新中国第九次特赦相关问题研究

姚学强

（北京市监狱管理局清河分局，天津 300481）

2019年6月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在中国人民共和国成立七十周年之际对部分服刑罪犯予以特赦的决定》，同日，中华人民共和国主席习近平签发了《中华人民共和国主席特赦令》，决定对九类罪犯实行特赦。结合2015年在纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年进行了第八次特赦相关内容，可以看出，第九次特赦具有较为明显的适用对象扩大、限制条件增多；更加注重宽严相济、社会公平正义导向；更加关注罪犯服刑改造表现和社会危险性等基层与群众关切等。但同时，第九次特赦也将特赦工作的常态化实施，以及特赦工作伴随的相关法律问题的解决等置于研究视野，需要尽快加以理论研究，推动特赦相关问题的研究和法律制度的完善。

一、第九次特赦体现的法治理念价值分析

（一）充分体现了宽严相济的刑事政策

相对于第八次特赦所针对的四类罪犯，第九次特赦在第八次特赦所针对的四类罪犯基础上，增加了五种情形。特赦适用情形的扩展体现了刑事政策宽宥的一面。享受特赦可能性的增大，使罪犯基于获得特赦而对刑事政策的有了更多期待与幻想，增强了服管服教、积极改造、早日回归社会的信心。同时，限制性规定的增多，尤其是不得特赦的第一种情形对第二、三、四、七、八、九类对象的限定，相较第八次特赦的限定，又增加了军人违反职责犯罪、贩卖毒品犯罪、危害国家安全犯罪等限制，且对九类情形在“经评估具有现实社会危险性的”否定性指标基础上，增加了“曾经被特赦又因犯罪被判处刑罚的”“不认罪悔改的”等否定性指标。特赦适用情形扩展的同时限制性条件增多，充分且恰当地体现了宽严相济的刑事政策，回应了人们对从严从重打击特定犯罪的期待，回应了人们对于社会公平正义的期待，增强了全社会对全面依法治国语境下完善并运行好特赦机制的期待。

（二）突出体现了特赦启动的主题事由

第九次特赦基于庆祝中华人民共和国成立70周年而启动，在特赦适用情形中，在保持与第八次特赦相同的第一、二种情形即“参加过中国人民抗日战争、中国人民解放战争的；”“中华人民共和国成立以后，参加过保卫国家主权、安全和领土完整对外作战的”，又增加了“中华人民共和国成立以后，为国家重大工程建设做过较大贡献并获得省部级以上劳动模范、先进工作者、五一劳动奖章等荣誉称号的”“曾系现役军人并获得个人一等功以上奖励的”两种情形，这四种情形是对第九次特赦核心主题的支撑与强化。尤其是第三种情形，体现了对国家建设重大贡献的刑事奖励和国家认可，对于调适经济社会建设过程中对具有突出贡献的人组织关怀不够、福利待遇不足等导致的极端差异问题，有一定的修正意义。当然，从第八次特赦四类服刑罪犯31527人，[1]和第九次特赦九类服刑罪犯共23593人，[2]两次特赦罪犯人数对比看，体现第九次特赦主题事由的四类特赦情形的适用对象总量仍相对较少，但每一个个案都会更具代表性和影响力，通过个案跟进与宣传，更能彰显本次特赦的核心主题。

（三）全面体现了慎刑恤囚的人文精神

第八次特赦针对的四种情形，既有主题性的两种情形，也有搭车性的针对老年犯、未成年犯的两种情形。在第九次特赦针对的九种情形中，除保留了“年满七十五周岁、身体严重残疾且生活不能自理的；”和“犯罪的时候不满十八周岁，被判处三年以下有期徒刑或者剩余刑期在一年以下的；”两种情形外，增加了对于女性罪犯的特赦规定，即“丧偶且有未成年子女或者有身体严重残疾、生活不能自理的子女，确需本人抚养的女性，被判处三年以下有期徒刑或者剩余刑期在一年以下的；”情形，从而使老、幼、妇均纳入特赦的范畴，并强化了女犯在家庭中的特殊地位与作用，对于规避因母亲服刑而给子女成长带来的不利影响，具有一定的调适和缓解作用。对比第八、九次特赦，可以预测，老年犯、未成年犯、女犯等，会成为以后不同主题特赦的常态适用对象，这也是对历史上慎刑恤囚、怜老恤幼等刑罚文化和德治传统的坚持与发展。

（四）重点强化了公平正义的社会导向

在第九次特赦所针对的九种情形中，第五种即“因防卫过当或者避险过当，被判处三年以下有期徒刑或者剩余刑期在一年以下的；”情形，显得特立独行又弥足重要。近年来，一系列司法裁判引发了不容忽视的社会效应，如南京彭宇案以及机动车事故归责等判例，导致老人倒了没人敢扶的社会道德退化，纵容了一些人把碰瓷儿当作发财之策，诱发了更多的社会安全风险因素。而昆山反杀案，在诸多争议之后的最终正当防卫定性，成为标志性案例，使不法侵害者不再受到来自法律保护的纵容庇护，使正当防卫者不再被强加特定情形下能力不及的判断与措施归责。但并不是每个正当防卫或防卫过当案件都获得了最大的司法裁决认可，司法裁决并不能持续彰显维护社会公平正义的决心与尺度，且不能主动积极修正业已生效的判决错误与不当。“据有关学者对6877份一审判决以及2623份二审判决的统计，我国司法审判中防卫权合法性总体认定比例不高于5%，正当防卫不足1%，无限防卫权的认定数为0，正当防卫权利实现程度较低。”[3]第九次特赦第五种情形的设定，既是对涉及防卫过当与避险过当裁判的国家统一修正，也是对建国七十年来无数见义勇为并付出代价、未能得到有效补偿者的刑事角度上的一种宽慰，对于激励更多人果敢地见义勇为、最大限度地保护个人和他人合法权益，具有重要的国家意志导向性。

（五）着重强化了特殊预防的刑罚功能

相较于第八次特赦，第九次特赦除将“释放后不具有现实社会危险性的”基本要求修正为否定性情形的“经评估具有现实社会危险性的”外，还增加了“曾经被特赦又因犯罪被判处刑罚的”和“不认罪悔改的”等两种否定性情形，从而避免了第八次特赦在对于罪犯的认罪和改造表现重视不够的问题，也进一步强化了刑罚执行特殊预防的关键功用。在刑罚执行实践中，短刑犯、余刑较短罪犯存在减刑空间较小，挣分挣奖迫切性不强，因此消极改造甚至抵触管理，形成了不要分不要奖罪犯难管的无奈现象。没有对认罪悔改态度及表现的要求，实际上是无视了刑罚执行机关的职能与作用。同时，在前述规定累犯不得特赦的基础上，还规定了不同于一般累犯和特别累犯的“曾经被特赦又因犯罪被判处刑罚的”情形，从一定程度上强化了特赦的稀缺性和一生只可享受一次的珍贵性，体现了对特赦罪犯在特赦视角的更高要求。对于增强获得特赦机会罪犯的遵纪守法意识，避免特赦在极个别罪犯身上的重复滥用，具有极强的规范意义；也有利于促使在押罪犯积极认罪悔改，以免因自己的认罪悔改表现不佳而错失难得的特赦机会，对罪犯尤其是老、幼、妇等特定罪犯形成更强的激励与约束，增强刑罚执行和特殊预防的效果。

二、第九次特赦引发的问题及思考

（一）不认罪罪犯是否应获得特赦救济

申诉是宪法和法律赋予罪犯的特殊权利。在刑罚执行实践中，不认罪罪犯会受到诸多方面的限制，包括不能参加记分考核，难以获得行政和刑事奖励等。在难以获得减刑、假释等刑事奖励的情形下，因不认罪同样被排除在特赦范畴之外也具有一定的必然性。但这种必要性是否恰当，还需要具体案例具体分析。尤其是特赦属于一种特殊的国家救济，如果仍不能解决极端个案的修正问题，则特赦的正义价值很难得到充分彰显。假如昆山反杀案中的于某因防卫过当被追究刑事责任并被判处有期徒刑2月6个月，那么在第九次特赦中其是可参照第五种情形获得特赦机会的，但如果于某拒不认罪，那么参照上述否定性条款其是不得享有此次特赦机会的。对不当裁判的抗议，和对自身权益的坚持，导致的后果不仅是常规刑罚奖励的不认可，还包括国家恩典性质的特赦的不认可，从而使不认罪罪犯陷入权益难以伸张的绝境。在特赦、减刑等刺激与诱导之下，浙江张氏叔侄案、赵作海案、佘祥林案等当事人越是积极认罪悔改，越是对法治水平的否定。因此，对不认罪罪犯是否可以获得特赦，需要特赦令的特别强调，但同时，也需以特赦为契机，尽最大可能为不认罪罪犯提供国家救济，使其法律的、思想的、现实的问题等获得不同程度的解决，在极端个案上体现出法治的公平正义。

（二）罪犯能否通过特赦打破职业禁入

特赦包括只赦免其刑而不赦免其罪，和既赦免其刑也赦免其罪。现行《宪法》颁布实施后实施的第八次特赦和第九次特赦，都是只赦免特定罪犯尚未执行完毕的刑罚，而并未涉及到赦免其罪。而就特赦适用的第三、五种情形看，对于其中切实认罪悔改、没有现实社会危险性的，而且是国家重大工程建设等需要的，或是个人需要有更好的平台从而能为国家建设做出更大贡献的，应可以针对正在服刑罪犯或是已经刑满释放人员中的特定人员，予以特赦其罪或是特赦其罪刑后果的国家恩典。“我国有20余部行政法律规定了剥夺从业资格或执业资格之类的处罚”，[4]有前科者只能在自己擅长、熟悉的领域之外谋求生存和发展。并非其职业道德、操守、能力等相关的犯罪，如教师并非因侵犯学生利益而犯罪、高级工程技术人员并非生产安全事故或泄漏国家秘密而犯罪等，犯罪并不能反映其职业道德、专业素养的不足，尤其是一些过失犯罪或是防卫过当、避险过当类犯罪的罪犯，应经过刑罚的惩罚和回归社会后一定时期的考验后，能够获得重返岗位、行业的机会。现有的常规法律并不容许通过违法操作来给予此类人相应的救济，而特赦是唯一可以修正既有法律体系不足的机会。因此，今后的特赦应顾及到社会主义初级阶段国家经济社会建设对突出专业人才的需求，通过特赦打破对特殊有犯罪前科人员的职业禁止一刀切格局，使特殊人才享有到特赦带来的国家恩典和个人发展机会。

（三）终身监禁罪犯是否会获得特赦机会

终身监禁是刑法规定的一种不得减刑、假释的刑罚情形。刑法规定的终身监禁不具有对宪法规定的特赦的否定性，刑法未明确也无权限明确对终身监禁罪犯不得特赦。终身监禁罪犯的最终结局只能是死在监狱。在这样的前景支配下，监狱对终身监禁罪犯的改造效能降低，改造追求促使罪犯回归社会并适应社会的目的不再，刑罚的惩罚性受到过度强化，诸多的问题以终身监禁为极端视角得以呈现。因此，终身监禁罪犯需要获得必要的、虽然稀缺但却不能没有的救济，而特赦无疑是最有可能的一种国家救济渠道。在第八次、第九次特赦中，适用于终身监禁罪犯的如“年满七十五周岁、身体严重残疾且生活不能自理的”情形，即便在增加了诸多否定性条件的第九次特赦中，“年满七十五周岁、身体严重残疾且生活不能自理的”情形也未受到“系贪污受贿罪……，累犯的；”等犯罪种类的限制和“剩余刑期在十年以上的和仍处于无期徒刑、死刑缓期执行期间的”等刑罚阶段的限制。当然，从当前被宣告终身监禁的有限案例看，还没有同时符合“年满七十五周岁、身体严重残疾且生活不能自理的”情形，但随着时间的推进和终身监禁罪犯个体健康状况的恶化，这种情形必然会出现。在今后的特赦中是延续第八、九次特赦的规定，还是对老年犯增加针对终身监禁罪犯的不得特赦规定，还需要视具体的社会法治状况而定，但为终身监禁罪犯保留一丝特赦的希望，必然能够强化特赦“展示党的执政自信和制度自信……有利于弘扬依法治国的理念”等政治意义和法治意义。[5]

（四）特赦应顾及到罚金刑等及财产性判项执行问题

相对于第八次特赦，第九次特赦明确规定了针对假释和被判处管制的情形。同时在不得特赦的第三种情形中提到“曾经被特赦又因犯罪被判处刑罚的”，此处的所指的刑罚，应理解为《刑法》规定的主刑和附加刑，包括并处的附加刑和单处的附加刑。在第九次特赦中明确被判处管制的在不受不得特赦情形限制的情况下可以特赦，而未明确被判处拘役的可以特赦，概因拘役的期限仅为一个月以上六个月以下，数罪并罚的，拘役最高不超过一年，除去应接受必要的刑罚，和特赦启动实施的周期等，拘役刑罪犯获得特赦的可能性和必要性极小，因此第九次特赦，甚至以后的特赦都可能无视拘役刑罪犯的特赦问题。但作为刑罚体系的重要构成，尤其是适用率极高且执行难度较大的罚金刑，在历次特赦尤其是第九次特赦中并未得到足够重视，可说是特赦制度设计的一大遗憾。从不得特赦的第一种情形看，特赦执行的标准比限制减刑、不得假释更严。而对罚金刑等财产性判项不积极履行或没有全部履行的，执行的是从严掌握减刑、假释的刑事政策，因此对于标准更严的特赦，应限定罚金刑不积极履行或未全部执行的，不得特赦。同时，“普通特赦取消宣告刑或免除尚未执行的刑罚”[6]，对于符合特赦条件的特赦对象，其尚未执行或是尚未完全执行的罚金刑，能否纳入赦免的范畴，也需要予以考虑。无论是理论研究还是司法实践，都基本形成了共识或是共同无视了附加刑特赦的问题，如有研究认为，“针对主刑的普通特赦，即使是全部特赦，并不必然引起对从刑或附加刑的特赦。”[7]而本人研究认为，不管第八、九次特赦是有意还是无意忽略了罚金刑的特赦问题，在今后的特赦工作中，鉴于罚金刑适用的普遍性，和国家经济社会发展的具体形势，尤其是一些经济型、侵财型犯罪标的额的提升和罚金数额的减少等，按照同罪同罚的原则，适时实施涉及或指向罚金刑的特赦，都是必要和有积极意义的。

三、对我国特赦制度的改进建议

（一）建立特赦公示制度

特赦是推进国家法治建设的重大国家行动，具有极强的社会关注度和影响力，同时也是彰显法治公平正义的重要媒介。在国家大力推进裁判文书上网，建设减刑、假释、暂予监外执行信息网并一律向社会公示的背景下，特赦相关信息也应一并推进网上公开公示。从目前的情形看，第八次、第九次特赦虽然都已完结，但可公开查询到的具体信息极少，既不利于推进特赦实施过程中的全面监督，防范司法机关、刑罚执行机关在特赦实施操作过程中的暗箱操作，减少社会公众、罪犯及其家属的猜疑，也不利于专家学者开展针对性的个案研究等工作，无法使特赦的成效通过个案的追踪研究等予以佐证。从第八次特赦的操作和第九次特赦的要求看，符合条件的罪犯最终都需经人民法院依法做出裁定后才能予以释放。因此，将特赦文书资料公示的职能赋予人民法院，并在减刑、假释、暂予监外执行信息网一并公示，且与裁判文书相关联，形成完善的特赦信息库，必然能够进一步放大特赦的积极效应和研究价值，有利于改进和完善特赦制度及其实践。

（二）提升特赦立法质量

对于特赦的性质，有研究通过对特赦是宪法制度还是刑事司法制度的分析，最终认为“将特赦认定为一项刑事司法制度更为贴切。”[8]但笔者认为，特赦是一种宪法直接授权全国人大常委会的特别立法及其实施活动。每一次特赦都是以特赦决定和主席令为法律形式要件的立法，以及围绕这一立法而组织实施的司法与执法活动。第八次特赦的工作过程，尤其是习近平总书记主持召开中央政治局会议，原则通过代拟稿及说明稿后，全国人大常委会委员长提出决定草案议案，全国人大常委会会议对决定草案进行分组审议，全国人大法律委员会提出审议结果的报告，直到十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过，最终由国家主席签署主席令予以公布，都是走了较规范的立法流程。[5]31因此，特赦的立法过程，应严格按《立法法》组织实施，也应遵循立法的各项规范。但从第九次特赦的内容看，其与诸多法律相似，都存在立法语言等方面的缺陷。如不得特赦的第二种情形针对特赦第九种情形的指向不够准确、实际限制意义不大的问题；特赦令中对符合条件的服刑罪犯，“经人民法院依法作出裁定后，予以释放”的表述，未顾及到增加了第九种情形后，管制刑罪犯特赦后为宣布解除管制而非释放；以及前述对终身监禁罪犯的特赦、罚金刑执行及其特赦问题的思虑不足等。随着特赦的常态化实施，特赦立法的频次增加、周期缩减，涉及的问题更加复杂。因此，对特赦的立法过程还需进一步强化立法规范，以体现国家法治的严谨性和权威性。

（三）增强特赦综合效能

特赦是国家权力机关直接强力介入并阻断司法机关生效判决继续执行的国家行为，必须有基于国家利益的正当事由才能启动，并务必要追求政治影响、社会影响、国际影响、现实意义、历史意义的最优化。因此，特赦必须首先强化政治意义，突出党的执政自信和制度自信，在具体的内容设计和过程把握上充分体现党和国家的意志，保持与国家刑事政策的一致性。特赦必须考虑法治导向和社会影响，要强化特赦享有者对国家的感恩和对法治的敬畏。其中关键是负责刑罚执行的监狱、社区矫正等机关，切实把特赦条件把握好，提升罪犯现实社会危险性评估的科学性、精准度，并且加强特赦过程中对罪犯的教育改造和政治改造，加强特赦后对特赦人员的关注与帮教，切实减少特赦人员重新犯罪等问题的发生，并通过特赦人员的长期稳定表现检验特赦工作的质量与成效。同时，国家应推进以监禁刑执行为主体的刑事执行一体化改革进程，加强对监狱工作的关注与投入；监狱应完善并运行好由物质奖励、离监探亲等为内容的行政奖励，以减刑、假释为主的刑事奖励，和以特赦以核心的国家恩典构成的分层级、成体系的奖励机制，进一步激励罪犯积极改造、全面提升罪犯改造质量。

（四）丰富特赦形式内容

第九次特赦所体现出的宽严相济刑事政策、特赦启动主题事由、慎刑恤囚人文精神、公平正义社会导向、特殊预防刑罚功能等新时代中国特色的法治理念价值，成为今后特赦启动与内容设计的重要参照。一是应推进宽严相济刑事政策施用，第八、九次特赦适用对象总体仍是占比极低，进一步扩大适用对象范畴并增加限制性规定，才能使更多人享受到特赦这一国家救济的同时，使更多人反思自己的犯罪为什么得不到国家救济，增强对宽严相济刑事政策的体验。二是应扩展特赦启动的主题事由，避免仅有庆吊特赦且成为定制后，“给犯罪人有意利用赦免逃脱法律惩罚带来可乘之机，以致产生纵容犯罪的消极后果”，[7]如可在举办奥运会、冬奥会等世界体育盛事之时尤其是中国队取得突破性成绩时，启动对曾获得世界冠军的过失犯罪犯、轻微犯罪人员的特赦，体现出国家对在某行业、某领域做出突出贡献者的救济态度。三是应弘扬慎刑恤囚人文精神，高度关注罪犯家庭角度、家庭责任与义务的履行，如针对父母八十岁以上且生活不能自理、无其他赡养人的特定罪犯，符合犯罪类型、服刑期限等限制条件的，可予以特赦以使其履行对父母的赡养义务，对有拒不赡养、遗弃情形的，不得特赦，或是特赦后有拒不赡养、遗弃情形的，撤销特赦。四是强化公平正义社会导向，解决好司法实践中未能有效调合的情、理、法冲突问题。如对于“为民除害”打杀自己劣迹斑斑、民愤民怨极大的子女的，事后报复曾伤害自己父母的犯罪人的，用非法手段对付黑恶势力骨干以“行侠仗义、除暴安良”的等，因法律不认可此类行为故需要予以法律制裁，但从传统道义和现代朴素的民意情感出发，此类犯罪行为是需要被谅解、认可的，也需要得到来自特赦的国家救济。五是对于那些切实无再犯可能、也无改造必要的罪犯，在减刑、假释等常规制度无法予以破例救济、奖励的情形下，也可能通过特赦予以非常规的救济，把司法和刑罚执行实践中积压的各种特殊问题集中解决掉，体现出特赦解决历史遗留问题、敏感复杂问题的强大功能。

（五）推进特赦系统创新

第八次特赦是新中国改革开放后、现行《宪法》颁布实施后的首次实施，距第七次特赦时隔四十多年，《宪法》特赦条文虚置多年，《刑法》《刑事诉讼法》赦免相关条文也空置多年。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。第八次特赦是《宪法》特赦条文生命的复苏，第九次特赦是《宪法》特赦条文生命力的彰显。新时代中国特色社会主义法治体系建设，需要唤醒每一个沉睡的法律条文，为其融入新时代的鲜活元素，并通过常态化的施用、创新性的实施，推进全面依法治国的进程。一方面，需要推进《特赦法》的立法进程，使特赦的立法、司法、执法实体与程序更加规范；另一方面，是系统性地推进特赦立法和实施的创新，形成针对所有刑罚种类的特赦架构，和既特赦其刑，也特赦其罪或特赦其罪责影响的有效体系。同时，在特赦的启动时机上，也应形成重大庆典例行启动、重大事件或刑事法律重大修正特别启动等规范，使更多特定人员可以获得基于特赦的国家最终救济，消除法治严苛、执法死板、法情失衡等导致的极端个案积蓄的矛盾，消除法律所带有的滞后性、保守性和僵硬性缺陷，推进全面依法治国、维护和实现社会公平正义的进程。