农村宅基地使用权流转的法律困境与完善对策分析

李淑慧

(安徽警官职业学院，安徽 合肥 230031)

随着城镇化进程的加快，农村土地制度改革越演越热。特别是在“三权分置”改革浪潮的推动下，越来越多的农民离开家乡到城市打工，这将造成城市居住环境紧张，而农村大量的宅基地闲置浪费的局面，因此，农村宅基地使用权流转进入大众视野，成为社会大众所关注的社会热点问题之一。当前，有关宅基地使用权流转的法律规定以及政策都在逐步完善之中。但是，现行法律制度从保障农民最基本的居住权出发而对农村宅基地使用权流转做出了不合理的限制要求，这既不利于农民财产权益的保护，也不利于提高农民收入。同时，法律对农村宅基地流转的规定比较模糊，容易滋生各种宅基地流转纠纷。正因为如此，我们才需要深入研究和分析宅基地流转中存在的各种法律问题进而寻求解决办法和路径，以此为依托而实现完善农村宅基地流转法律规定的目的。

一、农村宅基地使用权的概念和特征

（一）农村宅基地使用权的概念

“宅基地”这一词语具有非常突出的中国特色，是我们国家所特有的一个概念。从新中国成立至今，农村土地制度改革的步伐一直延续着，宅基地的产权结构也走过了多次演变，从封建社会的地主所有发展成为农民私有再到现在的宅基地使用权。刚开始，宅基地被分为了城市的宅基地和农村的宅基地两种模式，这种状态一直持续到《土地管理法》的颁布，在该法中正式确定我们所讲的宅基地就是农村宅基地。宅基地是指农民依法占有，用以建造其本身居住的房屋及其附属设备的集体所有土地。[1]宅基地使用权流转的含义即是宅基地使用权人将宅基地使用权转让给另一使用权人。[2]

（二）农村宅基地使用权的特征

农村宅基地使用权作为一项用益物权，它的主要特征有：

第一、宅基地使用权身份上的特征。农村宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织之内的成员。宅基地使用权的取得主体限制在本集体经济组织的农民之中，其成员身份是取得权利的基础。[3]获得农村宅基地使用权的方式主要是原始取得和继受取得两种。原始取得的方式是指村民自己在经过乡（镇）人民政府审核批准之后，获得使用农村宅基地的权利的方法。继受取得是指农村居民通过转让，继承，赠予等各种方法，可以从他人那里获得宅基地使用权的一种方式。因此，宅基地使用权就是农村居民凭借着他们属于本集体经济组织成员这一种特殊身份无偿取得的使用权，这种特殊的社会性福利政策只是专属于本集体经济组织内部的农村居民。所以，不管是通过以上两种方式中的哪一种取得农村宅基地使用权，其主体身份是具有特殊性的规定。

第二、宅基地使用权用途上的特征。宅基地使用权在用途上是做出了限制的，即主要就是用于农村居民建造住宅，保障生活只需。这里的个人住宅我们要做扩大解释，一方面包括农民基本的生活住房，还包括与农民居住生活有关的一些附属设施，比如杂物间、卫生间等。所以，如果宅基地的权利主体将农村宅基地变成他用，比如用于生产经营活动或者从事其他商业活动，这是都是违反法律规定的，也不符合农村宅基地存在的意义和价值。

第三、宅基地使用权取得上的特征。农村宅基地使用权的取得是无偿的。对于农民而言就是一种社会福利。农村居民无需支付对价就能获得基本的居住权，这从根本上保障了农村居民的生活。当然，农民能够无偿取得宅基地使用权,获得基本的生活条件,这也是农村居民与城市居民相比较，享有的最低限度的福利。[4]但是农民需要经过申请才行，不申请则无权利，农民申请获得政府的审批之后，农民就具有了无偿使用宅基地的权利。农村宅基地使用权的无偿性，是一项非常有意义的福利政策，它是稳定农村社会的根本，这一福利政策充分体现了我们国家对农村发展的重视。

第四、宅基地使用权期限上的特征。宅基地使用权没有明确给出使用年限，也就是说权利主体能够长期使用。对因自然灾害或者其他客观原因失去宅基地的农村居民，应当重新分配宅基地。但是如果是农村居民将宅基地出卖、出租等，如果想重新申请宅基地是不允许的。总而言之，宅基地使用权只有当消灭事由出现之际才会消灭。

二、农村宅基地使用权流转的法律困境分析

农村宅基地使用权流转暂时处于刚起步阶段，与之相关的各种法律制度都不健全和完善，为此，在宅基地制度改革中存在很多的问题急需解决。纵观我国现有的法律规范，对农村宅基地做出规定的法律主要集中在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》以及《民法典》。下面就对以上三部法律中关于宅基地的相关规定进行阐述和总结。

（一）关于农村宅基地相关的法律规定

《宪法》在第10条中规定了宅基地属于集体所有。通过这一法律条文我们清楚了农村宅基地的归属问题。《土地管理法》是我们国家颁发的一部专业性很强的土地管理方面的法律，在这部法律中明确界定了农村宅基地的权利归属问题，同时规定了一户农村居民只可以申请一处宅基地的制度。因此，如果农村村民为了追求利益随意将自己的宅基地进行交易之后，再去重新申请新的农村宅基地是绝对不会被允许的。《民法典》相对前面两部法律，对农村宅基地的规定比较集中。具体使用了四个法律条文对宅基地使用权做出了规定。但这些法律规定模糊、笼统，对宅基地使用权的具体问题并没有做出实质性的规定。《民法典》第362条中规定了农村宅基地使用权的法律概念并界定农村宅基地使用权是一项用益物权。在法律条文中明确规定宅基地使用权人享有占有、使用宅基地的权利，但是宅基地使用权里面并没有规定收益权，也就是说农村宅基地使用权不具有收益权能，对农村宅基地使用权的这种限制，会对农村宅基地使用权流转产生不利的影响，比如农村宅基地使用权隐形流转问题。宅基地收益权能的缺失不仅会造成农村土地资源的浪费，也会影响到农民通过宅基地流转增加财产性收益。《民法典》第363条的法律规定在学术界争议比较大。有学者认为这体现了立法惰性的延续，[5]也有学者认为，该条款将公法规范引入私法，利于保持《民法典》的灵活性，利于保证《民法典》内容的稳定性。[6]《民法典》第364条的具体规范内容是宅基地使用权如果因为自然灾害等原因而灭失之后会有什么法律后果。《民法典》第365条规定了宅基地使用的变更登记和注销登记。

（二）现行法中关于农村宅基地流转规定存在的主要问题

首先，农村宅基地现有法律规定具有限制性。根据我国《民法典》的规定，依据土地管理的法律和国家相关政策，要想获得宅基地就要具有集体成员的身份限制，言外之意就是本集体经济组织之外的农民包括城镇居民都是无法获得宅基地使用权的。当然这种身份限制也不是绝对的。近几年，很多地方在不断探索和尝试打破宅基地上的身份限制，某些地方已经取得一定成效。但是不管怎样改革，城镇居民是绝对不能取得宅基地的。在法律规定中明确给出了一户居民只能申请一处宅基地，而且农民申请的宅基地面积是不能超出规定的标准。这中限制阻碍农村土地市场的发展，不利于宅基地流转工作的开展。

其次，农村宅基地流转的法律规定具有滞后性。通过分析上述法律规定可以看出对宅基地使用权流转并没有放开。关于农村宅基地使用权能不能进行交易，该怎么样交易的相关法律都没有。随着农村社会的发展，对农村宅基地使用权流转的需求将会越来越迫切，部分农民已经在城市购买了房子，短期甚至长期都不会在居住农村的宅基地，因而，农村的宅基地就成为了一种被浪费的资源，这既不利于土地资源的高效利用，也不利于农民收益的提高。

最后，宅基地流转的内容规定的模糊性。众所周知，登记是物权变动的公示方式，《民法典》中规定的登记在宅基地使用权的流转中发挥着重要的公示公信作用。登记这一公示方式既可以作为物权变动的生效性要件，也可以作为物权变动的对抗性要件。不过，《民法典》中关于宅基地登记的不足之处就在于其并没有明确指出是作为登记要件还是对抗要件，为宅基地流转埋下了隐患。

综上所述，宅基地制度的相关立法不仅欠缺而且相关规定比较分散，涉及的宅基地的具体内容非常笼统，其中关于宅基地流转过程的具体行为规范以及配套制度都没有完善规定，在宅基地使用权流转快速发展的背景下，现有法律根本无法满足需求，因此急需建立起完整的宅基地流转法律体系。

三、完善宅基地使用权流转的对策

解决“三农”问题的关键是构建合理的农村土地制度，而这其中最重要的环节之一就是对农村宅基地法律制度的改革。因此，发现破解农村宅基地流转的法律困境之策，才能有效应对我国农村经济发展中出现的各种问题。

（一）完善现有法律规定

首先，完善《宪法》相关规定。第一、增加规定。在《宪法》条款中增加农民对集体所有土地能够有收益内容的相关规定。《宪法》是我们国家的根本大法，如果在宪法中明确规定了农民的收益权则会为宅基地制度的改革提供基本保障；第二、完善规定。依据《宪法》立法的精神，应当及时修改涉及宅基地规定的一些下位法，比如说对农村土地制度改革发展产生阻力的城乡二元户籍制度的完善，同时要建立健全内存社会保障制度，保护公民应该具有的基本权利，彰显宪法在我国法制建设中的重要作用。

其次，完善《土地管理法》相关规定。《土地管理法》中的一些条款已然不能适应现在土地制度改革的需要。为了促进农村宅基地流转的快速发展，应当修改或者废除不合理的法律规定。比如，在《土地管理法》中应该对宅基地使用权进行出让或出租等的行为进行明确允许的规定。

最后，完善《民法典》相关规定。《民法典》中肯定了宅基地是一项用益物权，因此，应该在法律中明确规定宅基地具有收益的权能。在城市化进程发展中，越来越多的农民会离开农村，这是不可避免的社会现象，宅基地的流转顺应了时代的要求，因此，为宅基地赋予收益权能可以将闲散的宅基地高效利用起来，这样既能保障农民的财产性权益，也能发挥土地资源的价值。为此，在法律中不规定宅基地的收益权，这会在一定程度上损害农民的合法财产权益，对宅基地流转工作不利。

（二）制定专门的宅基地流转法律规范

目前我们国家的法律中并没有专门的规定宅基地使用权制度的法律，而关于宅基地的内容都是分散于不同法律中做出了规定，导致用法时无法可依的情况发生。因此，我们国家急需出台一系列专门规范农村宅基地的法律规范。比如说制定一部《农村宅基地使用权法》，在这部法律中应该明确规定农村宅基地的具体制度，并对宅基地制度改革中遇见的问题加以规范，以此完善我国农村土地制度的管理。

综上所述，农村宅基地制度改革是我国农村发展的一大难点和重点，这一项工作需要我们长久坚持。现有的法律规定对农村宅基地流转的规定通过以上分析可知非常笼统，根本无法解决现实中出现的农村宅基地使用权流转的各种问题。宅基地使用权流转中的具体问题、涉及到的各种纠纷现有法律有漏洞、有空白，因而都不能起到有效的规制作用。针对农村宅基地使用权流转的法律规定，在今后很长一段时间里需要以下两个方面的工作齐头并进。一方面，就是要不断完善当前的法律规定。对农村宅基地使用权流转的不合理规定或者限制性规定，需要做出重新调整和规范，特别是要明确关于农村宅基地继承、抵押的具体法律规定，以便切实高效的为农村宅基地使用权流转工作做好引导和规范。另外一方面，就是要加紧颁行新的法律，出台专门规范农村宅基地制度的法律，在宅基地使用权流转的专门法律中详细和明确的规范宅基地制度，以便更好的促进农村土地制度改革。