享，优势互补，平等互利，相互促进；最后是合作办学要遵守国家的法律法规，实现优质教育资源的合理配置。在广播电视大学的基础上建设的开放大学更是合作办学的先行者和受益者，自1979年成立以来的四十多年发展历史中，广播电视大学和后来的开放大学始终坚持依靠全社会力量办学这条基本原则，合作办学已成为其显著的特点之一。

之前的广播电视大学合作办学有两个维度：一是横向的，即学校广泛与普通高校、政府部门、行业企事业开展多方面的合作，拓宽办学的广度和深度；一是纵向的，即构建系统办学、分级办学体系，形成国家、省级、市县级等多层级办学实体，人财物独立，但教学业务一体化，专业、标准、资源等办学核心要素统一化。广播电视大学正是依靠自身独特的合作办学机制，有效地优化配置了不同地区、不同机构、不同人员等社会资源，为社会培养了数以百万计的实用型人才。广播电视大学四十多年的合作办学历史为开放大学积累了宝贵经验，也为贯彻国家提出的“积极开展多方合作，汇聚优质教育资源”的发展要求提供了借鉴。

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[4]具体到目前的高等教育领域，现实的主要矛盾是人民群众迫切要求接受高质量的高等教育，国内的优质高等教育资源短缺，满足不了社会的需求，造成高等教育人才培养的结构性矛盾日益突出。“一方面，重点高校毕业生不能满足经济社会对精英人才的需求，高职院校毕业生也不能满足社会对大规模职业技能人才的需要；另一方面，处于上述两端之中的应用型高校的人才培养趋同且过剩，形成‘上下小’和‘中间大’的人才供给结构性失衡。”[5]解决这些矛盾，光靠政府或单一的办学主体是难以完成的。因此，教育部提出了“合作办学、合作育人、合作就业、合作发展”[6]的发展新理念，鼓励社会各方积极主动参与到高校的办学体制中，共建社会优质教育资源，构建全方位的新型发展模式。

四十年前广播电视大学创办之初提出的办学目标是“扩大高等教育的规模，提高广大群众的科学文化水平”[7]。今天，我国的高等教育无论在规模上还是质量上都有了质的飞跃，新型的开放大学所承担的历史使命从过去一段时间里的学历补偿教育向“适应经济社会发展新需求”和“探索具有中国特色、体现时代特征的开放大学办学模式，满足全民学习、终身学习需要，建设学习型社会”的目标转变。改革开放以来，我国高等教育取得了世界瞩目的成就，2020年，全国共有普通高校2738所，各种形式的高等教育在学总规模4183万人，高等教育毛入学率54.4%，占世界高等教育总规模的五分之一，规模位居世界第一[8]。我国高等教育面临的突出问题是人才培养与经济增长和产业结构之间的“关联性断裂”[9]12，在这个大的社会背景下，开放大学应该有所为，依靠体制机制创新，充分发挥网络教育和现代信息技术的优势，“通过联盟、共建等形式，与国内外高校、科研院所、行业企业等开展全方位的合作办学，引进课程、专业、师资、技术等方面的优质资源”[1]，坚持“以人民为中心”的价值导向，构建“社会广泛参与、资源共建共享、与行业企业紧密联系”[1]的新型合作办学机制，以此化解高等教育“结构性、均衡性矛盾，更好地满足人民群众日益强烈的对多样、优质、公平的教育的需求”[10]。

与广播电视大学时期的合作办学模式相比，开放大学合作办学的终极目标是通过建设灵活、全纳的开放教育生态系统，“盘活既有教育存量资源，激发全要素教育生产力”[9]12，在促进高等教育“均衡化、公平化、终身化”的实践中探索出一条新路径。这是时代赋予开放大学新的历史使命，也是开放大学实行转型发展的必由之路。

二、开放大学合作办学中的教学质量问题及其产生原因

质量是办学追求的终极目标，是生命线。在广播电视大学办学的后期，合作办学的重点逐渐转移到合作招生上，重点解决的是生源的问题，忽略了合作办学在深化教育改革、提高人才培养质量、拓宽学校发展渠道方面的重要作用。这个时期的广播电视大学出现了招生规模扩大、教学管理水平和教学质量下降的趋势，合作办学的盲目扩张引发了社会对广播电视大学办学质量的担忧。

合作办学引发的教学质量问题是怎么造成的呢？概括来说，一是高等教育的普及化带来的办学规模未能与质量协调发展，二是质量建设滞后合作办学的发展需要。

（一）规模与质量未能协调发展

1962年，美国教育社会学家马丁·特罗提出了著名的“大众高等教育”概念，他认为当高等教育的毛入学率大于50%，就意味着进入高等教育进入了普及化阶段。这个阶段的主要特征是高等教育对所有希望入学或有资格入学的人开放，高等教育的目的是提高人们对迅速变化的社会的适应能力。同时，他指出“高等教育的不同形式可看做几个连续的阶段，但后一阶段并不完全取代前一阶段，其间的界限模糊”[11]。2020年，我国高校的毛入学率已经超过马丁·特罗所说的“普及化”标准，但由于我国正处于社会转型期，社会背景的复杂性决定了我国高等教育普及化之路必然有别于马丁·特罗所描述的普及化的普遍模式，具有中国的特色。其特色之一就是“终身教育”成为实现高等教育“普及化”的重要途径和抓手。据教育部发布的《2020年全国教育事业发展统计公报》统计，该年度，包括开放大学在内的全国成人本专科招生363.76万人，比上年增加61.55万人，增长20.37%；在校生777.29万人，比上年增加108.73万人，增长16.26%[8]，为提升我国高等教育毛入学率做出了重要贡献。

根据教育部印发的《国家开放大学综合改革方案》（以下简称《方案》）要求，截止到2020年底，全国省级广播电视大学转型更名开放大学的工作已经全部完成，标志着我国开放教育进入了一个新的里程[12]。但从前期试点的几所省级开放大学的运行情况来看，规模与质量的矛盾依然比较突出，正如一些学者所指出的那样：“开放大学虽然具有开放之名，但就目前的体制机制来看，仍属传统教育的范畴。”[13]盲目扩张规模正是高等教育处于普及化前阶段的一个普遍现象。进入普及化后，办学规模已经不是高等教育发展的主要问题，取而代之的是高等教育发展不平衡、优质教育资源覆盖面狭窄、多元化高等教育机会供给相对不足等问题。从开放大学目前办学的实际来看，其办学基础尚未稳定，社会适应力不强，广播电视大学传统的体系办学的优势逐渐丧失，各种办学结构性矛盾凸显。这些功能性缺失使得开放大学“质量第一，宽进严出”的办学目标没有得到落实。据报道，在国家开放大学2019年秋季学期的期末考试中，“总部、分部、学院和考点共查处2096人次替考行为、2423人次作弊行为、1883人次违纪行为，另外对其他1470人次学生作了取消成绩的处理。”[14]其中，合作办学的人数比例最高。以上仅是通过随机抽查发现的，实际情况要远远高于这个数字，开放大学合作办学的质量令人担忧。

（二）质量建设滞后合作办学的发展需要

教育部在《意见》中鼓励开放大学“积极开展多方合作”，通过“广泛吸引社会资源积极参与开放大学办学”来“满足学生多样化、多途径获取知识的选择”[1]。因此，合作办学是国家赋予开放大学的权利和义务，不是能不能办的问题，而是如何办的问题。目前出现的质量问题绝不是合作办学本身的问题，而是办学各方质量意识弱化以及质量监控体系建设滞后造成的。

开放大学近年来的规模扩张，对提升我国高等教育毛入学率的贡献显著。面对更多的学生和更多的合作办学模式，传统的招生、教学、管理等模式已经难以适应发展的需要。合作办学形式的多样化必然带来学习形式的多样化，质量评价也必然向多样化发展。但是，质量评价方式的多样化并不等于不求质量，相反，不同类型和层次的高校都应制定严格的质量标准，以质量为导向，全面提升办学能力。

具体到开放大学合作办学这一领域，教学质量问题更加突出。首先，多元的办学主体对质量标准的诉求存在差异，办学主体各自从自身利益出发，形成不同的质量观，短时间内难以统一。其次，开放大学以现代信息技术为主要教学手段，基于互联网的教学大大降低了优质教育资源供给和获得的成本，但其质量监控的难度也相应远远高于面授教学。目前，开放大学的技术力量难以支撑大规模开放教育的质量保障。再次，合作办学相关方质量意识不强，思想不统一，没有充分认识到开放大学在新时代所承担的历史使命，以致在招生、教学、考试等环节出现了“三乱”现象，严重影响了开放大学的社会形象和公信力。

针对开放大学日渐突出的教学质量问题，国家开放大学于2019年11月召开了质量管理工作会议，会上，校长荆德刚提出要“以质量为核心，办一所受人尊敬的大学”，把“调结构，创优提质”和建立与开放大学办学定位和社会需要相适应的教育质量观作为学校今后发展的战略[15]。同时，出台了《国家开放大学关于提高教育教学质量的若干意见》，明确了招生、教学、考试等教学环节的标准和规则，确立了监测（包括教学检查）、评估、督导等工作在保证教学过程和教学质量中的作用[16]，这也为各级开放大学建立和完善合作办学教学质量监控体系明确了方向和路径。

三、开放大学合作办学教学质量监控体系建设的思路

合作办学顺应了开放大学在新时代发展的需要，但坚持“提高办学水平，完善质量保障体系”这个基本原则不能变。因此，构建一个科学、规范、有效的合作办学教学质量监控体系，既是合作办学可持续、高质量发展的根本保障，也是开放大学在建设中自我修正、自我调整的有效途径。开放大学的办学质量问题已经引起了国家教育主管部门的高度重视。2020年9月，教育部印发了《国家开放大学综合改革方案》，该《方案》指出了开放大学存在的问题：“定位不清晰、体系不健全、质量不高等问题，影响了开放教育事业健康发展。”同时，《方案》提出了“健全国家开放大学质量保障体系”和“加强开放教育办学质量督导评价”两项具体要求[12]。针对这两项具体要求，结合实际，本研究认为开放大学合作办学教学质量监控体系建设应从以下三个方面入手：

（一）树立正确的“双赢”观，实现合作办学质量与效益平衡发展

树立正确的“双赢”观是构建科学有效的教学质量监控体系的逻辑起点。开放大学合作办学的根本目的不是单纯的赢利，而是为了整合社会上更多的优质办学资源，补足自身在办学中存在的师资、场所、设施、资金等方面的缺口，实现国家赋予的“满足全民学习、终身学习需要，建设学习型社会”的办学职责。判断“双赢”的首要标准是将合作办学置于社会的大背景下考量，看其是否形成办学的综合效益，而不是单纯的经济效益。实现“双赢”的根本途径是创新办学形式、组织模式和运行机制，从而达到办学的质量与效益均衡发展，真正体现开放大学“开放、共享”的教育理念。

目前，开放大学合作办学的双方对“双赢”的理解出现了偏差，过多地关注经济利益上的“赢”，忽视了社会效益的“赢”，教学质量的保障以及监控体系的建设滞后于招生规模的扩张，造成教学质量下滑，影响了开放大学的社会声誉。由于合作双方不存在管理上的隶属关系，仅通过签订协议这种契约方式来约束合作办学的各种行为，在履责过程中，双方一旦在“赢利”观念上出现偏差，没有形成相互依托、相互信赖的关系，办学的最核心指标——教学质量首当其冲就会出现下滑。因此，合作办学的各方要充分认识到合作办学中的质量是前提，是效益的保障，只有通过质量的落实才能实现开放大学合作办学的可持续发展。

（二）制定合作办学教学质量标准，构建教学质量评价体系

开放大学与过去广播电视大学时期的合作办学无论在形式、内容、机制上都有很大的不同，合作的深度和广度不断加深，这些既给新型的开放大学带来了很多机遇，拓宽了办学空间，也给学校的管理带来了前所未有的压力，其中，教学质量的监控与管理是难中之难，重中之重。

“远程教育中的质量保证是指远程教育机构制订课程目标，并依据课程目标对教育结果进行评价的过程，这个过程涉及对课程内容、教学策略、资源、支持服务的检查，评价他们是否共同改善学习环境，保证学生学业成绩。”[17]开放大学的教学质量标准与监控体系建设有自身的特点和要求，这些要求反映在合作办学中，也要根据这种办学的特点作必要的调整和细化，以便充分激活合作双方的办学优势和积极性，在保障质量的前提下实现合作办学的终极目标。合作办学教学质量标准的制定要注意三个方面：一是要体现合作双方对标准的共识。合作双方从各自利益出发，对教学质量标准的认识存在一定差距。如：在考试环节中，合作方追求及格率，疏于管理，以致各种违规现象时有发生；为降低办学成本，合作方使用的教育资源过分依赖效仿，投入不足，新资源开发较少。在对标准的认定上，双方既要坚持基本原则，也要具体分析合作方的基础和条件，通过梳理各自的办学优势，将某些方面的质量责任做清晰划分，将质量责任控制在各自的能力范围内，把各自的资源优势真正转化为办学优势。二是要通过制定教学过程的各个环节标准，构建一个完整的教学质量评价和监控体系，形成一个良性的、动态的监督机制，引导合作办学向正规化、制度化方向发展。三是要善于吸收普通高校质量监控的经验，特别是在标准的细化和可操作性方面，制定的内容要清晰明确。

（三）开展多方监控评价，强化监控主体责任

传统的教学质量监控主要依赖内部监控，监控主体既是标准的制定者，又是对标准建设成果开展评价的组织者，这种教学质量监控带有很强的主观性和人为性，在实践中日益暴露出局限性。合作办学本身就是不同利益方共同参与的一项工作，对教学质量的评价也要体现多样性，才能较为客观地反映办学成效。一是合作双方可依据质量标准开展互查互评，相互监督；二是可以引进第三方评价机构，接受社会监督，对办学质量进行客观公正的评价，从而有效地提升办学质量。