农村新增人口土地承包经营权实现的制度探索

吴 爽 肖陈琳（渤海大学法学院，辽宁锦州 121013）

农村新增人口作为农村集体经济组织新成员，应当享有各项土地权益，包括土地承包经营权。传统“增人不增地，减人不减地”政策的弊端日益凸显，但法律对于农村新增人口的这一基本权利尚没有明确规定。在此背景下，理论界对于土地承包经营权的主体是户还是成员个人一直争议不断，如何保护农村新增人口土地承包经营权并没有形成统一意见。司法实践中对该问题的处理也不一致，同案不同判的现象仍然存在。这不仅影响司法裁判的统一，也不利于保障农民的土地权益。因此，我们需要探讨新的理论支撑、可行的制度构建，形成统一的司法裁判标准，从而保护农村新增人口的土地权益。

本文从“廖长兰、黄某1、黄某2 与廖明胜土地承包经营纠纷”案①入手，对比司法实践中的相关裁判，探究农村新增人口的土地承包经营权实现问题。案件原告黄某1、黄某2 系原告廖长兰与前夫黄国胜所生育子女。2008年廖长兰与被告廖明胜的父亲廖金相登记结婚。2011年廖长兰、黄某1、黄某2 将户口迁入嫁入地泮贤村石示下组，与廖金相共同组成了农业家庭户，以廖金相为户主承包了厌面塅、蕉林坑等土地，承包期限是1998—2028年。2015年廖金相去世，户籍被注销，廖长兰变更为户主，廖明胜变更为承包方农户代表。后蕉林坑的6 亩承包地被征收，土地补偿款等共42 万多元被廖明胜领取。2018年5月，三原告廖长兰、黄某1、黄某2以廖明胜为被告诉至法院，认为其对被征收土地享有土地承包经营权，请求分割补偿款。一审法院裁判驳回了三原告的诉讼请求，二审法院改判支持。争议焦点在于三原告作为农村新增人口是否应享有土地承包经营权，是否能够获得征地补偿款。

一、农村新增人口土地承包经营权现状考察

（一）司法裁判中的不同观点

在中国裁判文书网输入“新增人口、土地承包经营权”等关键词，检索从2006—2021年涉及农村新增人口土地承包经营权纠纷的案件，结果显示共1430 件。其中不支持的判决居多，共计858 件，占比约60%，如“冯金霞、陈小桃、张耀伟、漆志成土地承包经营权纠纷”案②；支持的判决有500 件，如前文“廖长兰、黄某1、黄某2 与廖明胜土地承包经营权纠纷”案，占比约35%；还有72 件被法院驳回起诉，占比约5%。不支持的观点如前述案例的一审法院认为，根据《土地承包法》第16 条的规定，农户是土地承包经营权的主体，并且该权利确认之后，在长时间内不会变动，无论户内成员如何增减变化，都不会涉及个人土地承包经营权的问题，故驳回原告的诉讼请求。除了承包经营权主体的依据之外，法院在裁判过程中往往还依据未迁入户籍和不具备该村集体经济组织成员资格等事实原因，做出驳回诉讼请求的判决。如“尚公克、王浩东等与汝阳县城关镇第四居民组土地承包经营权纠纷”案③，法院认为原告等人是由于政策迁入村中，并且尚未落户，虽然原告认为自己属于新增人口，但是法院认为没有户籍的新增人口不享有土地承包经营权，不能分配土地补偿款。很显然，上述案例中的法院遵循了“唯户籍”的判断标准。

主张支持新增人口享有土地承包经营权的，以前述二审判决为例，原告廖金兰、黄某1、黄某2 作为农村新增人口是否享有土地承包经营权，二审法院认为，尽管农村土地的承包主体为农户，但随着出生、死亡、结婚嫁娶，农户成员会发生增减变动，并不应限定在第一轮土地承包时的农户人员。在廖长兰嫁给廖金相后，三上诉人的户口均迁入嫁入地，廖金相、廖明胜、黄某1、黄某2 之间形成了拟制的父母子女关系，一并组成了农村承包经营户，均属于该农户的成员。据此，二审法院支持了三原告的主张。很显然，本案中二审法院已经关注到了新增人口个体的土地权益。

（二）问题的成因

之所以司法实践中会出现上述不同处理，原因如下：首先，农村新增人口的界定标准不统一。通常，新增人口的出现主要基于以下原因：第一，出生。家庭的新生儿是最具有代表性的新增人口。第二，婚嫁。基于婚姻关系产生人口迁移，也会出现新增人口，比如外嫁女、入赘婿。第三，户籍变动。这是由人口流动造成的，具体原因多种多样，比如国家政策导致人口迁移。第四，法律的介入。如收养等关系的形成。但究竟哪些人应界定为新增人口，这在立法中并没有明确规定，我们只能从政策中寻找依据。政策多将农村新增人口的认定等同于集体经济组织成员资格的取得，但问题是目前集体经济组织成员的法律界定也不明确，且政策的规定也并不能够代替法律，以至新增人口的界定始终未形成统一标准。其次，“增人不增地，减人不减地”政策随着时代发展日益显露出缺陷。随着农村集体经济组织成员资格的取得或丧失等变化，原有的土地分配将会落后于农村的发展变化，无地或者缺地的集体成员通过调整土地来满足生活保障的意愿更加强烈。该政策已无法满足新增人口的需求，新增人口的土地权益得不到保障。同时，并不能将农村土地调整政策当成法律用语应用于司法实践。

此外，对于同一农户内成员土地权益分配方式，尚没有明确的法律规定。那么，如何分割农户内成员的土地权利呢？这涉及农户内成员的权利共同享有方式的界定。理论界主要存在农户总体共有、成员共同共有以及成员按份共有三种观点。第一，农户总体共有土地承包经营权的法律依据是《土地承包法》第16 条。农户作为一个整体，总体共有土地承包经营权，这也是由我国初期农村土地分配制度决定的。第二，成员共同共有的分配方式。该种方式认可农民个人属于土地承包经营权的主体，认为农户是由多个地位平等的权利主体构成的。但最后的落脚点还是农户，每个成员不能个人占有，共同占有的实质还是属于农户占有，因此这种方式对农户内部成员的土地承包经营权的分配还是没有解决。第三，按份共有的分配方式主要依据是《土地承包法》第5 条，享有土地承包经营权的基础是获得集体经济组织成员资格。这种分配方式以农户内人数为基数，将集体土地进行分配，由户分配给成员个人，弊端在于可能损害农村新增人口的权益，并限制土地流转。以上三种观点各持己见，长期以来并未统一，这影响了司法实践中对这一问题的认定。

二、农村新增人口应当享有独立土地承包经营权

（一）法律和政策依据

2018年，《土地承包法》第16 条④规定增加“农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益”，旨在表明农村新增人口是农户家庭的成员，继而平等地享有土地承包经营权。第29条⑤增加了发包给农村新增人口的土地范围，即增加了“发包方依法收回的土地”，这样的立法条文是将承包给农村新增人口的土地种类增加到四种，范围进一步扩大，立法本意也趋向于农村新增人口应当取得土地承包经营权。同时，通过第29 条的调整可以看出，在立法过程中，立法者将“依法收回的土地”纳入对农村新增人口承包的范围，在立法方向上偏向于要构建完善的土地承包和发包的联动机制，这种改变试图解决当前情况下承包地分配过程中遇到的现实问题。此外，《民法典》将农村土地承包经营户纳入自然人篇章，民法意义上的自然人是个人，这说明农村土地承包经营户在《民法典》中是以自然人身份存在的。物权编也对农村土地承包经营权进行了详细规范，其性质认定以及权利内容的细化，都从侧面表明成员个人应作为土地承包经营权的主体。因此，在民法视角下，农村新增人口个体应当享有土地承包经营权。

同时，在政策层面，对于农村新增人口土地承包经营权的保护也做出了许多回应，从2015—2020年共有十个相关政策指出农民个人的土地权益保护是解决“三农问题”的根本，从而体现出对农村新增人口土地承包经营权保护的重视。在具体措施上，有的提出要进一步明确对农村集体经济组织成员资格的认定，从而增强对新增人口土地权益的保护。其中2016年中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》更是明确提倡农村家庭的新增人口，应按章程获得集体经济组织成员身份以及资产份额。

（二）法理和现实依据

农村土地承包经营权主体一直存在争议。一种观点认为，土地承包经营权的主体应为农户。理由是农户更具稳定性，不会受到户内成员变动的影响，有利于提高农业生产效率。《土地承包法》第16 条明确规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，现有法律并没有确认成员个人的土地承包经营权。另一种观点认为，土地承包经营权的主体应为成员个人。理由是集体成员逐渐显现出个体的异质性，其权利行使理念已经发生改变，权利主体之间的利益诉求存在差异，远远超出农户的控制。《民法典》将土地承包经营户放在了第二章自然人主体中加以规定，尤其是第55 条⑥认定农村土地承包经营权的主体应为农村集体经济组织成员。按照民法原理，一个组织的成员往往是自然人而不是户，农村新增人口属于集体经济组织成员，应当拥有个体权利。

在以往司法裁判的案例中，更多倾向于依据《土地承包法》的规定，将农户作为权利主体，这就解释了前文司法裁判中不承认农村新增人口的土地承包经营权的占比较高的原因。虽然现有法律规定土地承包经营权的承包方为农户，但是从法理角度来讲，承包权的行使以集体经济组织成员资格为前提。然而在司法实践中，法院会完全按照现有法条的规定，很少考虑法条背后蕴含的法理。农户作为土地承包经营权主体存在的缺陷也显而易见。首先，农户并非法律概念，存在形式常常是家庭。但家庭成员组成有很大的差异。成员的出生、死亡、婚嫁、城乡之间人口流动等的发生，都会影响到农户内成员实际对土地承包经营权的行使状况。在实践中，当户内成员发生变化的时候，也往往会出现个人之间的权利纠纷。其次，农户流转自由难以实现，会造成只有经过全体农户成员意见统一才能处分权利，现实中，往往是户主代替成员行使权利，后续就会因为成员存在不同意见造成户内矛盾。再次，法律并未规定户主制度。农户作为土地承包经营权的主体，从法理上来讲，必须要求有户主。目前土地承包经营权证书上也有“户主”一栏，但这都是习惯的做法，没有法律依据。并且家庭成员之间地位平等，即便是土地承包经营权证上登记的户主，也不应擅自决定从事相关土地活动。

基于上述分析，农村土地承包经营权的主体应当是成员个人，农户内成员的土地权益应当按照准共有方式分配，户内成员平等共有土地承包经营权。首先，农户内的成员之间的权利义务等同于家庭成员之间的权利义务，原因在于从社会生活角度可以看出“农户”“家庭”是可以替换的。《土地承包法》第16 条规定农户有承包经营土地的权利。同时《民法典》第308 条⑦的规定也从侧面表明家庭（户内）成员的共有关系应为准共有关系。其次，按份共有人之间的权利状态容易变动，权利可以按照法律规定或者约定随时分割。因此，《民法典》中的物权编明确规定了可以分割的具体情形，但是准共有表现出共有人之间的普遍统一状态，只有在“公共的基础丧失或者出现重大理由”的情况下，这种状态才会破裂，权利才会分裂，这就在最大程度上稳定了农村土地权益的流转。在此种法律关系下，当农户内出现新增人口时，该新增人口属于农村集体经济组织的成员，取得土地承包资格，可以获得新一轮的土地承包经营权。脱离了农户的个人，不管其具有何种身份和资格，仍然可以在原承包范围内享有土地承包经营权。

三、农村新增人口土地承包经营权保护的具体路径

（一）统一农村集体经济组织成员资格和新增人口认定标准

长期以来，我国习惯上依户籍确定集体经济组织成员的资格，户籍便于操作管理，但以其确定成员资格并不符合实际。随着社会的发展，社会生活保障制度日益成为农村人口满足生活需求的基础依靠，故应该以生活保障为实质认定标准，辅助于户籍认定。此外，县级以下地区的集体经济组织在成员资格认定中往往以村集体自治居多，这样往往造成标准不一，应当考虑出台省、市等地方立法来统一规定集体经济组织成员认定标准。目前，虽然法律没有对成员资格具体认定做出规定，但是2020年11月农业农村部颁布了《农村集体经济组织示范章程（试行）》，原则性地规定了可以享有成员资格的认定条件，也算农村集体经济组织立法的尝试。通过以上分析可知，需要统一农村集体经济组织成员资格和新增人口的认定标准，使农村新增人口及时成为集体经济组织成员，从而享有土地承包经营权。

（二）规范“增人不增地、减人不减地”政策

“增人不增地”政策并没有从立法层面得到适用，同时，《土地承包法》中对于在加入新的集体经济组织之后分得土地的出嫁女，原承包地将被收回的法律解析，正是对“减人不减地”政策的修正。在2019年颁布的《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》指出，在承包方消亡之后，发包方需要收回原承包地，也与“减人不减地”政策不尽一致。国家政策不能代替法律，政策的落实同样需要在法治轨道运行。我国应当对传统的“增人不增地，减人不减地”政策及时进行调整，进而更好地稳定农村土地承包经营关系，同时满足农村新增人口的权利需求。“增人有权益”就是为了保障农村新增人口的土地权益，落实集体组织的机动地分配。“减地有规则”就是在原有基础上有秩序地逐渐收回闲置的承包地，而不是任意收回承包地。根据农村新情况建立多种土地退出机制，增加农村可承包土地，用经济补偿弥补退出成员。

（三）建立土地、货币保障并行的新增人口土地权益实现制度

集体经济组织成员应当平等地分配集体土地承包经营权，并且随着农村人口的变动，需要建立土地和货币保障并行的方法，满足农村新增人口对土地的需求。在承包地有限的情况下，集体组织可能采取更加有利于本身的方式来对外发包现有的机动地，但不能忽视农村新增人口的土地权益。在不能单纯依靠取得土地承包经营权来保障农村新增人口的土地权益时，货币保障制度的作用就会显现出来。实施货币保障的基础是集体经济组织拥有一定的经济实力和经济来源。对于个别人多地少地区，可以考虑对不能分到土地承包经营权的新增人口进行货币补偿。从国家层面来讲，国家可以制定无地补贴等相关政策实际保障新增人口的土地权益。具体的补偿数额由全体集体经济组织成员民主表决，公平实现所有集体成员的土地权益。在这个过程中，需要严格明确机动地的范围等，严格监督有偿发包行为，从而使存量地的发包和农村新增人口的土地权益相统筹。

（四）明确户内成员土地权益的实现机制

实现农村新增人口的土地权益的实质就是实现农户内新增人口的土地权益，所以，界定农户成员之间的土地权利、明确户内成员土地权益分配机制尤为重要。首先，明确户内成员平等分配原则。虽然农户是目前法定的土地承包经营权的主体，但是依据成员平等分配的原则，成员个人才是农村土地承包经营权的实质主体，农户内成员的土地权益理应得到保护，户内新增人口只要取得该农村集体经济组织成员资格，无论是否有户籍，均平等享有集体成员的土地权益。同时，完善户内土地承包经营权的继承制度，形成户内土地权益的传承制度。在这里，户内成员的传承机制并不完全等同于土地权益的继承制度。这一点类似《民法典》中继承编的规定，但是又不完全与继承编相同，因为在农村土地承包人资格丧失的原因，不仅由于人口的死亡，还可能是婚嫁、自愿放弃、考入公务员等原因，因此，新增人口的土地权益的继承可以参考但并不能完全依据民法中继承的规定。除此之外，如果减少的人员远远高于新增人口，就可以按照上述集体成员平等分配的原则由户内成员暂时平均分配，以后出现的新增人口予以继承即可；相反，如果新增人口多于离去的人口，就会出现人多地少的情况，这时候就需要国家实施货币保障政策。此外，可以根据农户意愿协商分割或者回收土地。当农户出现分户情形时，需要尊重农户自身的意愿，将原有的土地承包权协商分割给再生农户。如果协商不成，则按照成员平等的原则和户内传承制度进行分家析产，这同样是对农村新增人口土地权益的保护。

在法治乡村建设的背景下，农村新增人口的土地承包经营权应当得到重视，但在司法实践中，这些新增人口的土地承包经营权往往被忽视，人地矛盾越来越严重。造成这种现象的主要原因就是对传统政策的依赖和法律制度的不健全。本文对以上问题进行分析并提出具体的解决途径，希望为今后的司法实践和立法研究提供参考，以期能够保障农村新增人口的土地承包经营权。

①见（2018）赣07 民终3846 号民事判决书。

②见（2019）最高法民申5810 号民事判决书。

③见（2019）豫03 民终2375 号民事判决书。

④《土地承包法》第16 条规定：“承包方享有下列权利：（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；（二）承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；（三）法律、行政法规规定的其他权利。”

⑤《土地承包法》第29 条规定：“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。”

⑥《民法典》第55 条规定：“农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户。”

⑦《民法典》第308 条规定：“共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。”