辽宁省危害生态环境犯罪防治问题研究

李 劲（渤海大学法学院，辽宁锦州 121013）

一、辽宁省危害生态环境犯罪现状审视

危害生态环境犯罪是指自然人或非自然人主体故意、过失或无过失实施的污染环境或破坏生态资源，具有现实危害性或实际危害结果的行为[1]。涉及污染环境类犯罪、破坏资源类犯罪及环境监管类犯罪，主要规定在《刑法》分则第六章第六节“破坏环境资源保护罪”中，在第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”、第九章“渎职罪”中也有部分条款对此做了规定。新通过的《刑法修正案（十一）》“一方面将环境影响评价、环境监测机构‘弄虚作假’首次纳入刑法定罪量刑，另一方面对刑法原有的‘污染环境罪’的适用情形提高了处罚档次，同时补充了在自然保护区非法建设、非法引入外来物种两类新的犯罪。”[2]为进一步惩治生态环境犯罪提供了刑事法律支撑。

（一）辽宁省危害生态环境犯罪的现状

作为一种新型的犯罪类型，危害生态环境犯罪与经济发展与环境问题的严重化相伴而生，进而对生态环境以及人类的生命、健康和财产权益造成严重损害，影响经济社会的可持续发展，成为社会发展进程中必须面对和及时解决的一个重要问题。通过在中国裁判文书网进行查询以及其他途径获得的数据资料，对辽宁省危害生态环境犯罪的发案数量及相关情况归纳如下：

首先，危害生态环境犯罪的年度数量。在中国裁判文书网对2015—2020年11月辽宁省危害生态环境犯罪案件数量进行检索，从检索数据可以看出，2015—2020年11月辽宁省危害生态环境犯罪一审案件数量总计为3990 件，其中2015年530 件，2016年460 件，2017年551 件，2018年842 件，2019年988 件，2020年1—11月619 件。

从上述数据可以看出：2015—2020年11月，年度犯罪数量基本呈现逐年上升趋势，犯罪数量较多的年份集中在2018年和2019年，明显超过其余年份。从2015—2019年全国法院受理一审环境资源刑事案件收案量和结案量的统计数据来看，分别为2015年17587 件、17194件，2016年19361 件、19356 件，2017年22729件、22637 件，2018年26481 件、25623 件，2019年32088 件、31750 件[3]。可以看出，辽宁省危害生态环境犯罪案件数量与同期全国法院受理一审环境资源刑事案件的数量走向基本一致。

其次，危害生态环境犯罪案件的种类数量。在《刑法修正案（十一）》实施以前，依据《刑法》规定，危害生态环境犯罪的种类有20 种，从检索情况可以看出，除非法处置进口的固体废物罪，擅自进口固体废物罪，非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物及其制品罪，非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物及其制品罪，违法发放林木采伐许可证罪以及非法批准征收、征用、占用土地罪没有找到相关案件，其余种类危害生态环境犯罪的案件均有体现。具体如下：污染环境罪330 件，占比8.27%；走私废物罪1 件，占比0.03%；非法捕捞水产品罪50件，占比1.25%；非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪25 件，占比0.63%；非法狩猎罪247 件，占比6.19%；非法占用农用地罪727 件，占比18.22%；非法采矿罪305 件，占比7.64%；破坏性采矿罪7 件，占比0.17%；非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪19 件，占比0.48%；盗伐林木罪830 件，占比20.8%；滥伐林木罪1419 件，占比35.56%；非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪27 件，占比0.68%；环境监管失职罪1 件，占比0.03%；非法低价出让国有土地使用权罪2件，占比0.05%。

从上述数据可以看出，危害生态环境犯罪案件的种类数量差别较大。犯罪案件数量最多的是滥伐林木罪，高达1419 件，占比为35.56%；犯罪案件数量最少的是走私废物罪和环境监管失职罪，均为1 件，占比仅为0.03%。其余犯罪案件数量在10 件以下的有破坏性采矿罪和非法低价出让国有土地使用权罪，占比低于0.2%；在100 件以下的有非法捕捞水产品罪，非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪和非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪，占比不超过1.25%。数量较多的案件种类占比分别为污染环境罪8.27%，非法狩猎罪6.19%，非法占用农用地罪18.22%，非法采矿罪7.64%，盗伐林木罪20.8%。

最后，危害生态环境犯罪的类型数量。根据危害生态环境犯罪产生的原因以及造成损害的对象等因素，可以将生态环境犯罪分成三种类型：一是污染环境类犯罪，包括污染环境罪，非法处置进口的固体废物罪，擅自进口固体废物罪，走私废物罪；二是破坏资源类犯罪，包括非法捕捞水产品罪，非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物及其制品罪，非法狩猎罪，非法占用农用地罪，非法采矿罪，破坏性采矿罪，非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪，非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物及其制品罪，盗伐林木罪，滥伐林木罪，非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪；三是环境监管类犯罪，包括违法发放林木采伐许可证罪，环境监管失职罪，非法批准征收、征用、占用土地罪，非法低价出让国有土地使用权罪。从检索数据可以看出，污染环境类犯罪331 件，占比为8.3%；破坏资源类犯罪3656 件，占比为91.62%；环境监管类犯罪3 件，占比为0.08%。

（二）辽宁省危害生态环境犯罪现状分析

第一，危害生态环境犯罪的数量逐年增加，形势依然严峻。我国对生态环境犯罪的规定主要体现在《刑法》及司法解释中，《刑法修正案（八）》将“重大环境污染事故罪”修改为“污染环境罪”，降低了该罪的认定条件，最高人民法院发布了相关的司法解释，经过修改，进一步细化了入罪标准。同时，辽宁省高级人民法院出台了《关于依法审理环境污染刑事案件若干问题的意见（试行）》，对法律适用、证据审查认定、宽严相济刑事政策的贯彻及加强机制化建设等方面做出了具体规定。与此相对应，为强化对危害生态环境犯罪行为的认定及责任追究，最高人民法院发布了关于审理破坏森林、野生动物、矿产资源刑事案件的司法解释。因此，从2018年开始，危害生态环境犯罪案件的数量增加，显示出制度化因素对犯罪行为治理的效果。但同时也应当看到，据统计，2015—2019年辽宁省环境资源刑事案件在全国位列第12 位[3](27-28)。根据辽宁省生态环境厅统计资料显示，辽宁省2019年环境污染犯罪案件70 件[4]，2020年1—8月环境污染犯罪案件65 件[5]，均超过2015—2020年污染环境罪的年平均案件数。同时，据统计，2012—2019年辽宁省污染环境罪一审判决案件的数量为254 件，在全国排名第8 位[6]，说明污染环境罪具有上升趋势，危害生态环境犯罪形势依然严峻。

第二，危害生态环境犯罪案件的种类数量差别较大，类型数量分布不均衡。从检索数据可以看出，在我国刑法规定的危害生态环境犯罪种类中，发案数量呈现从0～35.56%的变化趋势。近年来，为配合环境法律的有效实施，在一些具体领域开展了专项治理，取得了显著成效，在一定程度上减少甚至消除了犯罪行为的发生。为遏制非法排放、倾倒、处置危险废物案件频发，生态环境部、公安部、最高人民检察院联合印发了《关于严厉打击危险废物环境违法犯罪行为的通知》。对此，辽宁省公检环三部门集中开展打击危险废物环境违法犯罪行为专项行动，将化学原料和化学制品制造业、医药制造业等行业作为重点整治对象，确定了具体的整治范围。同时，辽宁省人民检察院主动助力打好“三大攻坚战”，2018年“严厉打击破坏环境资源犯罪，起诉污染环境、盗伐滥伐林木等犯罪978件1505 人”[7]。2019年“批捕破坏环境资源犯罪512 人，起诉1662 人”[8]。2020年打击破坏环境资源犯罪，批捕476 人，起诉1385 人[9]。显示出环境治理能力的进一步提升。同时，还应当看到，破坏资源类犯罪在危害生态环境犯罪中占比高达91.62%，主要涉及森林、土地、矿产以及野生动植物资源的破坏，是防治危害生态环境犯罪的重点。环境监管类犯罪案件数量虽然较少，但此类犯罪关系到行政管理职权的行使，与危害生态环境犯罪防治具有密切关系，需要引起广泛重视。

二、危害生态环境犯罪防治的模式分析

不同于其他犯罪行为，危害生态环境犯罪行为具有特殊性：一是主体特殊性。危害生态环境犯罪的主体既包括自然人，还包括非自然人主体，“许多高污染行业，比如能源、钢铁、化工、医药等，自然人无法获取经营资质，只有单位才能作为经营主体。从实践运行来看，有不少污染环境的违法犯罪活动是由单位所为”[10]。一定程度上增加了犯罪主体认定取证及证明的难度。二是侵害法益的特殊性。危害生态环境犯罪不仅造成公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康，而且造成生态环境的损害，此种损害包括生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及其他必要合理的费用。三是损害后果的特殊性。消除危害生态环境犯罪造成的损害后果需要的时间很长，有些损害后果难以消除，或者根本无法消除，对生产和生活造成严重的损失。

基于危害生态环境犯罪行为的特殊性，其防治模式不应单纯强调事后的刑事制裁，而应当注重预防，坚持预防与治理相结合，阻却一般违法行为向犯罪行为的转化，使危害生态环境犯罪得到有效防治。

（一）预防危害生态环境犯罪是生态环境保护基本原则的客观要求

作为生态环境保护的一项基本原则，预防原则是指“对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能带来的环境损害”[11]。事实上，2014年《环境保护法》修改将预防原则确立为环境资源保护的基本原则之一，凸显出预防在生态环境领域的重要性。与此相对应，我国建立的环境影响评价制度、环境行政许可制度以及“三同时”制度等环境资源保护基本制度均具体体现了预防原则。

从我国现行环境刑法的体系来看，它具有明显的行政从属性，即认定环境犯罪行为应以环境行政法律关系的确认为准，在具体量刑上依据刑事立法及司法解释[12]。也就是采用空白刑法规范的形式。从刑法的具体规定看，表述为“违反国家规定”或者是违反环境资源单行法的规定，如《刑法》第三百三十八条对“污染环境罪”规定为“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质”，同时，《刑法》对“违反国家规定”的含义及范围做出了限定②。因此，“违反国家规定”在于违反生态环境保护的单行立法、行政法规及相关规定，如《大气污染防治法》《水污染防治法》等相关法律以及相应的环境标准。对于行为是否构成犯罪的严重程度及情节包括“严重污染环境”以及“情节严重”“情节特别严重”的确定标准，依据司法解释的具体规定。近年来，为加大生态环境保护力度，我国生态环境法治建设取得了快速发展，法律、行政法规的颁布实施在一定程度上为个人、组织的行为发挥了指引作用，同时也为污染环境及破坏资源犯罪行为的认定提供了法律支撑。

（二）强化行政治理等非刑事治理，提升环境行政治理能力是防治危害生态环境犯罪的关键

生态环境犯罪治理是一项复杂的系统工程，包括刑事治理和非刑事治理[13]，而行政治理在非刑事治理中发挥着重要作用。危害生态环境犯罪的行为与环境行政违法行为具有密切的关系，可以说，环境违法行为的严重化使得行为的性质发生变化，产生了危害生态环境犯罪。因此，加强行政监管，提升环境行政治理能力，实现源头控制，对防治生态环境犯罪至关重要。

我国对环境资源的管理主要采用行政管理模式，环境资源行政机关通过行使相应的行政管理职权以实现环境资源领域的稳定，保障社会的永续发展。在环境管理实践中，环境资源行政机关通过行使行政许可等相应职权，对行政相对人从事可能造成环境资源不良影响的开发、建设或经营活动进行事前监督，使其行为符合相关法律的要求。通过行政检查、行政指导等方式监督行政相对人，对违法行为及时予以告诫、挂牌督办、责令改正。对已经发生的违法行为采取行政处罚、行政强制等行政管理方式，及时惩治环境行政违法行为，保证环境资源管理目标的有效实现。

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，生态环境行政治理在国家治理现代化进程中的地位日益凸显。环境行政治理能力就是运用国家法律和政策对环境资源领域实施管理的执行力。提升环境行政治理能力要求树立绿色发展理念，运用法治思维和法治方式实施管理，严格依法行政和依法执政。同时，强化风险意识，提高风险化解能力，防患于未然，能够在很大程度上遏制和减少生态环境犯罪行为的发生。

（三）坚持刑事治理，严厉惩治犯罪，是防治生态环境犯罪的保障

对生态环境犯罪行为进行惩治是我国刑法担负的主要任务之一，随着生态环境污染和破坏的加剧，我国刑法关于生态环境犯罪的规定经历了逐步完善的发展过程。20世纪70年代末期，由于经济发展水平和工业化程度较低，生态环境犯罪的危害性没有明显凸显。因此，1979年《刑法》对生态环境犯罪的规定散见于个别条款中，主要涉及危险物品管理以及森林采伐、野生动物资源破坏等方面。随着经济的快速发展，因环境污染和资源破坏而导致的生态环境问题愈演愈烈，已经严重影响到人们的生活环境和生态环境，社会发展需求和立法落后之间的矛盾日益显露。1997年《刑法》在“妨害社会管理秩序罪”一章中以“专节”的形式对危害生态环境犯罪做出了明确规定。之后，又通过了一系列的《刑法修正案》，对危害生态环境犯罪中的部分罪名、量刑等进行了修改和补充[14]。

行为人实施了污染环境和破坏生态的行为，一般情况下首先应当承担行政责任。2019年“全国实施行政处罚案件16.28 万件，罚款金额118.78 亿元”[15]。然而，基于生态环境违法行为主观目的的特殊性，对于经济利益的追求使得危害生态环境犯罪具有不可避免性和客观必然性，在有些情况下发展得更加严重。因此，需要发挥刑法的惩治功能。环境保护理念的进步促使环境刑法对法益的保护具有从人类法益向自然法益的拓展，是人类法益和自然法益的集合法益，侵害环境行为通过直接作用于自然法益，进而间接作用于人类法益并产生损害[16]。《刑法修正案（八）》将“重大环境污染事故罪”修改为“污染环境罪”，依据“两高”做出的司法解释，“严重污染环境”的行为包括“造成生态环境严重损害的”情形，明确“造成生态环境严重损害的”是污染环境罪的入罪条件，在入罪标准上将结果犯调整为行为犯和情节犯。这种立法模式扩大了环境犯罪的惩罚范围，有利于发挥刑法对危害生态环境犯罪及时惩治的功能，加强环境刑法法益的保护。同时需要明确，刑法对环境侵害行为介入的前提是该行为具有相当程度的利益侵害性和社会危害性，刑事检控限定于严重的环境罪行必须得到坚守，这样才能有效发挥刑法手段保护生态环境的作用[17]。

三、辽宁省危害生态环境犯罪防治的路径设计

中共辽宁省委《关于制定辽宁省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，“十四五”时期是辽宁实现全面振兴全方位振兴极为关键的五年，绿色成为辽宁高质量发展的鲜明底色，二〇三五年实现生态环境根本好转，基本建成人与自然和谐共生的美丽辽宁。实现辽宁十四五规划和二〇三五年远景目标，面临着严峻的生态环境形势，防治危害生态环境犯罪的任务艰巨。结合辽宁省危害生态环境犯罪的具体实际，按照“预防+治理”模式的内在要求，笔者对辽宁省防治危害生态环境犯罪的路径做如下设计：

（一）强化行政监管职能，有效预防生态环境犯罪

第一，进一步明确生态环境行政监管职责。依据宪法及法律、法规的规定，生态环境行政机关享有相应的行政管理职权，依法履行行政监管职责，以维护稳定的生态环境管理秩序。因此，依法行使行政监管职权是依法行政、依法执政的客观要求。2021年2月，辽宁省人民政府发布了《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的意见》，对实施“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单”做出了具体规定，确立了建成完善的生态环境分区管控体系，基本实现环境治理体系和治理能力现代化的目标，这同时也是对行政监管提出的更高要求。

第二，加大生态环境监管力度。加强监管，严格执法是解决生态环境领域行政违法行为发生的主要途径，尤其是针对辽宁省破坏资源类犯罪比例高的实际，在森林、土地、野生动植物资源方面加强管理尤为必要。同时，生态环境监管的方式具有多样性，其中，运用较为普遍的是行政处罚。通过对生态环境行政违法行为进行行政处罚，在很大程度上减少了违法行为造成的损害，有利于制止生态环境犯罪行为的发生。新修订的《行政处罚法》增加了行政处罚的种类，其中通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业等与生态环境行政管理关系密切，应当在管理过程中有效实施。

（二）进一步发挥环境公益诉讼的监督作用

环境公益诉讼保护的对象是环境公共利益，生态环境犯罪行为侵害的客体不仅是个人、组织的人身权、财产权，还包括环境公共利益，因此，通过环境公益诉讼能够及时发现生态环境违法行为，有效防治生态环境犯罪。

第一，通过环境民事公益诉讼，进一步发挥公众参与职能。建立环境民事公益诉讼制度是生态环境保护公众参与原则的客观要求，其目的是调动多方主体参与生态环境保护的积极性，能够及时发现破坏生态环境的违法犯罪行为，提供涉嫌犯罪的有关线索。目前，环保组织提起环境民事公益诉讼在能力、资金等方面还存在很多不足，影响其作用的有效发挥。因此，应当采取相应措施，鼓励、支持环保组织提起环境民事公益诉讼。

第二，通过环境行政公益诉讼，监督行政机关依法履行环境监管职责。依据《行政诉讼法》以及司法解释的规定，检察机关提起环境行政公益诉讼针对的是行政机关违法行使职权或者不作为，致使环境公共利益受到侵害。经过诉前程序，如果行政机关仍然没有依法履行行政监管职责，检察机关将提起环境行政公益诉讼。可以说，环境行政公益诉讼在督促行政机关依法履职方面发挥了重要作用。目前，检察机关提起环境行政公益诉讼已全面展开，因此，进一步提高诉讼能力，加大监督力度是目前需要着重解决的问题。

（三）加强生态环境行政执法与刑事司法的有效衔接

行政执法与刑事司法的衔接是行政法律责任与刑事法律责任关系的突出体现，在生态环境行政管理过程中，对于违法行为涉嫌犯罪的，有关行政机关应当及时移送给司法机关以追究刑事责任。

第一，注重移送的及时性。新修改的《行政处罚法》对移送的时间性做出了明确规定，因此，行政机关对于涉嫌生态环境犯罪的案件，应当及时移送，以保证对犯罪行为进行依法惩治。依据环公检联合发布的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》的规定，行政机关负责人批准移送案件、行政机关移送案件、公安机关审查移送的案件并做出相应决定，均应当遵守规定的时间。

第二，注重移送的协作性。生态环境行政执法与刑事司法的衔接涉及三方主体，一是行政机关，在对生态环境违法行为进行处理过程中，如果发现涉嫌犯罪的，行政机关应当依法移送；二是公安机关，对行政机关移送的案件，公安机关应当依法受理，并根据不同情况做出立案、不予立案或者撤销案件的决定；三是检察机关，人民检察院对行政机关的移送以及公安机关的受理依法行使监督权，行政机关的案件移送书与公安机关的处理决定书都应当抄送同级人民检察院。因此，要求三方主体在线索通报、信息发布等方面完善协调机制。

第三，注重证据的共享性。无论是生态环境行政机关决定移送案件还是公安机关对移送的案件做出相应的处理决定，均涉及案件事实的认定，即要求有涉嫌犯罪的事实依据。行政机关收集的证据材料在刑事诉讼中可以作为证据使用，环公检三部门依法收集的证据材料，经过法庭查证属实，也可以作为定案的依据，有助于对生态环境犯罪案件进行及时审理。

（四）加强生态环境刑事案件的审判组织建设，提升审判能力

第一，加快设置生态环境审判专门机构。生态环境审判专门机构的设置在我国目前已经成为一种发展趋势，总体上讲，在我国普通人民法院中实现了环境审判专门机构的层级全覆盖。辽宁省生态环境审判专门机构的设置进展很快，目前在辽宁省高级人民法院、沈阳市中级人民法院等6 个中级人民法院、沈阳市浑南区人民法院等16 个基层法院，以及大连海事法院设置环境资源审判机构，对涉及生态环境的刑事、民事、行政案件适用“三合一”的审理模式，跨区域集中管辖环境资源案件。可以说，辽宁省已经在中级人民法院层面建立起与“两屏一带两廊”为主体的生态安全战略格局相适应的环境资源审判庭，发展的进路应在司法实践的基础上逐渐增加中基层法院环境资源审判机构的数量，进一步实现生态环境资源审判专门化。

第二，提升生态环境犯罪案件的审判能力。我国《刑事诉讼法》确立了“排除合理怀疑”的证明标准，因此，认定生态环境犯罪行为应当具有充分确凿的证据，生态环境犯罪的特殊性使得犯罪事实的认定具有复杂性。因此，提升审判能力具有现实必要性。具体来讲，可以将具有环境与资源法律专业知识作为审判人员的录用条件，或者是通过多种形式进行专业培训，提高专业素质。2017年辽宁省建立了《环境污染违法犯罪案件咨询专家库》，对环境污染犯罪事实的认定提供技术支撑。应充分听取专家学者的相关意见，进一步发挥专家学者在审判中的作用，使生态环境犯罪案件得到及时公正审判。

①以辽宁省、基层法院、刑事案由、危害生态环境犯罪罪名为关键词，在中国裁判文书网对2015—2020年11月的案件数量进行检索。检索日期：2020年11月26日。

②《刑法》第九十六条规定：“本法所称违反国家规定，是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令”。