行政公益诉讼多头监管情形下行政机关履职行为判断

刘涛　徐金海

摘 要：鉴于当前行政管理体制实行“属地管理、行业监管、分级负责”的原则，在实践中会出现多头监管情形下履职不充分，最终导致公共利益受损的情形。对于此类案件，在启动公益诉讼程序时，检察机关对行政机关履职的判断，既要兼顾各自职权设定的内容及目标，还应充分考察共同履职的手段是否已经穷尽，并以此为基础确定诉前检察建议对象。

关键词：行政公益诉讼 行政监管职责 履职判断

行政机关是否依法全面履行了法定职责是行政公益诉讼案件办理的关键，决定了诉前程序启动与诉前建议对象的选择。对于该问题，从最高人民检察院发布的第十三批指导性案例----陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职案（检例第49号）中可以看出，行政机关不依法全面履职的具体涵义和判断标准，应以法律规定的行政机关法定职责为依据，对照行政机关的执法权力清单和责任清单，以是否全面运用法律法规和规范性文件规定的行政监管手段制止违法行为，国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护为标准进行判断。但是实践中，行政管理除行业管理外，往往还存在多部门共同履职，职责交叉等多头监管的情况，此时，对各履职主体的履职判定或建议对象的选择，比单一履职主体更为复杂，需要综合判断。

一、基本案情

2019年3月至4月，北京市D区人民检察院在履行公益诉讼职责中发现北京市D区H镇东、西芦城村存在影响村民的人居环境的问题，主要表现为：无垃圾收集设施，生活垃圾暴露积存，且路面上存有较多遗弃物、白色污染物等，影响了村民的人居环境，且该种情形已持续十多年。2019年5月5 日，北京市D区人民检察院对依法负有维护辖区环境卫生质量及生活垃圾日常管理和监督职责的H镇人民政府、D区城市管理委员会、D区城市管理综合行政执法监察局立案调查。

调查核实过程中，检察机关调查了东、西芦城村地理区位及人口信息，查阅《农村人居环境整治三年行动方案》等文件资料，主动与三家行政机关进行座谈，了解了履职情况;采集了现场影像资料，询问了村委会主任、村民等相关人员。基本查明：东、西芦城村属城乡结合部地区，人口分布密集，约2万常住人口。根据2018年北京市棚户区改造和环境整治任务，该区域已被列入棚户区改造项目。因该区域尚未开展村庄居住地区的棚改项目，居民生活照常。市容环境卫生及生活垃圾管理涉及属地政府、市容卫生、城管执法等多方主体，需要协作配合，但负有日常管理职责H镇人民政府，未按要求充分履行指导动员辖区内单位和个人参与生活垃圾减量、分类等工作，日常污染成为常态;负有监督管理职责的区城市管理委员会，未按要求充分履行督促指导、检查考核等工作，监督管理流于形式。负有综合执法职责的城市管理执法局，未按要求充分履行相关综合行政执法职责，违法违规行为长期存在。同时，根据北京市市容卫生、生活垃圾管理相关规定，三家机关应当建立生活垃圾监督管理和执法工作的协调配合机制，定期通报情况，实现生活垃圾监督管理信息、数据的及时互通和共享，进行联合治理。但三家机关在日常管理、监管检查、综合执法工作中不仅没有协作配合，反而存在属地政府以日常管理困难为由不进行管理，行业监管、综合执法部门也不开展日常督导检查、行政处罚，有问题就相互推脱的情况，由此产生多头监管下配合不畅、履职不力的难题，造成社会公共利益持续受损。

2019年5月28日，北京市D区人民检察院与H镇人民政府、D区城市管理委员会、城市管理综合行政执法局召开座谈会，并公开送达诉前检察建议书，建议三家行政机关依法履职，积极协作，对问题进行整改。收到检察建议书后，H镇政府强化日常管理，为两村配备18个垃圾箱，58个垃圾桶，明确“领导包片、干部包村、村支部书记为第一责任人”，严格按照规定开展人居环境整治。D区城市管理委员会组织相关科室现场督办，组织镇相关人员开展专项整治。D区城市管理综合行政执法局对相关违法行为依法进行了处罚。同时，为强化协作，巩固整改成果，三家单位密切协作，形成了H镇政府组织开展村级环境卫生服务外包，D区城市管理委员会对环境卫生督查、排名、曝光，行政处罚跟进的工作机制。

2019年7月26日，三家被建议单位就最终履职整改情况书面复函D区人民检察院。同年8月，D区人民检察院赴两村开展了“回头看”工作，经实地查看和询问村民，两村生活垃圾收集设施齐备，外包服务人员工作到位，环境卫生问题已得到解决。

二、多头监管情形下行政机关是否均应认定为未依法充分履职

从案件办理的效果来看，上述案件在诉前实现了维护公益目的，但案件办理过程中，焦点主要集中在办案人员对于多头监管导致的公益受损问题是否应当一体认定为未依法充分履职，以及是否须向全部涉案机关制发诉前检察建议等。对此，主要存在两种视角：

第一，多头监管情形下，行政主体的履职判断與单一行政主体的履职判断不完全相同，可能会出现某一行政机关虽已履职却因为职权划分和协同履职的限制，无法实现公益保护的效果。所以对于此类情况，对相关行政机关不应当认定为均未履职，也不应均成为诉前检察建议的对象。

第二，多头监管中行政机关的履职可分为自身履职和与其他机关整体协同履职两部分内容，不能将各行政机关的自身履职行为与整体履职效果割裂开，而是需要整体通盘考虑，对于协同履职不畅的情况应当认定为未充分履职，有相关职权的行政机关均应成为诉前检察建议的对象。

但笔者认为，在办理涉及多头监管，需协同履职情况的行政公益诉讼案件过程中，单纯认定某一单位未履职，可能会遭遇被建议单位不服，其他部门仍不协同配合的情况，最终影响办案效果。而不加考量地采取有协同关系即全部认定的标准，则容易造成忽视行政机关履职的事实，机械办案的情况。无论哪种认定方式，都无法实现双赢多赢共赢的目标，应当确立更为准确的判断标准。

三、多头监管下行政机关履职行为的判断标准

（一）是否符合各自职权设定的内容及目标

行政权创设的基本目的，在于行政机关通过行使行政行为实现特定管理秩序的维护与监管。[1]实践中，行政机关按照行业、事项等不同标准划分成不同的行政主体， 并在各自职权范围内依法充分履职，以此来实现国家行政的目标。因此依法充分履职的判定也应对照行政机关的权力清单和责任清单，围绕其职权内容及目标实现情况进行。[2]

治理和维护环境是国家职能，具体落地过程中，依照《中华人民共和国环境保护法》《村庄和集镇规划建设管理条例》《北京市市容卫生管理条例》等法律法规，这项职能按内容划分到一级政府、生活垃圾管理部门、城市综合执法部门，通过各部门依法充分履职，实现职权设定的目标。从本案被建议单位实际的履职情况看，在内容上，作为镇政府，对环境治理负主要管理职责，日常管理中应当积极主动履行农村环境综合整治的职责，组织动员辖区内单位和个人参与生活垃圾减量、分类工作，但其以日常管理困难为理由不去充分履职，实际上就是一种未按职责内容充分履职的行为。作为区市政市容行政主管部门的区城市管理委员会，其应履职的内容包括日常检查考核、监督与指导生活垃圾收集、运输、处理等内容，在从属领导关系上也不受镇政府的领导管理，所以属地政府不应成为其是否已依法充分履职的决定因素，是否充分履职还是看是否有日常履职的行为，即使有履职行为，但未按法定职责内容要求的，就应当认定为未依法充分履职。作为城市管理综合执法部门，是直接行使行政处罚权的部门，依法具有对乱扔垃圾、生活垃圾设施不全等违反生活垃圾分类管理责任、卫生责任的行为进行查处的职责。但本案中持续十余年的生活垃圾乱象，在客观上证明了其存在未依法充分履职的情形。从职权目标上看，任何职权的设置都是为了高效地实现法律法规所设定的应然结果，无论是环境保护还是市容卫生、生活垃圾管理方面的法律法规，都将本案中涉案区域生活垃圾长期暴露积存，影响人居环境的情况列为应整治和消除的对象，该种情形持续存在，且是在被建议机关未按相关法律法规内容履职的情况下持续存在，属于各自职权设定目标未能实现。因此，无论是根据职权内容还是职权的设立目标，本案所涉及三家单位都属于未依法充分履职。

（二）共同履职手段是否已经穷尽

由于行政机关职权划分上的差异，其履职方式也不尽相同，比如单独履职、共同履职。对于单独履职的，履职手段是否穷尽，从其职权及履职事实即可判定，而多头监管下，往往涉及共同履职的问题。因此，对各机关充分履职的判断也应考虑各方是否穷尽监管手段、采取有效措施，对于已经穷尽共同履职手段也未能阻止公益受损的，因其已经失去了履职空间，不适宜将其认定为未充分履职。对于未穷尽履职手段，而又成为公益受损原因的，应当认定为未充分履职。

本案中，无论是属地政府还是行业监督管理部门、行政执法部门，都有一定的履职行为，也都将其作为排除责任的理由，认为履职已经穷尽，出现的后果都不再归咎为自身履职。但从法律规定及整改的结果上看，整改过程中的协同履职在整改前是没有的，以为村里配发垃圾桶为例，这本应当是法律设定的规定动作，但作为负有环境治理主体责任的属地政府及城市管理部门，在收到检察建议前均并未采取相关措施进行改善，只是选择性的作为，以遇到困难为由不再履职，造成公共利益持续受侵害。又比如生活垃圾综合行政执法工作，既需要执法部门日常主动履职，又需要城市管理部门、属地镇政府、执法部门积极协同联动，形成治理合力，及时检查和处理违法行为。因此，前文中的三家被建议单位均未达到穷尽共同履职手段的要求，均属于未充分履职。

四、多头监管情形下诉前检察建议对象的选择

（一）确定因果关系，符合行政公益诉讼法理逻辑

行政公益诉讼的证明内容同样包括事实证明及关联性证明。在办案过程中，履职及公益受损事实判断之后，履职行为与公益受损之间的关联性判断是建议对象选择基础。相较于一因一果的关联性判断，涉及到多因一果的关联性判断更为复杂。实践中，要判断多因一果，既需要从一因一果上考察，还需要对多因进行综合考察，做到形式与实质上的“不枉不纵”。以本案为例，无论是乡镇政府，还是城市管理委员会、城管局，在法定职责上，三家单位均承担环境治理职能，是当然的关联主体，但并不代表是必然的有责主体，如果某一单位有充分履职行为，但损害结果还是发生了，那么根据因果关系，我们不应当然地认为其与损害结果具备关联性。只有在该单位未穷尽履职，且未穷尽的部分能够影响损害结果的发生，才可以判定其具有关联性。比如在本案中，一方面，城管委、城管局、镇政府各自没有穷尽手段进行履职，另一方面，上述部门也未共同履职，导致损害结果的发生。所以，在认定任何一家单位未履行职责的基础上，也都不能排除另外两家单位的责任，可以认定三家单位未充分履职与公益受损的事实间都具备法律上的关联性。

（二）督促协同履职，促进发挥法治政府建设的作用

法治政府建设是依法治国的关键，而检察公益诉讼的定位就是以司法化手段促进法治政府建设，监督和纠正行政违法和不作为。[3]保护环境是一切单位和个人的法定义务，改善农村人居环境是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策，是实施乡村振兴战略的重要内容，对于促进乡村治理具有重大意义。具体到本案，无论是属地政府、行业主管部门、综合执法等主体，其在农村环境综合整治中的不充分履职行为，都是导致环境污染损害社会公共利益的重要因素。該种情况下，检察机关在履职过程中应当重点围绕督促和助力各行政机关协同配合、依法履职。单独督促一行政机关履职，不能完全破解行政机关的“本位主义”，履职合力难以凝聚。比如，要完全解决无垃圾收集设施，生活垃圾暴露积存等问题，既涉及对乱扔垃圾违法行为的处罚，还涉及对环境卫生责任人的管理以及生活垃圾分类的指导和支持，所以无论是负有环境维护主责的镇政府，还是行业监管的城管委和综合执法的城管局，任何一方的单独履职都不能完全解决问题，需要相互之间履职行为的密切配合。因此，将上述三家单位一体列为被建议对象，有助于依法高效解决问题，及时维护社会公共利益。

*北京市大兴区人民检察院第六检察部主任[100026]

**北京市大兴区人民检察院第六检察部检察官[100026]

[1] 参见周伟：《认定“不依法履行职责”的几项标准》，《检察日报》2021年1月6日。

[2] 参见《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，《检察日报》2019年1月23日。

[3] 参见胡卫列：《当前公益诉讼检察工作需要把握的若干重点问题》，《人民检察》2021年第2期。