我国留学生海外救助制度的构建与完善

曾文革， 于占洋， 杨既福

(1.重庆大学 法学院，重庆 400030；2.中国政法大学 中欧法学院，北京 102249；3.重庆交通大学 重庆 400074)

随着改革开放的不断深入，我国国民出国留学势头强劲，海外中国人群体中留学生数量逐年攀升。在当前新冠肺炎疫情全球肆虐的背景下，根据最新统计，截至2020年10月9日，海外新冠肺炎累计确诊病例3600多万例，现存810多万例[1]。这给旅居海外的中国公民群体特别是海外留学生造成极大的健康安全威胁。国以民为本，保护国民权益是现代国家的重要职能，依据属人管辖原则，国籍国保护海外公民是其应有之义。因此，从法律理论的角度思考，凡具中国国籍之公民，无论身处何方，中国政府都有保护其合法权益不受侵害的责任。在全球疫情肆虐之时，紧急救助海外留学生，是保护公民人身健康安全责任的重要体现，也是提升国家形象、激发爱国情怀、展现大国担当的重要方式。

一、我国留学生海外救助制度的内涵与立法现状

(一)救助制度的内涵

海外留学生救助制度是在中国公民海外救助制度的框架下，针对海外留学生这一特殊群体进行的救助保护制度，是海外留学生在遇到生命或财产危险时的唯一救济途径。在现阶段海外危机频仍的状况下，分析并完善这一制度显得尤为重要。针对留学生群体的救助，其内涵主要包括受助主体即救助对象的法律地位，以及救助渠道的分类两个方面。

海外救助对象包括在海外就读学习的成年学生在内的中国公民。我国《国籍法》已对中国公民的定义予以明晰。不宜将华人、华侨和侨民三个既存概念与之混淆，前者是指华裔外国公民，后两种界定虽然都认定其具有中国国籍，但华侨和侨民是在国外长期居住的人，不符合留学生群体的现状[2]。值得注意的是，虽然海外成年留学生不属于华侨和侨民，但华侨和侨民同样应属于我国海外救助制度的范围。因此，采用海外中国公民这一界定较为准确，既回避了“侨”所包含的长期居住的条件，也点明其具有中国国籍的事实，理应享受海外救助的保护。参考我国《中国领事保护和协助指南(2018年版)》，其明确了中国驻外使领馆维护中国公民正当合法权益的职能与责任。“指南”既然指明保护的范围限于“中国公民”，即具有中国国籍的海外公民，成年留学生群体理应享有保护救助。海外留学生按照年龄划分包括成年人与未成年人，但海外救助的对象很少直接涉及未成年留学生。因为未成年留学生在海外生存尚不具备完全的民事行为能力，大多数国家的法律并不允许其独立租住房屋，多采用父母陪读或者寄宿家庭的模式，由此将海外保护的责任分配到监护人。未成年留学生在海外遭遇重大风险时，其安全首先应该由监护人负责，当监护人及学校社区等主体难以保证未成年人安全时，再向驻外使领馆等机构请求援助，形成海外救助的双层结构。

在救助渠道上，现阶段海外救助主要是通过外交部及各使领馆开展工作，分为外交保护和领事保护。首先就领事保护看，领事保护应在国际法的限度内，考虑东道国和派遣国的立法状况，以没有异议的方式提供救助[3]，这是领事保护在他国启动的国际法前提。同时，领事保护不应以海外公民向使领馆申请为前提，在类似新冠肺炎疫情等重大事件出现，涉及本国海外公民群体性的危险情况发生时，使领馆应主动发出通知，以点带面联系海外公民，统筹规划保护及服务范围。领事保护的客体包括自然人和法人。但主体划分存在不同的观点，有观点认为是在海外分派的领事机构及其官员[4]；在《中国领事保护和协助指南(2018年版)》中将外交部和中国政府纳入行使领事保护的主体中。需要明确的是，驻外领事机构及人员有听从中国政府和外交部指挥的义务，在实施具体的救助保护任务时，二者是一个不可分割的联动整体。因此，笔者认为采用双层结构对现状进行描述更为妥当，即领事保护的主体包括：中国政府及下属的外交部为第一层级，负责统筹规划、间接指挥工作；驻派在海外的领事机构及相关人员为第二层，负责具体落实保护和救助工作。领事保护的内容除了传统的人身财产安全等基本的合法权益外，还应当包括就业保障、社会福利等与海外中国公民生活息息相关的方面。聚焦海外留学生群体，还应当包括依法依规正常接受教育、不受歧视待遇、海外就业保障等。除上述涉及海外公民具体的社会生活事件外，如发生自然灾害、公共卫生安全等群体性事件，也应纳入领事保护的范围。其次就外交保护看，外交保护通常是海外公民受到他国不法侵害时，在用尽当地救济的情况下由国籍国以国家形式实施外交保护，代表的是国家权利。将目光限缩到留学生海外救助这一专题，尤其是在当前海外疫情肆虐的形势下，救助形式应定性为领事保护。因其不属于关系国家重大外交关系的事项，且疫情等重大公共卫生事件通常情况下不存在留学国不法行为，所以海外留学生救助应以领事保护为主，特别情况以外交保护为辅。

(二)现行立法

我国现阶段针对海外领事保护及救助的法律法规不完善，主要包括2018年修正的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)、2007年通过的《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)、2013年修订的《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》)、2009年通过的《中华人民共和国驻外外交人员法》(以下简称《驻外外交人员法》)、2013年施行的《突发事件应急预案管理办法》，以及2018年起草但尚未生效的《中华人民共和国领事保护与协助工作条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)等。除《条例(草案)》相对详细地规定了海外救助及领事保护的相关规则外，其余法律法规并没有针对海外救助这一专门问题进行规制，而是从海外中国公民生命健康安全、原则性问题规定等方面阐述。并且《条例(草案)》尚未通过并生效，故生效的法律法规中针对海外救助的相关规定只是散见于《宪法》和部门法中。而现存法律法规中涉及海外留学生群体救助的规定涉及以下内容。

原则性保护制度。原则性规定首先源于《宪法》，2018年修订的《宪法》以原则性规定保护海外公民的正当权利和利益。《宪法》作为我国的根本大法，规定的保护原则成为其他部门法和法律法规的基本准则，体现了国家保障人权、维护公民生命财产安全的不懈追求。在《驻外外交人员法》中也规定了驻外外交人员的职责，包括维护中国公民和法人在国外的正当权益。这既确定了驻外外交人员的职责，即维持和保护海外华人和海外企业的正当权益，以法律形式强化责任制度，呼应了《宪法》所明确的保护原则；又点明法人的正当权益应该受到保护，使海外中国公司等商事主体有了相应的保障。

预案制度。预案制度是海外救助的先行一步，在公共卫生领域，我国自2002年暴发的严重急性呼吸综合征(英文：SARS)之后便始终推进卫生预案的改革发展，但仍存在弊端。在这次新冠肺炎疫情的暴发过程中，主要凸显出上下级信息沟通不流畅、预案启动缓慢、紧急处置权边界限定等问题[5]。针对预案制度，我国现存的《突发事件应对法》和《突发事件应急预案管理办法》中较详细地规定了预案制度，对预案进行了分类，在明确预案概念的前提下落实管理原则，依据《突发事件应对法》第二章的规定，由国务院统筹总预案，地方各级人民政府及县级以上地方各级人民政府依据地区实情制定相应预案。在分类、内容和准备工作较完善的情况下，搭配应急预案的程序规定并辅以持续性改进机制，持续性改进机制为预案的优化提供了可能，有助于与不断演变的现实状况接轨。在发生类似新冠肺炎疫情的突发事件时，结合《突发事件应急预案管理办法》，以各级政府及其部门为主体，参照总体、专项和部门三类应急预案开展行动。同时《突发事件应急预案管理办法》第十条规定在突发事件现场灵活制订工作方案，为依据预案进行海外救助的工作提供了支撑。

预案作为防患于未然的基础制度，尽最大可能地预测突发事件发生时的应对措施及具体程序，将其限缩到海外公民及海外留学生这一特殊群体的预案上，上述两部法律法规所能发挥的作用不大，二者规定的预案制度全部是针对所属中央及地方两级体系的突发事件，适用的空间范围在中国境内，海外留学生群体无法第一时间受惠，当突发事件发生时，留学生群体更多受惠于所在国家当地的预案制度。因此，预案制度的属地性应随着实际情况的发展而更新。

预警制度。预警制度的启动常常需要预案制度的协助，常出现在预案机制启动后，二者并非独立的关系，而是相辅相成，在实践中往往交融在一起。我国在传染病预警防护方面具有相应的专门部门法《传染病防治法》，其中将新冠肺炎归入乙类传染病的范畴，表明我国在针对这一新病毒的准备工作上采取了更严格的措施，包括隔离及其他必要性措施，作为遏制病毒暴发的首要举措。在《突发事件应对法》中，以一章的形式规定了预警制度，以国务院作为统筹管理的主体，县以上各级人民政府以四个步骤对突发事件的有关信息进行收集、研判和分流传送等。有关突发事件的信息在针对包括海外留学生在内的中国公民进行疫情救助时，依据预警监测制度的要求，需紧密关注所在国的疫情发展情况，依据法律规定督促各方主体从预防到保障措施共五个方面建构海外公民疫情救助体系，各级政府应该完善有关制度，加强传染病防治，这意味着无论是归国还是滞留在国外的留学生群体，政府均应结合具体部门及有关机构实施援助。针对已经归国的留学生，其配套机制与国内要求一致，对于仍然滞留在国外的留学生，这些预警监测制度多是通过现代信息手段远距离传输发布，前期的整合分流研判及发布需要时间成本。

应急制度。与预案制度存在不同，预案制度又称为应急预案制度，应急预案制度重点强调突发事件的预案，而应急制度重点在于依据预案和已发布的预警对事件进行处置的全过程。应急制度的重要性在于，在预案制度的调控下，重要信息预警后，将具有针对性的行动措施向前再推一步，全面落实海外救助的各项行动并包含收尾兜底的各项工作。在我国的法律法规中主要体现在《突发公共卫生事件应急条例》中，“条例”重申了既存的预案及预警制度并予以明确。第四章较详细地规定了应急处理的相关规定，包括及时评估、启动预案前做好应急处理准备等基础性措施，并强化以国务院和县级地方人民政府为主体，纳入专业技术机构的综合应急措施。为保障应急制度的有效执行，切实贯彻，最后一章还设定了责任追究制度。总的来说，初步形成在公共卫生事件出现时的应急制度。

二、疫情期间我国海外留学生救助的特点与制度缺陷

(一)疫情期间我国海外留学生救助的特点

一场突如其来的新冠肺炎疫情让身处他乡的数百万留学生一时陷入困境，在国内疫情状况平稳向好时海外暴发大规模疫情，导致回国难、上课难、生活难，安全一时得不到良好的保障。随着网络舆论的发酵甚至出现污名化、边缘化和标签化效应[6]。中国政府并未忽视海外中国留学生的人身安全和健康问题，积极采取行动，但鉴于留学生群体所在地域位置特殊、海外疫情已十分严重，以及海外救助机制单一且存在较大风险的问题，导致海外留学生救助仍然存在较大的短板。

1.海外留学生救助具有特殊性

首先是留学生海外领事保护救助的工作重点有侧重，普通的海外领事救助可能出现在各个领域及场所，但是针对留学生群体，救助多在校园、周边及海关口岸等留学生流动量较大的地点；涉及主体多包括学生、中介及校方；案件的类型主要偏好在合同纠纷及人身安全保护。其次是留学生海外领事保护救助的频率存在时间差别，以留学生所在国的寒暑假及特殊假期为节点，回国高峰及入学、开学高峰期间领事救助的事件较多。但在本次疫情期间，留学生的可救助频率始终保持在高位，始于外国疫情暴发一直持续到留学生陆续返回国内或在海外受到良好的救助及安置，这从侧面凸显本次疫情对于海外救助的冲击。最后是保护的手段不同，针对广泛的非留学生海外公民群体，领事保护及救助多采用及时预警、有求有应的方式。但留学生尚处于青年，社会阅历不丰富，处于相对弱势的地位。

2.反应滞后，局面较为被动

现阶段的海外救助制度存在明显的滞后及被动局面，这既是救助制度本身特性所决定的不具备完善的超前意识，同时也是海外救助制度在实际操作中存在的问题。以新冠肺炎疫情为例，中国在1月份便向世界发出预警，但在中国疫情得到初步控制的情况下，意大利、英国、塞尔维亚等欧洲国家疫情出现时，由于缺乏检测条件，直到大面积检测或医院接受大量肺炎患者后才确定疫情已在各个国家暴发的事实，耽搁了启动领事保护的黄金时间。且由于疫情蔓延速度过快，各国普遍紧缺疫情防控物资，甚至日常生活用品被抢购一空，滞留海外的中国留学生普遍面临买不到口罩、消毒液等防疫物资问题。这说明即使使领馆早已发出预警，但鉴于各国具体情况不同，疫情反馈存在滞后性，难以第一时间启动预警监测制度，遑论应对海外状况的成型预案。现阶段我国有上百万留学生在海外，绝大多数没有经济收入，遇到疫情突发事件时除父母汇款外，只能求助于驻外的使领馆，包括使领馆内的教育处和文化参赞，同样面临的窘境是“小马拉大车”，即驻外使领馆工作人员数量少，能及时调动的资源配量少，与庞大的留学生群体之间存在供需矛盾[7]。

同时，我国公民主要的留学地点呈现集中化，以美、英、澳等国家为主，如中国留学生占全英国留学生23%，占澳大利亚留学生30%，整个留学生海外领事保护机制运行缓慢，非系统化的海外救助体系很难满足当前需求。这不仅体现在预警上，除疫情等群体性的公共事件外，涉及海外公民个体的领事保护也存在滞后性，如在国外遭遇盗窃等非国家不法行为时，除寻找当地警方予以帮助外，就此事联系领事馆很难得到协助。这并非一国存在的问题，各个国家的领事救助均存在滞后明显的局面，亟须调整领事保护运行机制，争取做到与海外公民和各国具体情况的无缝流畅对接。

3.机制单一，存在风险

海外救助制度主要包括领事保护和外交保护两类，在现实中运用最多的是领事保护。现阶段机制单一主要体现在三个方面：第一是方法单一，除领事保护外，我国海外救助缺乏结合当地华人社会团体及组织等一整套的救助帮扶体系，未充分利用海外资源[8]。第二是形式单一，除了呼吁海外公民和留学生等群体的自我防护或从国内分拨资源外，位于海外的使领馆多通过联系当地政府或相关机构对我国公民进行救助，使领馆不具有行政权和调配当地公共资源的权力，使得驻外使领馆救助力量的行使途径较狭窄，不利于突发情况下高效运作，若调动国内资源或海外中国企业等的救助资源仍需要沟通调配等一系列流程，时间成本较大。第三是配套服务单一，针对我国海外公民的领事保护在完成“海外”阶段的初步救助后，需要建立完善的配套服务措施。以本次疫情为例，回国困难，部分留学生及家长要求回国的意愿强烈，但是各国为遏制境外新冠肺炎疫情输入，均采取取消航班甚至禁飞的措施。我国入境航线减少后，入境机票价格奇高，一票难求，希望回国避疫的海外华人特别是留学生回国之路更加艰难。民航局及相关部门在数天后才给出答复允许包机，凸显我国领事保护海外救助方面的配套措施单一，难以及时决策公民自主提出的救助措施及方案。

除上述机制单一外，还存在驱逐出境和学业荒废的风险。据留学生反馈，美国多所大学成批“驱赶”中国留学生搬离校园，要求尽早回国或自行解决住宿。特别是多国禁飞政策颁布后，部分留学生面临居无定所、走投无路的风险，大部分留学生及家庭也无力承担长期租住酒店的高昂费用。同时，大部分留学生面临回国或者不回国的两难选择。不回国，面临感染病毒的高风险；回国，则要面临签证过期、错过毕业考核、拿不到学历证书等风险。上述风险都是在本次新冠肺炎疫情中凸现出来的新特征、新表现，依据以往的经验操作很难达到预期效果。

(二)疫情救助中反映出的制度缺陷

在这次疫情中，能够看出我国的海外救助体系初具规模，存在一些必要的制度体系，但是仍不够完善。首先是现存制度中缺少以领事保护及救助为中心的海外救助立法，其次是在法律制度构建中预案预警、应急救助机制存在较大的提升空间，最后是具体救助操作中的资源调配需以法律制度为导向规定，追求高效平衡。

1.救助法律规定过于分散

现阶段有关海外留学生疫情救助及其他突发事件救助的相关规定和法律法规极为分散，尚无一部针对海外救助单独立法的法律。这导致相关主体在执行具体操作时，如救助方式、时间、范围存在不同。以本次新冠肺炎疫情而言，虽然《突发事件应对法》《传染病防治法》等明确了政府及其部门具有一定的灵活和自由度，固然为新情况的出现提供了灵活运用的进路，但长期不明确的情况并不易于应对突发的疫情等重大卫生事件。

除了立法层面的分散，还体现在具体规定上。《宪法》《驻外外交人员法》等已生效的法律中均是以原则性要求为主，规定救助主体客体，并分配救助责任。至于具体实践，能在《条例(草案)》中找到较多的规定，但该草案尚未通过生效，现实情况只能依靠救助主体自行参照，因此制定一部详细具体的专门立法很有必要。

2.预案制度存在完善空间

预案制度主要存在以下问题：首先是体系失衡，在预案的实际运用中，我国在自然灾害等预案中的经验较丰富，针对灾害型的预案经验及策略也更丰富，但是面对海外留学生在疫情面前的救助时，却缺少甚至没有预案经验，使得法律法规所包含的不同预案间存在“大小不一”的制度弊端。其次是前瞻性不足，即风险评估环节缺失。以本次疫情为例，我们虽然具有基于SARS期间形成的大型传染病预案，对本次疫情具有实际作用，但是鉴于对传染病的风险评估不足，导致面对新冠肺炎疫情的特殊性时无法拿出细致深入的应急预案。最后是预案制度不细致，升级更新制度不完备。现阶段我国的预案大多属于“纲领性”或“宣誓性”的文件[9]，同时根据各类事件发生的特殊性对预案升级换代的措施仍不够完备。

3.预警制度仍有缺陷

预警制度作为重大公共卫生事件的前沿阵地，现阶段主要存在以下问题：首先是法律适用存在模糊，对比《突发事件应对法》和《传染病防治法》发现，在预警权归属的主体范围上，前者规定为“县级以上人民政府”，后者规定为“国务院卫生行政部门与省级政府”。从法的特殊性与普遍性来看应适用后者，但从新旧法的适用规律来看应适用前者，由此发生冲突[10]。其次是法律规定不够细致，较抽象，没有形成完备的预警制度及发展体系。预警制度在研判发布阶段的具体内容、形式分类及传输对象等规定模糊，而且涉及预警制度的法律规定中主要在监测、评估及报告的主体落实上予以规定，即对信息的去向进行规制，但对预警制度的信息流反馈及基于反馈所形成的预警更新机制存在缺失，即对信息的回流缺少规制。最后是缺少针对海外公民尤其是海外留学生群体设定的预警制度，未落实下放海外留学生的具体预警责任。

4.应急及善后制度不协调

应急制度是在预案及预警机制的前提下采取的大量实际措施。我国2011年修订《突发公共卫生事件应急条例》，规定应急的预案及根据事件变化进行的修订和补充工作。但在海外救助的情况下，应急机制存在不完善甚至空白的情况，除与前述制度共通的缺少独立法律法规规范外，主要体现为“上下阻遏，左右割裂”的矛盾，即中央和地方之间的行政权威推动导致主动性不足，以及平行部门之间过度各司其职导致信息交流割裂，使存在空间距离的海外应急救助难上加难，大大拖延效率。具体来说，我国海外救助资源分配极不均衡，既源于垂直管理体系中资源筹措的难度，导致缺乏行政主动性，又包括各部门之间人员资金协调及分配沟通能力不流畅，使资源无法在短期内达到各取所需的状态。尤其是针对海外资源调配领域，我国尚不存在法律规定，在立法规范及行政规章中对资源的筹措、运输、分配、储存等尚无针对性文件。在海外留学生救助等行动中，仅通过即时性的资源按需分配，固然存在因地制宜的独特优势，但对资源流动的整体统筹并无益处。

善后制度往往被忽视，在重大的突发公共卫生事件后，从物质援助、政策红利、心理建设等方面进行的填平措施亟待完善，尤其是海外留学生救助的善后制度。以此次疫情为例，很可能导致某些学生出现回海外后受到歧视、就读困难等实际问题。这除了会造成物质资源的缺失外，很容易对留学生造成心理困扰，这些都应该纳入善后体系完善的框架中。

三、我国海外留学生救助制度构建和完善路径

我国海外救助制度尚处于发展阶段，虽然在面对突发公共卫生安全事件时存在如《突发事件应对法》等法律法规予以预案、预警和应急善后等制度的指挥调度，但是针对海外救助这种跨国跨境的行动体系，却没有完整的机制链条予以规范，且运用既存的规则并不能贴合如此次疫情中的特殊群体——海外留学生救助，应当完善相关法律制度。

(一)完善立法体系和立法原则

从国际层面看，世界范围内仍有国家尚未与我国建立外交关系，当留学生在这些国家访学，遇到需要领事保护海外救助时，很难及时有效地得到来自我国驻派机构的帮助。现阶段我国可以采取的措施是积极与这些国家建立外交关系，但由于国际政治关系错综复杂，可以暂时建立领事关系，保障海外留学生的生命财产安全。除了上述依靠双边外交关系采取的救助保护措施外，各国可以在联合国框架下，以《维也纳领事关系公约》为标准，就领事保护达成区域性共识。尤其是在“一带一路”倡议的基础上，可以与沿线各国达成相关协议，共同维护海外留学生群体的安全并实现及时救助。

现阶段我国海外救助的相关立法工作不完善，海外救助的法律规定多为原则性规定，未归纳在一部法律中。而《条例(草案)》在法律位阶和具体规定上仍存在不足。观察域外立法措施，如美国存在《保护海外公民条例》《美国领事法规》《美国公民在外受到重大灾难或意外时的处理程序》等诸多法律法规，在具体操作上予以详细的程序化设计，尤其是《协助受灾美国公民条例》将保护海外公民的行为认定为是美国政府的一项责任。这从权利义务上确定了海外救助的国家地位，明确界定了国家公权力必须纳入保护机制中，为海外救助的及时有序开展奠定了基础。

我国应尽早出台一部整合完善的涉及海外救助的《领事保护法》，对海外救助及领事保护方面做出具体规定。适当出台针对海外留学生主体救助的相关政策及规定，辅助《领事保护法》，与教育部和主要留学国家的文化参赞及相关驻派机构人员共同保护海外留学生的安全。同时将前文所述的既存法律规定中缺失的针对海外公民的预案、预警及应急和善后制度予以规定，或类推已存在的针对国内公民的制度进行适用，或单独针对海外公民这一群体的特殊性，结合当下我国海外领事保护的现状，出台一个相关的规章制度予以调整。

国内立法的另一个重点是立法原则的改善。《传染病防治法》规定的立法原则在我国近年的传染病防治中发挥了重要作用，但是随着新冠肺炎疫情的暴发，新的流行病学特征使得我们应该重新思考该种传染病的立法原则[11]。引起极大社会舆论的“吹哨人”实践让我们反思是否应该敲定“存疑从有”原则，通过加强前端防御来遏制疫情的暴发和蔓延，从医院发现到通知各地卫健委及中央政府，同时辅以“豁免原则”，即当医生发现不明原因传染的人员上报或通知公众后，如果情况属实，未肆意篡改，则免于处罚。其次是针对公权力机关在疫情通报方面应该做到的“透明及时”原则，确保通过多种渠道使公众能够及时知晓传染病发生的原因、范围、特点及应对措施。最后应当控制疫情暴发后公权力机关介入时权力的边界和限度。

(二)完善管理体制

针对海外留学生救助这一目标，主要包括外交部和教育部两个国务院下设部门予以调整，外交部领事司(领事保护中心)的主要职责包括具体领保工作、拟定政策规定、发布有关信息。同时外事管理司拟定外事管理法规草案等，与领事司在海外留学生救助的事项上或有交叉。教育部国际合作与交流司(港澳台办公室)具有指导驻外使(领)馆教育处(组)工作的职能，其下设处室中有关海外留学生救助的包括涉外监管和办学处以及人文交流与出国留学处。但上述机构略显单薄且具体分工不细致，存在完善优化的空间。

以美国为例，美国的领事事务包含四级构造，以国务院为统筹，下设事务局，局内有委员会和服务处，服务处下又存在分管具体职责的三个办公室。这样的机构设置既能保证决策层及时了解海外突发事件，保证行动效率，还加强了部门间的联动。

我国留学生海外救助在管理结构上应从以下方面完善：一是细化处室职责，针对海外公民服务进行优化，在教育部分管的司及下设处室中明确海外留学生的保护职责，使海外留学生救助落实到具体部门。驻外使领馆应积极联系，长期沟通，对留学生的个人联系方式及信息应做到时常更新，统筹掌握。并与留学生所在学校或社区保持密切的信息互通，保证救助得以及时完成。二是明确合作机制，当海外留学生群体遭遇突发事件时，依据预案响应后应由哪些部门合作，这不仅从政策规定上打破了各部门之间的藩篱，而且有助于互通经验、压缩成本。

(三)建立多元海外救助制度

在海外救助过程中，除了国家机关的介入外，公民个人及其他私主体也发挥着重要的作用。在不少发达国家的跨国公司，其实践中能为本公司海外员工提供适当的海外救助等。如日本在非政府机构层面表现突出，主要是包含“两会”，一个是涉及海外公民安全的协会，另一个是官民合作会议[12]。前者属于日本外务省的外部团体组织，主要职责是收集海外涉及日本公民安全的相关信息，包括商业安全和人身财产安全；后者旨在促进海外民间企业和团体与日本官方之间就海外日本公民安全问题展开交流与沟通。此外，还有日本在外企业协会、海外公民医疗基金会、海外子女教育事业复兴团体等服务于本国公民海外安全的组织。其实践主体多元，模式丰富。有的发达国家甚至开拓了以市场为导向的私人安保[13]。海外救助从公私两方面推进，保证了绝大多数海外公民能在短时间内及时联系、精准定位并获得帮助。

笔者建议我国除鼓励跨国公司在本职范围内发挥作用外，还应在力所能及的范围内协助使领馆帮助海外中国公民，同时发展中资驻外企业团结当地华人群体，可以有序地结合成组织，在海外发生突发事件时团结行动。或发挥国际警务合作及驻外维和部队的力量[14]，为海外公民救助提供新的可能。还可将其他民间组织纳入海外救助的范围，如日本的海外公民医疗基金会及海外子女教育振兴财团。我国在这方面仍处于起步阶段，没有大范围的民间组织参与海外救助。政协十一届五次会议上曾提出推动我国海外安保事业发展，这既避免我国国家军事力量在海外行动可能引起的摩擦冲突，又适度开放安保市场，为我国海外公民救助提供多种选择，也为海外留学生提供多种救助渠道。

(四)细化预案制度

根据前文所述预案机制的缺点，首先，应该解决预案制度中存在的体系失衡问题，通过专家论证、实践反馈等手段丰富除自然灾害外的其他类型预案的实用性，加强实战情境的预排，尤其是以海外中国公民救助为主题的预案制度的形成。其次，针对前瞻性不足和风险评估缺失的问题，要加强预案制度的动态化监控，从程序设定上给予预案调整的空间，在发生前所未有的新型突发事件时，设置一种迅速起草临时应急预案的模式，在初步摸清突发事件与以往的不同或意识到新出现的突发事件存在后，行动前迅速制定预案，积极响应，构建有据可依的制度保障。需要注意的是，以更新插入机制为切入点，深入结合海外留学生或海外中国公民的救助实践。在符合国际法原则的基础上以人为中心，配合现阶段既存措施，统筹海外机构对海外公民的保护及救助，共同制定配套预案，或许将成为未来海外留学生保护的进路之一。但目前这种转化的规定不明确，尚存细化的空间。与此同时，设立前端或终端的升级制度，在事件结束或事件后期，依据突发事件的严重程度，决定是否将临时预案的实践经验整合，升级成为未来此类事件发生做准备的正式预案。最后，针对预案机制不够细化的问题，需充分发挥现代信息技术的优势，结合预案机制动态化监控，制定与新情况无缝衔接的应对策略，构建立体化的预案制度，以联动效率补足滞后弊端。

(五)健全预警制度

针对现阶段预警制度存在的弊端，主要通过以下手段予以修正健全。首先是统一法律法规的规定，尤其是《突发事件应对法》《传染病防治法》在预警制度上存在的如预警权归属不一致的情况等。其次是构建更加完备的预警体系，在《突发事件应对法》和《传染病防治法》的基础上，针对预警研判发布阶段的具体内容、形式分类和对象进行清晰界定。在这方面可以借鉴美国的做法，细化程序，如在《突发事件应对法》规定的对收集信息处理的基础上，通过信息搜集、处理分类、分流发送三个程序，将世界范围内搜集的信息包括留学生可能面临的危机等信息整合，在决策层面分流，一方面有助于信息的快速传递，另一方面可以让决策层及时分析预判，采取积极措施。此外，基于我国现阶段由外交部在微信及官方网站实时发布预警信息和领事服务信息，以及领事保护中心编写的《中国领事保护和协助指南》，预警制度可以通过完善官方网络平台、融合大数据等数字工具，提升获取和发布信息的速度，借此达到预警制度的应有之义。在规制预警信息的发出方向后，应该在分流决策层形成信息回流反省的规制手段，为之后的信息流发送提供改善意见。最后是下放涉及海外留学生的具体预警责任，通过留学生的户籍所在地，将预警信息发送和信息反馈下放到地方海外中国公民的帮助或管理机构，中央方面汇总信息并统筹安排。这样安排使中央机关可以全方位管控信息流的发送和回收，具体的实际操作则分送到各地方机构，形成双层预警信息体系，有助于预警制度的专精化。

(六)完善应急及善后制度

应急制度以事件发生后的处置应对作为工作开展的原点，是处理突发事件最重要的环节。善后制度在事件接近尾声时出现，主要出于人文关怀及补偿填平损失的角度采取适当的补救措施。

针对这一环节的问题，应以《突发事件应对法》和《领事保护法》作为核心，针对“上下阻遏”的弊端，以相应的流程为线索，以海外驻派机构的信息搜集为启动键，迅速汇报至中央及外交部决策，决策完成后联动海外私主体及公权力机关开展结合救助，形成一套无缝衔接的处置措施。注意发挥央地治理的积极性，强化社会和地方的作用，尤其要落实奖惩机制，作为增强行政主动性的催化剂。同时促进重大突发公共卫生事件中的纵向治理扁平化[15]，减少层层汇报传达的时间成本，使政令实施轻薄流畅，为应急制度的有效开展开通“绿色通道”，实现预警启动制度的完善。针对“左右割裂”的弊端，要加强平行部门间的联动，各相关部门及时组建团队，分工合作。依据等级制度识别突发事件，根据事件的严重程度分类，整合多部门力量，共同实现应急措施。

在资源分配不均衡的突出问题上，现阶段我国领事保护资源投入存在“小马拉大车”的窘境，海外领事保护资源方面主要存在资金投入与人员投入不足的情况[7]。在资金投入方面，我国的领事保护资金不超过亿元人民币，与英国、澳大利亚等国家相比，相差甚远。而我国每年向海外输出的公民数量位居世界前列，这与资金投入不匹配。在人员投入方面，根据2012年外交部领事司的数据，平均一名外交人员要面对13万海外中国公民，存在极不平衡的现状。总的来说，领事保护资源的投入可以通过两种层面来解决。从国际层面来看，应当加强国家之间关于领事保护协助的合作协议，或通过联合国层面构建世界范围内的领事保护组织。这种国际范围内的互助行为使得各国领事资源在面对共同的突发事件时可得以整合，极大便利了一国领事资源匮乏的窘境。但是弊端在于国与国之间的合作协议往往要花费数年甚至十几年的时间来起草完成并生效，构想建立世界范围内统一的领事资源整合协定存在较大的时间成本和滞后性。从国内层面来看，重点是加大人力财力的投入。除中央层面的资金及人员划拨外，我国应依托现有的从中央到地方的外交领事服务体系，结合企业、教育机构、学校等其他主体，并联系在国外的当地华侨组织，结合当地华人群体，以行政区域的划分为体系对口援助所在地高校的留学生群体，全面发动多主体联动筹措资金及物资。资源调配的高效会极大提升留学生海外救助的水平，能够更好地配合预案、预警机制的发挥，做好行动的后勤保障。

在事件接近尾声时，需要考虑重建、诉讼、赔偿及心理建设等问题。政府可以采取物质援助、以工代赈等形式为受到突发事件影响的相关人员提供帮助。尤其是心理卫生的建设，可以联动各医院的救助队伍进行心理服务，驻外使领馆开展心理健康咨询服务。

四、结语

在本次疫情中，我国海外留学生群体经受了极大的考验，他们与祖国站在一起，我国政府也时刻牵挂着远在海外的游子，通过积极的行动实施救助，帮助他们度过难关。但针对留学生群体的海外救助制度仍然存在需要构建与完善的方面，包括相关立法过于分散、预案预警制度及应急和善后机制仍存在不协调不完善的弊端，以及在海外留学生救助投入的资源仍不足等问题。笔者综合考量留学生海外救助的特殊性及相关风险后，结合现阶段我国实际情况，提出的解决方案包括完善立法体系和立法原则、完善管理体制、建立多元海外救助制度、细化预案制度、健全预警制度和完善应急及善后制度等。值得注意的是法律制度及配套机制的建设非一日之功，预案预警与应急善后制度之间相辅相成，需要统筹规划、实事求是细致安排构建，才能有效改善留学生的救助状况。随着我国对外开放的步子越迈越大，海外救助的制度建设越发紧迫，海外公民救助关乎人权保障和法制发展，海外留学生救助制度的建设和有效执行，将为人才回流、跨国交往等提供新的契机，对我国经济社会发展作出贡献。