青藏高原生态环境资源综合执法改革调查研究

谢成云,张 立

（青海民族大学法学院，青海 西宁 810007）

法律的生命在于实施是习近平总书记法治思想的重要观点，如何更好地开展生态资源环境执法，切实做到“严格执法”的中国特色社会主义法治理念，是当下急需解决的问题。[1]青藏高原的生态资源和环境部门在执法过程中存在各种各样的问题，阻碍了对这片净土的保护，减弱了保护力度,对此要从执法队伍体制和机制两个方面进行改革，从而更好地解决这些问题。

一、生态环境资源相关部门执法现状分析

（一）执法人员不足，人员流动性大

1.执法人员数量与土地面积不相匹配。在人口密度相对较低的青藏高原地区，[2,3]地方行政部门呈现出管辖范围面积大，行政单位各类编制少的局面。以青海省西部地区D县为例，总面积约4.5万平方公里，总人口近10万，但是该县自然资源部门监察大队实际在岗2人。2人需要负责约4.5万平方公里内自然资源巡查、行政执法的事宜并每周巡查2-3次，巡查较远的矿山往返需要3-4天时间。在这2人的能力范围内基本无法做到对辖区内自然资源有关情况的巡查和执法工作。笔者调查走访的西藏、青海等地区（除大城市的城区之外）均存在上述现象。

2.执法人员一人双岗问题突出。由于岗位编制数量的限制，且基层需要执法人员执法，因此很多行政主管部门内部负责行政事务管理的工作人员同时兼职执法岗位，平时负责行政管理、行政审批，事后又要参与行政执法，无法实现对行政管理当中存在问题的有效监督。以西藏自治区N市为例，市一级有专职行政执法人员2名（含监察执法部门的领导），而下属县域内无一名专职行政执法人员，执法人员均为一人双岗。

3.执法人员流动性较大。在各部门的基层工作当中，因为职务晋升、岗位调动等原因，执法人员常常被调往其它非执法类岗位工作，或者被上级指派从事其他工作。

（二）执法能力不足，执法水平偏低

1.专业能力与工作实际不相符。行政执法是一项熟知法律、法规，准确地适用法律、法规的专业技术活动。无论是否具备法律基础，都需要长时间的学习和经验积累。调研中了解到，目前基层行政单位执法人员大多不具备法学专业的知识背景，因此他们在适用法律上还存在困难，因此导致整个执法队伍的执法能力和执法水平不高。在执法时会出现法律适用不正确，不明确，处罚决定不合理的状况。即便法律适用正确，处罚决定正确，也会出现一些违反行政处罚程序的行为。如2019年8月青海省甘德县人民法院判决确认被告甘德县自然资源局作出的行政行为违法案，[4]还有2014年西藏自治区林芝县人民法院关于巴桑殴珠与林芝县林业局行政撤销案。[5]

2.执法能力培训不系统，执法资格考评存在问题。在执法人员执法能力不足的情况下，各地也在寻求办法，通过培训的方式来提升执法人员的执法水平，但是实际调查了解到的情况表明，针对行政执法人员的执法类培训并没有形成系统、科学的培训体系和考核办法，大部分培训零散化，形式化。执法人员没有通过这些培训获得有效的知识和技能。其次，在执法资格的考评方面，全国或者各省没有形成一个统一的严格的考评制度，具体由各市级政府法制部门实施，导致各个地区对行政执法资格的考评标准不一，甚至为了充足配备地方执法人员出现地方保护主义。这就导致地方执法人员水平参差不齐，执法水平不高，执法过程中经常出现问题，有损政府形象。

（三）执法设备不足，执法设备落后 执法车辆、执法记录仪、执法人员统一的制式服装、基本的测量设备都有所欠缺，[6]无法保障执法人员的执法需求，使执法质量下降。例如青海省D县自然资源部门，下辖5个科室共同使用一辆汽车，仅配备两台执法记录仪，其中一台已经损坏且没有及时更换，无实际测量用设备。其次，执法设备相对落后，仅仅使用传统的测量设备进行实际测量，不仅效率较低，精确度低，有时传统测量方式使用起来也比较困难。

（四）监管任务增多，监管能力不足 党的十八大以来，党和政府对生态环境保护越来越重视，地方生态环保部门的工作也越来越繁忙，行政执法部门的压力也越来越大，目前强调生态环境保护部门在环境保护领域的积极预防与主动巡查。行政执法次数有所增加，行政执法部门还担负着日常巡查的任务。这就导致基层行政执法监管部门的任务日益繁重，监管缺位、监管缺失，表现为监管能力的不足。

（五）部门权责交叉，联合执法困难 调查发现各部门之间出现权责交叉或者权责不清的情况，各部门在各自为政的执法过程中如果发现有其他部门管辖的行政案件就需要通知有关部门来解决。这不仅造成多个部门之间的重复检查、巡查和劳动，也降低了行政执法的效率。虽然针对以上问题各地均不同程度地同公安部门开展联合执法，并设立了生态环境保护联席会议制度，但是在实际开展工作时，问题就显现出来。首先，联合执法时执法主体的确定问题，到底应当以哪个部门的名义给予行政相对人处罚和施行行政强制措施；出现行政复议和行政诉讼，应当由哪个部门应诉。其次联席会议制度没有从根本上解决部门之间权责交叉的问题，会后各部门还是照常行使各自的职责。

二、综合执法改革的主要依据和面临的主要问题

（一）改革的主要依据2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）和《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），其中在《决定》第四部分和《方案》第五部分当中均提到生态环境保护综合执法队伍建设问题。2018年12月中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）,该《指导意见》从总体要求、主要任务、规范管理和组织实施等几个方面提出了具体改革要求。[7]但是其实施内容并不十分明确，在把握整体要求的同时还希望地方政府结合本地区实际开展工作，包括执法机构体制建设和机制建设。最终还要求在2019年3月底基本完成生态环境保护综合执法队伍整合组建工作。

（二）生态资源环境综合执法改革面临的主要问题

1.综合执法部门机构设计和人员编制不清。虽然在《指导意见》当中明确指出整合后生态环境保护综合执法队伍以本级生态环保局名义执法，但实际上，机构和人员编制问题在一个省内也没有得到统一。例如江西省大体有以下三类做法：第一种，建立联席会议制度；第二种，建立联合执法大队，实行联合执法，但是人员编制仍然归属各部门单位；第三种，成立专业的执法机构为实体机构，并且有人员编制。[8]但是，《指导意见》指出由市一级设立执法队伍，县一级实现“局队合一”。这种体制在青藏高原地区地大人少的情况下无法有效开展工作，“局队合一”也存在弊端。如果设立市一级执法队伍，那么在青藏高原地区市一级的管辖范围过大，达不到执法及时性的效果。其次，即便达成一致，在某一级成立专业的实体机构负责综合行政执法，该实体机构的行政级别和部门归属也不清楚，因为这涉及到行政执法的主体资格问题。

2.综合执法部门的行政执法授权不清。法律、法规和规章已经明确授予不同部门相应的执法权限，如果组建综合的执法部门，该部门的执法主体资格是否适当，能否以本执法队伍或者本执法队伍的上级部门的名义给予行政相对人相应的处罚。[9]例如，自然资源部2019年8月14日发布的《矿山地质环境保护规定》当中明确了执法的主体为自然资源部门，生态环境部门的综合执法队伍无法按照上述法律规定给予行政相对人处罚。

3.综合执法部门的执法范围不清。综合执法的范围有可能会出现两种不同分类。第一种，各部门依旧保留原有的行政执法队伍，负责本单位权责范围内的行政执法事宜，新成立的行政综合执法队伍只负责本辖区范围内有关生态环境保护的各类行政执法事宜。这也正是上述《指导意见》当中所列的执法范围。第二种，该综合执法部门不仅要履行上述有关生态环境保护事宜的行政执法权，还要吸收有关自然资源的其他部门的所有行政执法权，也就是自然资源部门、林草部门、农业部门、水利部门均不再保留自己的行政执法队伍，其行政执法权全部交由该综合执法部门执行。

4.综合执法部门与相关行政单位的权责不清。首先，各主管单位在成立综合执法部门后，对本单位管理范围内的有关环保的行政权力是否需要监管。尤其是上述所指的第二种范围内，主管行政部门对自己所批准的一些项目和行政许可等是否需要实施监管。其次，在上述第一个范围内，如果出现行政执法再次交叉的情况应当如何处理。最后，对于处于行政处罚之后需要进行生态修复的一些案件，生态修复由谁来实施，由谁来监督和管理。

三、生态资源环境综合执法改革的制度构想

（一）建立实体综合执法部门，实现体制保障

1.建立生态环保部门管理下的生态环境资源综合执法局。针对本地区的特殊情况和问题，应当将生态环境部门、自然资源部门、林业和草原部门、水利部门、农业农村部门当中所有执法部门全部合并至该综合执法机构，成立由生态环境局领导的独立机构，由该机构来统一行使以上所有部门的关于行政执法的相关工作职责，由此可以达到以下效果：第一，集中人员编制，专岗专责。保证将所有执法人员集中至一起办公，实现人才队伍的保障，避免出现部门机构一岗双责的情况，在执法人员的数量上实现保障。第二，保证人才队伍内部的晋升通道，防止人员流动。该执法部门可以设置局和执法大队、综合办公室、法制办公室等两级机构，从而提升内部晋升通道，减少人员流失。第三，保障执法装备与设备。作为一个由生态环境部门领导的独立单位，可以以自己的主体资格向上级财政部门设立自己的财政预算和建设计划来保障车辆、执法设备、统一制服等方面的问题。第四，可以保障该机构人员的专业性。从人才招录到人才培养，均可要求法学专业背景人员和相关知识培训，从而保障整个队伍的专业素质。因此，在实践当中可以从各个部门的人员编制当中抽调出一至两名人员编制从而整合形成一个高效的综合行政执法部门，提升执法水平。实践当中，三江源国家公园园区内的综合执法部门被称之为“资源环境执法部门”，形成了与园区公安机关联合执法的常态化行动。[10]

通过上述改革可以转变目前执法当中存在的执法人员不足、执法能力较低、人员流动较大、执法装备不足等问题。

2.成立省级直属的综合执法队伍体系，设立县一级的综合执法队伍。市（州）级、省级机构不设立实际的执法队伍，而只负责执法培训、技术指导、政策引领和跨区域行政处罚案件的协调工作。首先省级直属的综合执法队伍体系可以有效地避免“地方保护主义”，[11]实现省及部门对生态环境执法机构强有力的领导。其次考虑到青藏高原地区地广人稀的实际情况，依据上述指导意见和相关政策，设立市（州）级的执法机构不太现实，管辖区域太大会导致执法不便和执法能力下降。因此需下沉编制，设立县一级的综合执法队伍，如遇到跨区域的违法行为可以由上一级部门协调地方执法部门联合处理，这不仅有利于节省编制，还能有效扩充基层编制，有利于一线执法人员发挥自身对辖区巡查管理优势，打击违法行为。

（二）建立生态资源环境综合执法机制，实现法治保障

1.扩大执法权限和执法范围，取消其他部门执法权限。综合执法部门负责所有有关自然环境与自然资源的相关行政执法工作，同时取消有关部门的执法机构。明确综合执法机构负责以下事宜：一是对生态环境资源的日常巡查。二是对巡查中发现的问题依法进行处置。三是对处置中存在的后期修复、恢复原状等相关活动进行监督。四是同行政管理部门衔接，处理好有关线索问题。五是同公安机关衔接，处理好刑事犯罪问题的工作。对于生态环境遭受破坏的情况需要有关主管部门负责提供技术支持和指导，并由他们负责修复工作。在该综合执法部门的监督下进行，可以有效摆脱一岗双责的问题，实现对行政部门日常管理的有效监督，防止出现违规审批后监管不力的双重局面。而综合执法部门的监督由生态环境部门负责，形成一个完整的执法监督体系。

2.综合执法部门的执法权限合法化。要依法赋予综合执法机构法律上的执法主体资格和执法权限。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定和《中华人民共和国行政强制法》第十七条之规定，省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权和随之带来的行政强制权。但是这并没有具体明确未来生态环境资源综合执法部门的执法主体资格问题。因此笔者认为，应当依据《立法法》第七十三条和第八十二条的有关规定，或者通过地方性法规、或者通过地方政府规章的方式，最好是依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定由地方政府规章来设立生态环境资源综合执法部门的职责权限和执法权限，从而使综合执法部门有法可依，严格执法，保证整个自然生态环境资源相关领域的执法质量。

（三）提高生态资源环境保护的公众参与度 要在行政执法人员有限且地广人稀的青藏高原地区提高生态资源环境保护的公众参与度，可以利用当地居民对于本地区比较熟悉的优势，让他们参与到执法部门的日常巡查和执法当中。一方面，当地居民自主进行日常巡查可以为行政执法部门节约大量的时间专注于执法工作。另一个方面，在当地居民巡查过程中可以及时上报违法犯罪线索并及时保护违法犯罪现场。