省际边界地带区域合作的人文约束因素分析——以湘黔两省共建铜仁·凤凰机场为例

王友云， 向芳青

(铜仁学院 经济管理学院，贵州 铜仁 554300)

我国国土辽阔、区域面积广大，为便于管理，将国土面积划分为若干行政区划。我国有漫长的省际边界线，省际陆路边界线共66条，以边界线两侧15公里计算，总面积达到约156万多平方公里，形成省际交界地带这一特殊区域。因行政区划而形成的省际交界地带虽分属不同省份，但互相毗邻，有地缘优势，山同脉、水同源、人相亲，交往频繁。在经济全球化的大背景下，区域合作不断加强，省际边界地带的区域合作成为实现发展的长远战略。尤其是随着公共事务越来越“外部化”，跨域公共问题日益增多，如跨界水污染治理、水资源保护、大气污染、生态环境保护、跨域公共危机等，不断突破行政区划界限成为重要的区域性公共问题。随着省际边界地带公共事务的增多，如何实现对公共事物的有效治理，达成省际边界地带公共问题的解决，以及在经济区域化和一体化的大背景下实现省际边界地带的区域合作，正成为省际边界地带亟须解决的重要课题。

一、国内跨界区域合作研究述评

(一)国内跨界区域合作研究简况

通过对中国知网的文献搜索发现，我国区域合作研究的学术史大致划分为三个阶段：第一阶段，改革开放以来至2000年以前——起步与发展阶段，自20世纪70年代末改革开放以来，区域合作作为一个实践问题逐步受到关注，学界开始区域合作的理论研究。研究主题集中在区域经济合作，主要聚焦区域合作、区域经济合作和区域经济方面，侧重于自然科学方面的基础研究，主要研究学者有池元吉、李靖宇、陈长春等。第二阶段，2000年至2015年——快速增长阶段，研究成果增多，文献量从100余篇逐年增加到2000余篇，进行了多角度、多学科、多方法的研究。研究主题集中在区域合作、区域经济合作、区域旅游合作和区域经济一体化，从自然科学方面的基础研究转向社会科学方面的基础研究、政策研究和行业研究并重，主要涉及理论经济、区域经济、旅游经济三个学科，公共管理的视角也不断增多。这一时期对泛珠三角区域、长三角、京津冀等专门区域的合作机制和协调发展及区域一体化进行了比较多的研究，主要研究学者有李靖宇、肖金成、卢光盛、张可云，杨爱平等。第三阶段，2015至今——稳定阶段，在研究区域、方法、视角等方面形成相对稳定的研究态势。研究主题还是集中在区域合作、区域旅游合作、区域经济合作等方面，主要的研究视角有区域合作机制、合作对策、区域一体化、区域协调发展、区域协同发展等，主要研究学者有卢光盛、孙久文、张可云、锁利铭、马捷等。

具体到省际边界区域合作，由最初市场经济发展要求突破行政区划的刚性约束而引发，较早关注这一问题的学者刘君德针对区域发展因受行政区划制约而产生地方保护主义现象，第一次明确提出“行政区经济”概念[1]。有学者提出通过调整行政区划等措施解决“行政区经济”问题，但张紧跟认为行政界限总是存在的，重要的是进行合作机制与方式的创新[2]。之后，区域协调成为实践中突破区划制约、走向合作的主要方式，王爱民等、张可云研究了行政边界地带的政府间协调与合作问题[3-4]。陈瑞莲和杨爱平首先提出“行政区行政”概念，指出政府应加强协调，走向“区域公共管理”[5]，之后又提出应从“区域公共管理”到“区域治理”，认为这是历史的转型[6]。朱传耿等长时间持续关注省际边界区域的城市化、协调发展、合作的理论基础、合作模式等问题，主要集中在苏鲁豫皖边界区域[7-9]。丁建军等持续关注省际边界的协同问题，主要集中在武陵山区[10]。从人文视角探讨区域合作的专门研究比较少，张姜涛、孟召宜等、王立人从区域文化促进经济发展和文化与经济共同演化的视角研究了区域发展模式[11-13]，京津冀区域于2011年专门召开过区域文化如何促进区域共识的学术会议。

(二)国内跨界区域合作研究简评

纵观学者的研究成果，随着改革开放以来区域合作向区域治理转型的实践，区域治理在理论研究上取得很多成果，形成较完整的区域科学理论体系。尤其是近年来从公共管理进行了深入研究，创新研究视角和方法，为区域科学的知识积累作出贡献。通过多学科知识的融合研究和理论与实证的结合研究，通过个案研究、社会资本理论、比较研究、博弈分析、交易成本理论、现代治理理论、网络治理、新制度经济学等具体分析工具和方法，对区域合作、区域治理展开研究，开创了我国区域公共治理研究的新局面。具体到省际边界地带区域合作与区域治理，对区域合作存在的问题、转向、机制、方式、形态和模式等，以及跨界区域合作面临的具体问题和路径展开了丰富研究。

但是，过往的研究还有不足，主要体现在两个方面：一是在区域合作的研究中多注重发达地区的合作，尤其是区域内城市经济圈的合作问题，对我国落后省际边界地带的合作研究不足。二是对省际边界合作没有深入探讨边界效应的社会根源、作用机制及突破策略，还没有发展出省际边界合作的理论体系，亟须构建跨界区域新的治理范式。三是在区域合作的影响因素和路径探讨方面，侧重技术路径、制度创设和机制设计方面，较少关注省际边界地带因地缘属性而产生的人文因素方面，尤其对人文因素产生的影响关注不够。本文深谙跨界地带的人文特征和区域本质属性，分析区域合作的深层影响因素，通过省际边界合作过程的案例分析，探讨省际边界地带区域合作的人文约束因素，这是从文化视角方面对跨界治理知识的一种增益。

二、省际边界区域合作人文因素作用的地缘理论基础

(一)地缘理论基本概述

地缘学作为一种理论，是一种分析国际经济、政治、文化的理论框架，是研究一个国家在国际上所处地理位置对该国的战略意义，是探讨国家的地理空间分布对国家政治、经济、文化发展的意义。地缘理论与空间地理区划密切相关，强调地缘经济空间对人类行为的重要作用，强调地缘上的相互依赖和共生关系，强调区域内国家在非传统安全领域内的合作。地缘理论要求地缘政治和地缘经济研究遵循地学规律，将地理环境作为一个动态的变量来考察，强调地缘相近的地理单元的重要地位。地缘经济是从经济互助合作、资源互补的角度，积极谋求毗邻地区或国家的合作，以实现区域内共同发展的一种经济组织形式。随着全球化的加快，国际社会的发展愈加强调应从地缘政治的“零和”与“冲突”走向地缘经济的“正和”与“合作”。地缘理论主要分析国际政治经济问题，但因地缘(地理环境和区域)这一基本属性和地缘政治冲突向地缘经济合作转型的取向，可以用地缘学的有关理论分析我国省际边界地带的合作问题。

(二)省际边界地缘属性促成区域合作的人文基础

地缘理论运用于我国省际边界地带，要求省际边界各行政区必须充分强调地缘经济空间的作用，树立地缘属性，积极推行区域合作，发展地域协同管理的新技术，实现区域自组织、自发展的系统优化，达到节约交易成本和降低行政成本的目的，使生产要素快速流动和合理配置，实现信息共享、利益共赢，不断增强地缘维系力。地缘经济强调地缘属性，地缘导致人缘、业缘，地缘具有开放性，地缘学的方法论基础是社会技术同自然技术的协同。我国省际边界的地缘属性主要体现为分属不同省份的省际边界各地，因山同脉、水同源、树同根、民同俗、经济同类、文化同根而成为一个不可分割的自然区域和统一的地理单元。省际边界地带因地缘属性和相似的历史文化传统，在经济全球化和区域化的背景下，原本属于各地方政府“内部”的公共问题越来越变得“外部化”和“无界化”，成为“跨域公共问题”，并且问题日益复杂化和规模化。这些日益严重的“跨域公共问题”需要边界各地以地缘为基础，消除人文阻力，强化人文因素的积极作用，超越冲突，走向合作，跳出权力结构的约束，区域内各地之间要谋求共生关系、互相依存，成为集政治、经济、文化发展于一体的复合体系，以整体观念解决区域共同面临的公共问题。边界各行政区应以地缘理论为指导，突破行政区划、政府职能及行政行为对地缘经济的刚性约束和产生的边界负效应影响，进行区域公共治理。

省际边界基于共生的地缘关系为区域合作提供发展基础，而这种基础会积极促成省际边界非正式制度和社会资本的生成，以及促成区域共同文化。而省际边界这种非正式制度、社会资本和区域共同文化正是省际边界地带区域合作的重要人文基础，在这些人文因素的作用下，省际边界地带的区域合作就能积极达成。省际边界地带在区域合作与公共问题的解决中，难免会产生矛盾、摩擦、斗争和困境，需要一种化解的力量，而人文基础在促成区域合作中正发挥了催化剂和磨合剂的作用。省际边界基于地缘优势长期形成的共生合作关系有助于府际信任、社会资本和区域文化的发展，地缘促进人缘和业缘，帮助形成“人—业—地”耦合互动机制，促成区域合作。因地缘属性促成的省际边界地带人文因素是区域合作的重要社会基础和文化环境，一般对区域合作产生促进作用和正向功能，但在省际边界地带，尤其是山地型省际边界地带，因为多山与封闭的特殊地理环境，交通通信基础设施不发达，经济落后，往往会带来文化落后、社会资本匮乏、思想保守、夜郎自大等人文约束。我们需要做的工作就是通过基础设施、社会资本、区域共同文化建设，化人文阻力为动力，发挥和提升既有人文动力的作用，为省际边界区域合作创造全面而又充分良好的人文条件。

三、省际边界地带区域合作人文约束的具体内容

(一)省际边界地带区域合作的文化约束

正如埃通加·曼格尔所说：“文化是制度之母。”[14]制度是在一个开放系统中运行的，广泛的社会与文化因素构成制度环境，对制度的运行产生重要影响。省际边界地带区域合作受到区域内哪些阻碍合作的文化约束呢？这是我们必须加以梳理的。影响省际边界地带区域合作的地域文化主要表现为在该地带形成的一种政治性文化，我们分析省际边界地带区域合作的文化因素，有必要引入一定的政治文化知识。

我们不妨借用阿尔蒙德的政治文化理论来分析省际边界地带政治文化。政治系统必然具有特殊的心理倾向，一国居民在特定时期盛行的政治态度、信仰、感情、价值观和技能构成政治文化的重要内容，政治文化就是一种信仰、感情和政治态度。阿尔蒙德认为公民对客观政治的取向是考察政治文化的重要维度，主要包括认知取向、情感取向和评价取向，并通过这三种取向对“作为一般对象、输入对象、输出对象和作为对象的自我”四个方面的认知与情感及评价，划分出村民型、臣民型和参与型三种政治文化形式[15]。阿尔蒙德认为所有政治体系的政治文化都是混合的，由此，他再区分出村民—臣民型、臣民—参与型和村民—参与型三种系统混合的政治文化形态。阿尔蒙德还根据公民对政治过程的不同认知，将公民划分为狭隘观念者、顺从者和参与者三种。阿尔蒙德的这些文化理论对于我们认识省际边界地带的政治文化很有启发。政治文化有利于降低交易成本、提高政府绩效和促进民主政治。如果从这三种文化类型来分析，我国省际边界地带因经济落后、比较封闭、缺乏输入输出系统的交流，更多属于村民文化和臣民文化类型，真正的参与型文化还处于发展阶段，这对省际边界地带推动区域合作构成一定的约束。

(二)省际边界地带区域合作的社会资本匮乏

帕特南深入研究不可变的内在文化观，提出社会资本概念，认为社会资本是“社会组织的特征，诸如信任、规范及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会效率”[16]。不同的地理环境会形成自己特色的地区文明或者地理文明，它是在一定地理单元居住着具有不同历史宗教、民族传统、生活组织、宗教礼仪、民族心理、生活方式、价值观等的人类群体在长期共同交往和生活中形成的文明。文化能带来地域之间的重要差别，如帕特南认为世界公认的意大利南北迥异状况的根源在于文化，他认为意大利千百年来的演变证明，文化价值观比经济发展的影响更大。

省际边界地带各地方政府因行政区划的刚性约束，秉持各自利益，各自为政，“以邻为壑”，无序开发，重复建设，区域内原本统一的资源被人为分割，出现“碎片化治理”“行政区行政”和“行政区经济”现象。要突破这种现象，必须进行区域内各政府、组织、私人部门等主体间的合作，走出协调困境，实现利益重组，通过各种形式推进区域合作。在我国省际边界地带，出现“碎片化治理”、协调困境和实施协议治理的阻力都受到省际边界地带一些社会人文环境的约束，且长期的碎片化治理和协调困境更加强化这种社会人文环境的约束，固化为推动区域合作、进行集体行动和实施协议治理的观念障碍，这种观念障碍逐步形成路径依赖，甚至产生长期的负面影响。社会人文环境更多表现为一种观念形态的东西，属于意识形态的范畴，在省际边界地带主要表现为，经过长期的历史演进而形成于该区域的具有本地地域和民族特征的风俗习惯、乡规民约和观念体系等，是长期形成的相对稳固的一套信念、价值观和思维定式，表现为非正式制度和区域性文化形态。省际边界地带长期形成的这种地域文化应积极发展成为有助于制度实施的府际社会资本，推进区域合作行动，应积淀区域合作所需的社会资本。

四、人文因素如何影响区域合作：湘黔两省更名共建铜仁·凤凰机场分析

选取武陵山区湘黔两省更名共建铜仁·凤凰机场为案例，深入分析作为社会人文环境重要因素的观念如何逐步变迁，并在观念变迁中如何突破观念障碍，改变观念，产生合作思想，从而建设性地化争端为合作，并在谈判与协商中达成协议，开启协议治理，促成区域合作。

(一)因机场区位而产生的省际边界区域公共问题

武陵山区山高路陡，喀斯特地貌居多，交通不发达。如贵州省铜仁市，作为一个拥有400余万人口的地级市，在2000年以前，全市没有一条过境的铁路、高速公路，没有航空运输，交通极其不便。随着21世纪西部开发的号角吹响，武陵山区在国家的大力支持下，开始改善交通基础设施的历程，2001年位于贵州铜仁市松桃县大兴镇的大兴机场正式通航。该机场所在的铜仁市松桃县大兴镇正好处在湘黔边界的交界线上，隶属贵州铜仁松桃县，距铜仁市区21公里，但这个机场距离湖南省湘西自治州凤凰县城仅28公里。该机场是贵州省内开通的第一个支线机场，由贵州省投资兴建，贵州机场集团运营管理，初衷是为改善铜仁市全域落后的交通出行条件而兴建复航。2001年通航后，航线逐步增多，方便了铜仁市民出行。

铜仁大兴机场复航后，更多的是方便了到湖南凤凰旅游的游客，一个跨省的公共问题逐步产生。与铜仁大兴机场毗邻的湖南湘西自治州凤凰县是一个非常漂亮且具有人文底蕴的边陲小城，凤凰古城建于清康熙年间，距今300余年历史，2001年被授予“国家历史文化名城”，县内著名的南方长城、苗寨、土家吊脚楼、沱江夜景等无不令人神往。特别是21世纪以来，凤凰县以旅游为支柱产业，积极推动旅游兴县，在国内外大搞旅游营销，将凤凰的少数民族风情、历史文化、名人效应都发挥到极致，取得很大成功，无数中外游客通过贵州铜仁大兴机场慕名前往凤凰旅游观光。铜仁大兴机场大大方便了到湖南大湘西旅游特别是凤凰县旅游的游客，机场不仅没有给铜仁的经济、旅游发展带来多大收益，还使得铜仁本地政府为维持机场运营采取财政补贴。加之凤凰旅游宣传得不错，铜仁大兴机场航空交通的日趋完善与凤凰旅游业发展产生强烈的正互动效应，凤凰旅游出现“井喷”。而临近的铜仁市因旅游资源开发不足等，出现旅游“沉寂”，一场“贵州建机场、湖南建市场”的尴尬局面由此出现。

(二)两地在人文观念的变迁中建设性地化争端为合作

在出现两地因旅游角力而致使铜仁本地机场大半服务凤凰的局面下，凤凰方面更是在尝到甜头的基础上，于2005年向铜仁方面提出拟出资60万元将铜仁大兴机场更名为“凤凰机场”，并希望在铜仁机场高额投资，设立宣传凤凰的户外广告牌，但均被铜仁方面拒绝。铜仁方面认为这是全力保护本地旅游推介制高点、保护自身旅游资源和做大自身旅游文化产业的战略决策[17]。在旅游方面，两地以地方保护主义思想管制各辖区旅行社，纷纷阻止对方进入当地的旅游行业争夺本地市场。铜仁地区掀起一场全力保卫旅游宣传制高点和机场名称的保卫战，以及从民间到官方阻止机场更名的行动，铜仁地方政府总是出于“好面子”和“肥水不流外人田”的思想，拒绝凤凰的好意。说到底，这是铜仁地方政府存在的一种本位主义和保护主义思想的体现，一直想着避免外部地区对本地经济造成汲取效应或者是避免本地经济利益外溢。但凤凰方面一直很积极，未雨绸缪，在机场复航时修好了铜仁机场到凤凰县城的“旅游通道”高速路，通过这种借道，大力发展凤凰旅游。

随着区域一体化的不断增强，这种两地不和的状态终究带来诸多问题，各自的地方保护主义展开旅游资源争夺战，甚至激发区域矛盾。如有苗疆“边墙”之称的南方长城是湘黔共有的旅游资源，处于湘黔边界，它是明清两代中央政权为巩固统治，对以苗族为主的南方少数民族进行镇压的产物。然而，这个源头起于贵州铜仁的“南方长城”，延伸到湖南省凤凰县境内，被凤凰县在旅游开发方面与凤凰古城等旅游资源打包结合，运用得淋漓尽致，而铜仁只是在松桃的几个山头修建了几个孤立的烽火台。凤凰县很多景点的苗族绝技表演队伍均来自铜仁的松桃县。其实因两地毗邻，山同脉、水同源、民同俗，自古以来就有着密切的贸易往来，旅游资源互补性很强，跨界旅游资源具有很强的关联性和共生性，需要共同发掘和开发，协作共享。同时，铜仁机场因客源不足，撤销了一些航班，无法培育稳定的航班密度，面临进一步壮大发展的危机。

在区域合作的大背景下，两地地方政府深刻意识到只有加大区域合作，才能共生共荣。尤其是铜仁方面，眼看着毗邻地凤凰县旅游的大发展，自己却抱着丰富的旅游资源不知向凤凰借光，开始自省反思。铜仁决策者认识到武陵山区旅游业的龙头是张家界、凤凰，边界旅游资源的共生性、互补性决定必须融入武陵山黄金旅游圈，不能故步自封，而要借“凤”生蛋。铜仁市8县2区有丰富的旅游资源，少数民族文化多样、民族习俗节庆浓郁，铜仁有“西部名城”“黔东门户”之称，是贵州山水自然品味和天赋最好的城市，是无产阶级革命家周逸群的故乡，境内有世界自然遗产佛教名山梵净山、万山“汞矿遗址”、乌江三峡百里画廊等诸多丰富的旅游资源。痛定思痛，区域治理的大浪潮促使两地政府尤其是铜仁方面积极主动开启旅游、机场和其他各个方面的合作共治，以更广阔的视野主动融入武陵山区域经济、旅游和文化合作。

(三)谈判与协商中达成共识，签署合作协议，开启协议治理

为了使机场能够满足两地经济发展的需要，2008年铜仁市组团前往湘西考察当地的旅游资源，双方在此次考察中达成“建立协作交流机制、共建旅游绿色通道、加强旅游营销合作”等合作共识。2008年11月，贵州机场集团、铜仁地区和湖南湘西自治州共同签署《铜仁·凤凰机场共建合作框架协议书》，决定共同建设运营铜仁机场，并将铜仁机场更名为“铜仁·凤凰机场”，这是我国第一个也是唯一一个以两省地命名、机场横跨两省边界、两地共建的机场，意味着一场以机场共建共享、旅游合作为主要内容的省际边界协议治理的开启。此前，两地签署了多个旅游合作协议与会议纪要，在建立旅游营销合作机制、交流协作机制及共建旅游绿色通道等方面达成共识，为机场共建协议的签署打下基础。《铜仁·凤凰机场共建合作框架协议书》是在国家发改委、民航局的协调下，湘黔两省政府和两地地方政府多次协商下达成的航空基础设施共建协议，将机场更名为“复姓”，由原来的铜仁大兴机场正式更名为“铜仁·凤凰机场”，上报国家民航局批准；将机场改扩建，按国内重点旅游机场4D标准建设，两地三方积极向国家发改委争取立项批复，共同争取国家资金支持；扩建要跨界占用湖南凤凰的土地，凤凰方面要积极协助征地拆迁，补偿标准按湖南省统一标准执行。

铜仁·凤凰机场改扩建工程总投资约4.3亿元，其中国家支持3.05亿元，铜仁、凤凰两地政府各出资6200万元，工程已于2015年上半年完工，航线大为增加，机场游客量于2017年10月突破100万人次，且呈现良好的发展势头，2018年8月开通直达曼谷的首条国际航班。机场大大服务了两地人民，促进了武陵山区湘黔渝省际边界核心地旅游大发展，为打造“张家界—凤凰古城—铜仁梵净山”大武陵黄金旅游线路提供了重要的交通便捷。两地通过协议的方式实现机场共建和旅游线路整合，慕名前往凤凰、张家界的游客因铜仁交通的改善和市场的开拓，“再走一步到铜仁”，前往世界遗产地梵净山旅游观光，机场更名使铜仁借凤凰提升了自身的知名度。湘黔两地政府多次通过协商谈判达成协议，签订共建铜仁·凤凰机场的协议，并成功运作，建成全国唯一跨两省的铜仁·凤凰机场，为区域旅游合作插上腾飞的翅膀。国家层面的《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020)》、湘黔两省签订的《关于加强黔湘两省战略合作的框架协议》、湘西自治州和铜仁市签订的《湖南省湘西自治州人民政府贵州省铜仁市人民政府友好市州战略合作框架协议》等，有力促进了湘西州与铜仁市的合作与交流，两地交往逐步走向契约化和规范化。这是打破区域壁垒、合作治理区域公共事务，尤其是突破封闭思维与狭隘人文观念的一个成功案例和样本；是通过改变人文环境约束达成观念认同和人文共识，双方通过签署平等友好的区域合作协议解决省际边界地带区域公共事务的一个典范；更是一场突破省际边界地带人文环境约束的观念变迁，对解决区域公共问题、推进区域合作、治理区域公共事务的实践与研究都具有借鉴意义。

五、破解省际边界地带区域合作人文约束的障碍

(一)加强交通通信基础设施建设，消除交往阻隔和促进人文交流

在不发达的省际边界地带，自然条件和资源禀赋差、区位边缘、交通通信等基础设施落后和行政区划分割性，这些自然地理特征很大程度对区域合作产生副作用。这种副作用主要表现为封闭的自然环境、区位的边缘性、落后的交通基础设施及区划的分割性阻隔了与外界的交流，有时会给人的心理带来诸如自给自足、封闭保守、思维单一、故步自封、不思进取、心胸狭窄等思维观念和思想意识，构成省际边界地带区域合作的观念障碍，进而对合作产生约束。但通过人地关系的不断优化，自然地理环境的副作用会不断降低，人的观念会不断适应新的环境，合作意识也会越来越强烈，原来自然地理条件带来的落后观念内化成的人文阻力会逐步消除，甚至转化为促进区域合作的人文动力因素。

经常性的交往是形成社会资本的重要条件，埃莉诺·奥斯特罗姆研究公共池塘资源的规范后，认为经常交往是形成自发秩序的一个重要办法。大力发展以交通为重点基础设施建设，使区域各地之间有通达的快速交通，消除交往的阻隔。同时，大力发展现代通信业，使区域间能实现快捷的信息交流和共享。通过大力发展现代交通、通信和推进城市化进程，区域间地学因素大为改善，区域内各地之间、民众之间的交往更加便利，“行政区经济”“行政区行政”、交往受阻、以邻为壑、贸易壁垒等现象就会消除，人文交流会增强，合作意识、共享共赢、契约精神等人文因素会产生并不断强化。

(二)建设社会资本，为省际边界地带区域合作累积互信

非正式规范的社会资本对于正式制度的运行具有重要意义，可以降低交易成本，即降低正式协议的监督、立约、裁定和强制执行等事务的费用。能产生社会资本，必须有诸如讲真话、履行义务和互惠互利等美德，只有内含这些美德的规范才能产生社会资本。埃莉诺·奥斯特罗姆指出，人类建立共享公共资源的规则往往归于失败，至少有几个范畴可以说明自发秩序的解决办法，即群体规模越小，合作容易形成；明确的界限可以帮助形成较高的社会资本；经常交往；先前的规范已成为共同的文化。省际边界地带区域合作必须大力发展府际信任资本，形成以信任为基础的社会资本，是实施区域治理的内生影响因素。如何发展区域共同信念，形成以信任为基础的府际社会资本，成为优化区域合作人文环境的重要内容。

区域经济一体化是一个较长期的发展过程，由区域市场缺失和市场范围小发展到市场缺陷得到弥补、区域统一市场逐渐形成，最后实现区域经济一体化，市场从社会政治关系中脱离出来，成长为主导社会的力量，用波兰尼的话说，就是“社会关系嵌入了经济关系中”[18]。在这一发展进程中，与之相适应的区域治理形式和区域治理制度也在发生变迁，由互联的关系型为主的合约治理向基于规则的正式合约转型。在这一转型过程中，需要建立充分的信任资本，发挥社会资本对正式制度的促进和补充作用。区域合作更依赖政府之间的信任，而政府间的契约精神相较民事领域内民事主体间的契约精神更难以培育，尤其在落后地区，契约让位于身份的现象时有发生。信任是区域合作的内生因素，在省际边界地带，府际间的社会信任资本还需积极培育。一方面，强化现有的信任基础，改造无助于增强信任的省际边界地带内的非正式制度，积极培育以信誉为主要内容的社会资本，使其成为区域合作的重要推动力；另一方面，进行区域合作的机制、规则和程序建设，如建立保障区域合作协议运行的执行、约束和激励机制，更重要的是区域合作法制建设。

(三)加强区域文化建设，形成省际边界地带区域合作文化认同

省际边界地带区域治理是一种区域内各主体的合作，而合作需要合作文化和理念的支撑，通过传授合作的准则、事实和技能，促使合作产生，更重要的是从文化和教育层面传授合作的意义与重要性。在省际边界地带区域治理中，需要积极发展合作文化与理念、利他思想和互惠规范，进而产生区域合作文化，促使合作产生和区域公共问题解决。区域文化作为一种生活方式，对区域治理必然产生重要影响，文化向度是认识和推进区域治理方式变革的精神维度，应从文化向度去解码区域治理的正当性和有效性，积极探讨区域治理模式的文化土壤，探讨区域共同文化建设路径。“文化一般包括知识、信仰、艺术、道德、法律、风俗，以及人们所习得的能力和习惯。”[19]文化通过巨大的渗透力支配人的心智，进而通过每个人的心智支配人的行为，文化力释放出特殊的文化信号，调动人的潜力，影响人的态度、情感和行为。区域文化犹如一定的人文土壤，滋润着区域治理的制度、法律和方式，对区域治理方式的选择有重要影响。省际边界区域治理方式创新必须发掘所蕴含的精神文化品格，注重内在的文化机理培育和建设。

制度变迁的深层基础是观念和意识的创新，在人类的社会变迁中，文化因素的作用与意义是绝对不能抛弃的。文化因素渗入心灵深处，让彼此间产生认同与共识，形成制度需求，从而发生类似哈耶克所说的自发自生秩序的诱致性制度变迁，正是经过这样一个在文化主导作用下的社会建构过程，制度发生跃迁。不同区域因长期历史发展中形成的特质会有自身的文化基因与遗传，区域文化是本区域内在历史发展中形成的具有自身特色的价值观念、人文历史、风俗习惯、宗教仪式等，具有明显的地域与民族特色。区域文化具有重要的文化创新与传承意义，将深刻影响一个地方的制度变迁。在我国省际边界区域合作中，区域各地间山同脉、水同源、民同俗、文化同根，各区域形成具有自身特色的典型地域文化，如跨湘鄂渝黔边界的武陵山区形成的武陵文化(有学者称为五溪文化)、川滇黔交界的乌蒙山区形成的乌蒙文化、鄂豫皖交界的大别山区形成的红色文化等。区域内在长期生活实践中形成的传统、积淀的文化观念，以及在经济、社会、文化、历史等方面存在的强同质性和高关联性，对区域合作具有重要意义，成为合作的内在动力。省际边界地带区域治理，一定要深入挖掘省际边界地带的制度文化、契约文化、法治文化等有用的文化元素，培育契约精神和区域共同体意识，促使认知上的协调统一，从而产生区域治理的文化认同，为治理方式变革和制度创新注入文化内涵。