提升口岸动植物检疫查验能力高效防范国门生物安全初探

吴文忠 陈长乐 厦门海关（福建，厦门，361000）

近年来，非洲猪瘟、沙漠蝗、新冠肺炎、埃博拉等动植物疫情和重大传染病方面的传统生物安全威胁以及生物技术非法使用、生物恐怖袭击等方面的非传统生物威胁日趋严峻。 在新一轮科技变革和世界政治经济秩序转型背景下，生物安全已成为我国面临的重大安全问题和重要挑战［1］。

我国在多年的进境动植物检疫工作中已逐步形成了包括检疫准入、注册登记、境外预检、检疫审批、指定监管场地、口岸查验、检疫处理、隔离检疫、疫病监测、检疫监督、风险监控和预警等制度在内的覆盖动植物及其产品进口各个环节的有效防控体系［2］。而口岸作为入境第一门户，口岸查验的有效性和高效性尤其重要，直接关系着国门生物安全是否能得到有效维护。 本文就如何在《生物安全法》框架下履行国家赋予海关的神圣职责，进一步提升口岸动植物检疫查验能力，实施安全、高效、精准的口岸查验，做好疫情疫病防控和外来有害生物截获维护好国门生物安全进行探讨。

1 维护国门生物安全的重要性

1.1 维护国门生物安全是保障生物安全的需要

生物安全是国家安全、社会发展和人民健康的坚固屏障，而维护好国门生物安全则是确保生物安全的关键一环。 中央在《关于加快推进生态文明建设的意见》、“健康中国2030”规划纲要、“十四五”规划纲要等中都提出健全国门生物安全查验机制、加强外来物种管控、有效防范物种资源丧失等内容［3］。倪岳峰署长指出“守住安全底线，任何时候都要把国门安全放在第一位，切实加强口岸监管，有效防控风险”。

1.2 维护国门生物安全是应对国际复杂的动植物疫情和外来物种入侵的需要

与此同时，随着经济全球化进程加快和国际交流日益频繁，国门生物安全形势也面临更加严峻的挑战。 当前国际动植物疫情疫病频发，世界动物卫生组织（OIE）数据显示，2020 年全球上报暴发非洲猪瘟国家/地区有30 个、暴发牛结节性皮肤病国家/地区有12 个。 我国主要贸易国家和地区数量众多、商品贸易种类繁多、 贸易伙伴动植物疫情形势复杂， 口岸面临的动植物疫情防控风险压力巨大，近年来全国口岸截获的动植物疫病疫情数量呈逐年上升趋势。 此外，随着经济全球化、贸易自由化、物流多元化以及新兴业态的蓬勃发展，国外有害生物入侵渠道也愈发多样，防控形势十分严峻［4］。据海关总署通报，2020 年1-10 月，全国海关共截获植物有害生物3 948 种、40.97 万次， 其中检疫性有害生物312 种、5.9 万次。

综上所述，有效提升口岸动植物疫情防控和外来物种入侵防范能力、 维护国门生物安全意义重大，是人民健康、社会安定和国家安全的有力保障，也是海关责无旁贷的神圣职责。

2 当前口岸动植物检疫查验存在的问题

进出境动植物检疫经过多年的发展，逐渐形成了一整套相对完善的口岸查验体系，但是随着贸易便利化的不断提升和新兴贸易业态的蓬勃发展，对诸如非侵入查验、快速查验、精准查验等方面需求也日益凸显，现有的口岸查验制度、作业要求等方面和实际存在一定程度的不相匹配。 主要存在以下问题：

2.1 进出境动植物检疫查验法律法规体系有待完善

进出境动植物检疫法律法规体系以宪法为根本，以《中华人民共和国动植物检疫》及其实施条例、《中华人民共和国海关法》等为基础，结合业务类别和业务流程进一步细化，形成涉及具体门类的部门规章。 《生物安全法》的出台进一步确立了海关在口岸动植物检疫中的主导地位，也为口岸动植物检疫执法提供了更为明确和有力的上位法支撑［5］。但随着海关业务融合的不断深入和新兴贸易业态的涌现，我国动植物检疫法律制度存在的不足逐渐呈现。 一是部分法规立法以及法律具体实施时间过于久远，明显不适应经济社会发展。 如：《进出境动植物检疫法》 于1992 年4 月实施，《进出境动植物检疫法实施条例》于1997 年1 月实施，其后未再进行修订。 但2001 年我国加入世贸组织之后，国际贸易飞速发展， 带来了很多新的动植物检疫问题，原有法律已不适应或未预见到［6］。如：随着生物科技产业不断壮大， 进境生物材料的需求呈爆发式增长，但目前尚无专门的进出境检疫法规。 二是部分动植物检疫法律法规内容与现行国际法规和通行做法存在差距。 三是现行动植物检疫法律法规处罚力度过轻，震慑力不足。 如：《进出境动植物检疫法》实施罚则中对于违法行为的行政处罚最高仅为5 万元，所起惩戒效果甚微。

2.2 口岸动植物检疫查验基础建设不足

2019 年海关总署发布《海关监管作业场所（场地）设置规范》（2019 年第68 号公告）及《海关指定监管场地管理规范》（2019 年第212 号公告）对码头查验作业区和粮食、水果、食用水生动物、植物种苗、原木和其他进境高风险动植物及其产品指定监管场地的建设做出明确规定［7］。 但目前口岸动植物检疫查验基础建设与相关建设要求还存在一定差距。 一是查验场地建设不足。 部分老口岸建设时间早，原有功能规划未充分考虑业务发展需求，未预留足够的扩展空间， 无法按相关规范要求进行改造。 如：按《海关监管作业场所（场地）设置规范》要求，海关监管作业场所（场地）内应根据业务开展需求规范设置进境食用水生动物、水果、木材、粮食、种苗、供港澳鲜活产品等动植物及其产品专用查验区，且原则要求各区相对隔离。 但目前多数老码头并无足够的空间用以专用查验区改造建设。 二是查验设备设施等配套不足。 按规定要求，动植物及其产品查验区应该配备叉车、掏箱工具、衡器、监测鉴定仪器、取样设备、销毁设施等检疫查验工具，以及检疫办公、实验用房等配套用房。 但是目前还有为数不少口岸无法完全满足相关要求。

2.3 口岸动植物检疫查验人力资源不足

近年来，我国的动植物及其产品进口量连年猛增，以笔者所在口岸为例，2020 年粮食、木材进口总重较2015 年分别增长50.49%、82.69%，大中动物进口头数较2015 年增长28.98%， 但动植物检疫专业人员5 年累计仅净增长不到10 人， 与贸易发展需求严重不相符。 此外，随着机构改革的不断深入，各业务环节对相关专业人员的需求也日益突出，动植物检疫专业人员短缺情况严重。

3 应对措施

3.1 持续强化“底线”意识，不断完善动植物检疫法律法规体系

国门生物安全事关经济社会发展和百姓民生福祉，涉及到方方面面。 机构改革后的新海关职责更宽广、队伍更壮大，迎来了一个崭新的发展阶段。这也为更高效、更严密地维护国门安全提供了坚实的基础。 所谓“工欲善其事必先利其器”，建设新海关国门生物安全防御体系首先要树立并不断加强“安全底线”意识，培养“底线”思维［8］。在顶层设计上就将保障国门生物安全作为底线，任何政策、措施的制定都以此为红线。 而口岸一线也要牢牢把住这一底线不能破。 “安全底线”意识要深入到每个监管人员的内心，“底线”思维要始终贯穿到监管的各个环节。

同时，以“安全底线”为基础，结合我国国情和动植物保护能力现状，在《生物安全法》的框架下，加快推进《进出境动植物检疫法》及其实施条例的修订，及时将各类贸易业态纳入管理范畴，加大对违法行为的惩处力度；加强进境动植物产品的国门生物安全风险分析和管理， 推行风险管理理念，加快风险管理法规制定；研究建立我国动植物适当保护水平，进一步完善国门生物安全法律法规体系［9］。

3.2 加强口岸查验基础建设，加大资金投入，规范口岸建设

加强口岸规范化建设指导，推动口岸配套建设高效、 适用的动植物及其产品现场查验设施设备、检疫处理设施和作业场所，进一步完善和加强口岸建设；推动地方政府和监管场所运营方加大资金投入，及时更新老旧设备，提升改造落后的动植物检疫查验场所及其配套设施；推进口岸动植物检疫初筛实验室建设，提升查验有效性、提升检出率。

3.3 提升口岸动植物检疫查验综合技术保障能力

加强动植物检疫智能化平台研发应用，做好大数据分析研究， 提升查验有效率和通关便利性；开展查验技术研究，探索运用智能化新方法、新技术，提升查验有效性和高效率，如：研究取样机器人替代人工取样。

3.4 创新口岸查验机制

开展口岸进境动植物检疫业务类型全链条风险分析、做好风险评估、提出风险应对措施，形成针对性强的高效查验机制； 在风险评估的基础上，实施进口分类监管，落实精准检疫，做到检得准、放得快、管得住，实现提速、减负、增效目标；探索高效、集约的查验机制［10］，如：在原有指定口岸的基础上，在隶属关区内对部分高风险产品动植物及其产品进行业务规划和资源配置，即：同类产品集中到同一个科室查验、 专业人员相对集中到同一查验科室。 该查验机制既可解决当前因分段管理带来的专业人员分散导致的人力资源不足问题，又可以充分发挥专业技术执法优势，提高疫情疫病检出率及有害生物截率，同时，也更有利于专业人员的培养。