影子教育治理的政策演变、困境及对策

陈园园，李会春

（1.复旦大学社会发展与公共政策学院，上海200433；2.复旦大学高等教育研究所，上海200433）

国际上的影子教育①（shadow education）最初由史蒂文森（Stevenson）和贝克（Baker）提出，指内容仿效正规教育体系，随其变化而改变，且成本主要由私人承担的课外补习活动[1]。相较于正规教育体系统一而标准的制度安排，影子教育更具灵活性和针对性，因而受到学生和家长的广泛欢迎，不断发展壮大[2]。进入21 世纪以来，伴随国内影子教育的快速发展，乱象也不断出现，如培训机构质量缺乏保障，竞争出现乱序，加重学生课外学业负担和家庭经济负担，影响教育公平等。为遏制这些乱象，多年来政府不断颁行相关政策[3]，试图对影子教育市场加以规范和引导。然而从实践来看，政府的不少治理措施虽有一定成效，但部分政策目标并未实现。在庞大的影子教育需求下，重新审视已有的影子教育治理政策及其困境势在必行。

一、影子教育治理的政策演变

（一）“无为而治”阶段（2009年以前）

2005 年以前，影子教育主要表现形式是私人性质（如由大学生、公立机构教师和退休教师开展）的零散补习形式。这一阶段市场上虽然也有小型、零散的课外辅导机构，但其角色主要是家教中介，对正规教育体系缺乏整体性影响。2005 年以后，与基础教育关联的市场化、规模性的课外辅导机构快速发展，其角色逐渐从家教中介转型为机构性质的教学辅导实体。这一阶段政府对课外补习机构基本采取不干预政策，但禁止公立学校资源进入影子教育领域，如禁止公立学校乱办班、乱补课、乱收费。

（二）局部治理阶段（2010-2017年）

随着影子教育需求不断增长，影子教育规模迅速膨胀，市场上出现大型、集团化的课外辅导机构。影子教育逐步与学校生源选拔联系起来，超前教育日益频繁，不仅影响到万千家庭的教育选择，也对公立学校的办学秩序产生较大影响。因此，政府不断加强对影子教育的监管。2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》提出减轻学生课业负担，规范各种社会补习机构和教辅市场，把对影子教育的治理提升为国家方略。2013 年教育部发布《小学生减负十条规定》征求意见稿，禁止公办学校和教师组织课外补习。2015年6月，教育部出台《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》，明确将治理有偿补课纳入督导检查范畴。这一时期政府对影子教育的治理重点在于加强治理公办学校和教师进入影子教育市场，避免公立教育资源对影子教育市场推波助澜。对影子教育机构的治理，以形式要求为主，很少进入教学等实质领域。另外，由于不同部门缺乏协调，缺乏操作细则，对影子教育的治理成效相对有限。

（三）全面严控阶段（2018年至今）

随着时代发展，影子教育市场对社会影响越来越大：课外补习机构在市场中的失范行为频频显现；学生校内减负校外增负，学习负担长期居高不下；影响正规教育体系，助推全社会的教育焦虑；等等。这些都引发越来越多的公众关注。从2018年起，政府对影子教育的治理进入严管期。2018 年初，国务院相关部门联合印发《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，强调要通过各部门有效协作来开展校外培训机构的专项治理，减轻中小学生的课外负担。同年，国务院办公厅印发《关于规范校外培训机构发展的意见》，提出“坚决禁止应试、超标、超前培训及与招生入学挂钩的行为”。2020年5月，教育部办公厅印发《义务教育六科超标超前培训负面清单（试行）的通知》，提出对数语外等六科的课外培训内容实施负面清单管理，并且“严肃查处超标超前培训行为，切实减轻中小学生过重课外负担，形成校内外协同育人的良好局面”。

2021 年以来，对影子教育的治理进入国家领导人的视野。3月6日，习近平总书记在看望参加全国政协会议的医药卫生界教育界委员时强调：“培训乱象，可以说是很难治理的顽瘴痼疾。家长们一方面都希望孩子身心健康，有个幸福的童年；另一方面唯恐孩子输在分数竞争的起跑线上……于是争先恐后。这个问题还要继续解决。”3 月中下旬，《人民日报》连续发表系列文章“四问校外培训乱象”，重拳出击影子教育。之后，为落实“双减”（减轻学生作业负担和课外培训负担）精神，一系列组合式政策相继出台，对学生睡眠、机构的课外培训时间和内容、幼小衔接等问题进行专门规定。5 月21 日，中央全面深化改革委员会审议通过《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《“双减”意见》），强调充分发挥学校教书育人主体功能，强化线上线下校外培训机构规范管理。6 月15 日，教育部成立校外教育培训监管司，专司监管中小学生（含幼儿园儿童）的校外教育培训工作。7 月24 日，《“双减”意见》正式落地，提出了一系列的举措：停止审批新的义务教育阶段学科类校外培训机构；学科类培训机构统一登记为非营利性机构，严禁资本化运作；校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织学科类培训；学校开展课后服务，并把“双减”成效作为义务教育质量评价内容。这一政策落地对课外补习机构和行业产生不小影响，不少机构尝试转型，进入其他新兴细分领域。尽管如此，由于课外补习需求依然存在，民众对“双减”政策落地之后的问题仍有不少隐忧。

从过去多年来政府对影子教育治理过程的历史演变可以发现几个特征：

第一，治理过程始终贯穿着政府对教育领域的价值引导。“减负”是政府对影子教育市场进行监管的核心理念之一，减负对象从一开始只针对正规学校体系，再到正规学校和校外补习机构全覆盖。教育部门希望通过降低学生的学业负担，推动人才培养模式变革，推进素质教育理念的实现，培养全面发展的人才。

第二，监管力度越来越大，治理内容逐步由形到实，越来越精细化。早期治理主要偏重形式，如办学的资质、场地、安全、师资方面，而近年来的治理越来越聚焦于影子教育的实质层面，包括校外补习机构的办学目标、教学内容、授课时数乃至性质等。但总体来看，以准入限制、内容限制和时间限制等为特征的“封堵”式逻辑主导了政府治理影子教育的整个阶段。

第三，治理方式趋于系统化。除对影子教育机构的定向治理措施外，部分教改政策亦会对影子教育产生巨大影响，如改革体育和美育并将其纳入考试范围，加强幼小衔接，提供课后服务等。这标志着对影子教育的治理不再仅仅针对校外补习机构，而是被纳入更为全盘化的、包含不同教育体系以及招考制度的系统改革之中。

第四，治理影子教育的主体逐步明确。影子教育治理由原来的“九龙治水”，到不同部门（包括教育、工商、民政、法制、新闻、公安、物价、综治、网信、住建等）协同行动，再到成立专门机构对影子教育进行监管，使对影子教育的管理更具有整体效应。

二、影子教育治理的困境

（一）现有治理措施难以化解受教育者围绕优质高教资源开展竞争而传导至中小学教育阶段的普遍性压力

关于影子教育膨胀的原因有多种解释，如教育的市场化改革[4]、经济水平的提高[5]、选拔式的升学考试传统[6]等。但在国内高等教育大众化背景下，随着高等院校地位分化加剧，民众需要为竞争优质高等教育而不断追加早期教育投入，是影子教育加速膨胀且竞争程度不断加剧的根本原因。马丁·屈罗认为，高等教育体系内部不同院校因其声望、办学水平、历史传统和禀赋等的不同，形成金字塔式的分层结构[7]。在分层结构中处于优势地位的院校，其学生未来在劳动力市场上会有更好的职业选择机会和发展前景。基于对未来发展的预期，学生会围绕院校分层中的优质教育资源（优势地位高校）展开竞争。由于院校分层的天然性和不可避免性，优质高等教育资源永远是相对的，因而围绕它们展开的竞争就不可避免，且院校分层程度越强，竞争越激烈。由于大学招生往往与更低阶段的教育过程紧密联动，围绕高校开展的竞争压力会不断前移至基础教育乃至更早的教育阶段。为了在后续竞争优质高教资源中占据有利地位，家庭和学生往往会选择在早期教育阶段参与影子教育，且参与程度会随着竞争激烈程度的增加而加深。高等教育大众化进程会大规模增加学生人数，加剧不同院校的分化，强化学生之间的竞争，进而对影子教育的发展推波助澜。例如在希腊，高教扩张加之政府干预，使院校分层结构趋于陡峭，导致精英大学入学机会竞争激烈，中学阶段学生更多参与课外补习[8]。而在北欧国家，院校层级差异较小，加之不同行业收入差距较小，教育竞争激烈程度较低，因而影子教育的参与比例相对较小[9]。

国内高校扩招之前，高等教育处于精英教育阶段，多数人实际上被排斥在高等教育体系之外，接受完义务教育之后便直接就业，不参与更高层次教育阶段的竞争，也缺乏参与课外补习的动力。但从1999年高校扩招之后，高校招生数量迅速增加，高教大众化进程不断加快，同时也影响到劳动力市场的选择。如果说，在高教处于精英教育之时，市场中辨认一个劳动力是否具有价值的主要因素是学历的话，在高教进入大众化乃至普及化阶段后，原先在劳动力市场里学历发挥的信号作用会部分让位于院校层次的信号作用（这在用人单位招聘信息中对“985工程”“211工程”高校毕业生的选择偏好中可见一斑）。因而，受教育者围绕优势地位高校开展的竞争比高教处于精英教育阶段时更为激烈。在国内，政府对高校的差异化管理政策（如重点高校制度[10]）和市场的双重作用使不同院校地位分化日益扩大，进一步加剧了受教育者围绕优势地位高校开展竞争的强度，也使基础教育阶段参与影子教育成为受教育者希望在未来高校升学和择业竞争中获取有利地位的不得已选择。国内影子教育规模的急速膨胀，与20 年来高校的大扩招同步发生，原因也正在于此。换言之，参与影子教育是家庭和学生竞争优质高等教育资源的压力不断传导至中小学教育阶段的必然结果。这也呼应部分学者对国内影子教育规模和不同层级高校录取率关系的研究结果：精英高校录取率越低（意味着院校分层越明显），影子教育参与率就越高[11]。由于目前国内高教规模仍在继续扩张，不同高校的地位仍在继续分化，围绕优质高教资源的竞争激烈程度仍将继续加强，其传导至中小学阶段的压力也将持续增强。据此可以判断，相当长一段时期内民众的课外补习需求不会有明显减弱，这会给政府治理影子教育带来巨大挑战。

（二）影子教育治理受制于对减负和素质教育的理解及其实践机制

影子教育如何治理以及能否收到实效，不能离开国内推进减负和发展素质教育的宏观语境。减负曾被认为是实现素质教育的关键手段[12]，其初衷本来是释放部分时间与空间给学校和个人，使他们有较多余力开展教学改革，改革应试教育模式以推进素质教育。但在实践中，影子教育扩张本身却变成减负政策的副产品[13]。多年来，校内减负校外增负、影子教育机构膨胀、素质教育难以落实的缘由，与以下两种对减负和素质教育的理解和实践机制有关。

第一种是把素质教育视为应试教育的对立面，旨在扭转围绕考分和提升应试成绩而形成的过于机械的学习行为和习惯，从而建构一种不同于应试教育的新教育模式。其吊诡之处在于，是否存在与“应试教育”相对立的“非应试教育”模式值得存疑。广受诟病的应试教育与其说是一种独特的教育形式，不如说是“教育应试化”之后而形成的一个语言陷阱。本质上，应试教育是教育过程和目标被过度“应试”绑架之后的产物。造成这一现象的原因往往不是教学层面的失误，而是客观存在的广泛的教育竞争压力，筛选性的教育机制，以及针对学校和教师的行政化考核。正因为此，大幅削减校内教学内容和作业的减负政策并不能从根源上消解应试教育的压力。相反，它导致学生在校内学习的知识积累难以应对考试要求，竞争压力迫使学生和家庭不得不投向校外补习机构进行补课和应试训练。这直接导致影子教育规模的不断扩张。在这一背景之下，课外补习机构逐步被“应试化”，聚焦于知识灌输和应试技巧训练，成为应试教育的重要推手，乃至最终成为“减负”的对象。

第二种是把素质教育具象化为与传统学术性科目（如数语外）相对的非学术性（即音体美等）科目。在这一话语体系中，无论是减负还是推进素质教育，都可以被视为一种学习负担的再分配问题，包括校内学习和校外学习的分配，学术性学习和非学术学习的分配。多年来围绕减负政策、推进素质教育、影子教育治理引发的种种争议，都跟如何应对这几类不同的学习负担有关。由于学生总体学习时间和精力的有限性，校内和校外的学习负担，非学术性和学术性的学习负担往往此消彼长。各种学习负担能否“现实化”，转化为学生真实的学业负担，则由考评机制决定。在多年的减负运动中，教育行政部门希望减轻校内学习负担，让学生更多参与素质教育。但考评机制改革的滞后性，导致教育竞争依然围绕学术性科目开展。其结果就是：学术性科目学习负担居高不下，只是其空间在校内和校外之间发生转移，校内减负必然导致校外增负，加剧影子教育规模的膨胀。由于素质教育并未充分纳入应试考察范围内，它在学校、家长和学生心目中的地位不免被边缘化，未曾转化为学生真正的学习负担，这也导致对非学术性素养的投资更多依赖家庭和学生的个体偏好和选择。鉴于普遍存在的竞争性压力，除少数学生能对非学术性科目保持长时间、持续性且高强度的投入外，多数学生在其低龄阶段，会积极参与素质教育课外培训，但当其年级越高越需要直面应试教育的筛选压力时，越来越多学生会选择减少或放弃素质教育活动并转向学术性科目培训。由此可见，通过减负让学生参与素质教育的政策效果在学生低年级阶段尚且有效；不过，随着学生年级升高，这种效果会因学生不断减少素质教育参与、增加学术科目培训而不断减弱。

（三）封堵式治理忽视影子教育牵涉的教育公平问题，有可能引发更大的不公平

教育不仅有教育学意义上传授知识和培养技能的功能，还有社会学意义上的维系社会公平，促进阶层流动的作用。在义务教育阶段，政策治理的主要目标是均衡教育资源配置，保障不同参与者的机会公平。由于影子教育的收费性和私人性，它相当于在公立教育系统之外另外构筑一套基于市场的教育运行逻辑。在义务教育主流学校均衡化水平不断提高之时，不同阶层子女获得影子教育的数量和质量的差异性，可能导致他们未来在学业表现、升学和工作机会获得方面存在差异，从而成为一种维持和强化社会分层的机制[14]。因而，影子教育治理理应将维持教育公平的价值包含在内。但是，影子教育参与和教育公平之间的互动机制极为复杂，大致包含如下两种观点：

第一，从参与机会看，优势阶层由于拥有更好的经济资本和文化资本，其子女有更多参与影子教育的机会。如薛海平和丁小浩基于2004 年中国城镇居民教育与就业情况调查数据[15]，楚红丽根据“全国义务教育阶段家庭教育支出调查研究”数据[16]，布雷（Bray）等人对香港中学生的研究[17]，都发现家庭经济收入较好的学生参加课外补习的比例与支出水平普遍高于低阶层家庭学生。这证实了参与影子教育维持和强化了社会分层，助推教育不公平的基本假设。

第二，从参与效果看，影子教育未必一定有利于优势阶层。有研究发现，在中国，完全剥离学校教育作用后，影子教育参与对成绩较差或来自低阶层家庭学生的影响更大[18-19]。丁亚东和薛海平发现低产阶层子女参与影子教育的收益最高，高产阶层子女参与影子教育的收益最低[20]。不同阶层参与影子教育的收益差异体现在不同科目的补习效果上。就数学而言，低阶层子女参与影子教育收益较大，能缩小他们与高阶层学生的成绩差距[21]；但高阶层子女参与影子教育不仅收益微小，反而加重其学习负担，挤占其发展其他潜能的时间[19]。就语文而言，不同阶层参与课外补习所获的收益差异不太明显[22]。就体育和艺术等科目而言，补习效益难以测算，但由于体育和艺术方面的素养培养更需要长期投资，优势地位阶层子女更可能从中获得更多收益。

总体来看，影子教育的获取机会和结果对不同阶层的意味并不一致：虽然优势阶层子女有更多获取影子教育的机会，但低阶层学生仍能从部分影子教育中获取更大收益；另外，优势阶层子女的参与课外补习收益的边际优势并不如想象中高。因此，如果不考虑机会问题，影子教育（尽管只是部分）应是弱势地位学生自我发展、提升阶层的一条路径。但如果想实现这一目标，就必须保障影子教育获取机会的均等性[23]。然而，当下影子教育的治理缺乏关于教育公平维度方面的考量。不仅如此，政府以“供给侧”为抓手对影子教育的封堵式治理，可能会扭曲课外培训市场的供应，提升课外补习价格，使低阶层子女更难参加补习，进而助推更大的不公平。

（四）传统治理观念难以有效应对影子教育的复杂性

影子教育的治理并非易事，过去多年的治理成效有限，很大程度上是由影子教育的复杂性所致。影子教育治理虽然表面上只关乎课外补习机构，但它面对的不是静态因素，而是具有感知和行动能力的不同主体（如补习机构、家庭、学校）及其构成的互动关系网络（见图1）。影子教育治理涉及不同教育系统（基础教育和高等教育），不同主体的参与，教育的不同价值选择（是专注学术能力培养，还是注重人的全面发展），不同社会价值的权衡（效率还是公平），等等。前述的三种困境，可分别视为对课外补习机构—高教、课外补习机构—中小学、课外补习机构—家长这三对关系进行治理面临的挑战。而对任何一对关系进行治理时，事实上也会涉及其他主体。

图1 影子教育治理涉及主体及关系网络示意图（虚线表示远期、间接的效应）

鉴于影子教育的复杂性，对其进行治理时，并不能采用“简单性”的思考范式[24]。原因在于：简单性范式的前提假设是事物的有序性、因果之间的必然联系，以及决定论[25]，因而倾向采用定向治理的手段（如封堵式治理）以便快速解决问题，而难以充分关照影子教育治理中不同主体的相互作用以及不同政策的交互性。影子教育的治理难点并不在于校外补习机构本身，更在于它所置身的关系网络的复杂性。应对这一关系网络，更应该采用复杂性理论[25]的思考范式：它认为公共政策会涉及具有异质性的不同主体，他们具有适应性、自主性和目的性[26]，因果联系具有耗散分布性（distributed）和相互纠缠性（intermingled）[24]；单个政策很少只对单个领域的主体发挥作用，且不同政策会产生交互作用使政策效果复杂化[27]。在教育治理研究领域中，复杂性几乎是一个不可避免的事实[28]。在影子教育治理中，政府对某一主体的施策往往会影响其他主体的行动，不同主体的诉求既可能一致也可能存在冲突，不同政策之间存在复杂的交互效应。治理影子教育不是定向对某一主体进行确定性的价值引领，而是在一个复杂网络中，在若干种不同且可能存在对立的价值之间进行谨慎的调适和平衡。这使针对影子教育的定向治理不仅难以在短期内收到良好效果，而且其效果往往具有不确定性。例如，减负政策实施之初未充分关注校内和校外学习负担之间此消彼长的“跷跷板”效应，从而导致校内减负校外增负，影子教育膨胀。因此，对待影子教育问题不能采用简单的决定论视角，而需要一种基于复杂性的整体性治理观念。

三、改进影子教育治理的对策思考

（一）以多元人才观念引导高教领域的改革和发展，缓和传导至基础教育阶段的压力

影子教育发展虽然形式上局限于中小学阶段，但它却部分受制于人们如何看待高等教育以及如何承受高等教育乃至社会带来的竞争压力。因而，对影子教育的治理不能忽视高教本身的结构性问题及其发展战略。本质上，造成这种现状的原因在于高等教育领域的“英才统一论”或者一元英才观[7]。这种观点不仅主张不同院校应当分层，而且认为这种分层的标准是单一的。这意味着不同院校的竞争只能在一条“赛道”上进行，也意味着社会成才观念的一元化。在一元人才观主导下的学生，围绕教育资源只能开展同质性竞争。高等教育资源的天然分层倾向，导致对教育资源配给的改进方案无论多精巧，学生们都只能在同一条“赛道”内竞争，因而无法从根本上减弱他们参与影子教育的热情。

实行平均主义可降低不同院校的分层格局，从而化解高教竞争的压力；但平均主义可能会挫伤院校发展的积极性，危及真正人才的选拔和培养，再者，现实中社会对高端人才的需求，院校参与国际化竞争的压力，都需要维持高校的分层格局。因而，根本解决之道在于以“英才多元论”[7]指导高教的改革。也就是说，不是拓宽某一条“赛道”，而是增加不同的“赛道”，以此引领高教改革并实现高教资源的多元配给，并鼓励高校自主灵活办学、开创特色。如此，即使每一条“赛道”上的高教资源依然存在分层现象，但由于“赛道”整体的多元化，可以从实质上丰富学生的选择机会，缓和其竞争压力，弱化其参与影子教育的动力，对影子教育发展起到釜底抽薪的效果。本质上，这是一条通往多元人才观念之路。

（二）强化正规学校育人方面的主体责任并改革考评体制

对影子教育的治理，意味着要全面把握减负和素质教育的内涵，这就需要系统处理好校内学习和校外学习，学术性学习和非学术性学习的关系，同时应配套改革考评体制。从抑制影子教育膨胀角度考虑，应从两方面着手。第一，强化正规学校在育人方面的主体责任，让学校尤其是公立学校切实承担起学术性科目和非学术性科目（素质教育）的主体责任，以便从实质上缓减校内学业负担向校外影子教育机构的转移，从而抑制影子教育的发展。最新《“双减”意见》的相关措施已经体现了这一思路。一是严控校外补习机构，防止学术性学习向校外转移；二是学校开辟课后服务作为承载非学术性学习的空间，以便巩固学校的育人责任。第二，从推进素质教育入手，改革考核体制，把素质教育的内容融入其中，使素质教育内容实体化，实现“以考促学”。

然而在推进改革的同时，有几个问题需要格外关注。第一，如果把学生的学习负担看成是学术性学习和非学术性学习负担之和的话，那么当素质教育压力由虚转实后，学生整体学习负担是否会进一步变重，违背减轻学生学习负担的初衷？第二，素质教育的“科目化”以及与上一级学校招考的挂钩，是否会异化已有的素质教育类课外辅导，加速素质教育内容以及学习模式的应试化，再现原有学术性科目应试化的弊端？第三，学生参与影子教育的根本原因在于教育竞争，“双减”工作并不能直接消解教育竞争的压力。由于教育提供者通常只有学校、校外机构和家庭三方，在“双减”严控校内学习负担和校外补习机构发展之后，原本由校外补习机构承担的补习事务是否会向家长转移，加剧家庭教育的压力？

（三）采取措施保障低阶层学生对影子教育的参与

尽管影子教育的付费性有利于优势阶层的参与，但从其实际效益来看，低阶层学生依然能从有限的影子教育投入中获取比优势阶层子女更多的教育收益，从而缩小他们与优势阶层子女的差距。封堵式治理，会扭曲影子教育市场的供应，提升其价格，进而阻碍低阶层子女参与。从维护教育公平角度考虑，在治理影子教育之时，政府应采取措施保障低阶层家庭子女参与课外补习的机会，如提供补习资助和免收补习费用，减小不同阶层参与影子教育的机会差异。在中考和高考不断改革的背景下，值得关注的是关于素质教育的学习和培养。审美、音乐、情感等素质养成往往需要学生的长期投资和积累，受家庭的经济社会文化资本所限，低阶层家庭子女在这方面先天处于不利地位。这值得教育行政部门和学校的进一步关注，为扩大和丰富低阶层家庭子女参与素质教育的机会提供更好的改进方案。

（四）以整体性观念统筹治理影子教育的复杂性，认识治理的有限性和长期性

影子教育治理具有复杂性，因而治理时不能仅仅对校外补习机构定向施策，而应对其涉及的各种主体及其关系进行细致研究，以一种整体性的思维进行治理，进行更为系统和统筹的设计。2020 年以来政府的一些具体安排，如同步进行考评体制改革，开展体育和美育改革，要求正规学校开展课后服务，实际上已经部分体现了这种思路：不是对影子教育机构进行独立治理，而是把它嵌入到整个教育和社会系统中，作为教育治理的一个环节来进行综合处理。鉴于影子教育治理本身的复杂性，需要充分认识影子教育治理效果的有限性和长期性。之所以有限，是因为公共政策的复杂性决定我们可以对政策治理的效果进行预测，但治理效果又不是可以完全预知的，具有不确定性。同时，政策在执行过程中难免出现种种非预期的效果[29-30]。因而，需要关注政策所涉及的不同主体的相互作用，对政策可能产生的不良后果进行先期评估，做好充足预案。此外，无论从政策制定者还是从公众的心理诉求看，大都希望通过疾风骤雨式的政策收到立竿见影的效果，以便消除愈演愈烈的教育焦虑。但由于影子教育治理的复杂性，这种期盼显然难以在短期内满足，因而政策设计者和公众对政策效应的显现应有充分的耐心和心理准备。

注释

①国内与影子教育相近的概念还包括“补习教育”“课外补习”“校外培训”等术语。国内最早引入“影子教育”这一概念的是彭湃，他在《“影子教育”：国外关于课外补习的研究与启示》（参见《外国中小学教育》2007 年第9 期）一文中提出，影子教育指私人支付的中小学阶段的主流教育外的补充性教育。由于影子教育与正规学校教育系统性质上如影相随、功能上互为补充的关系，经由学者的不断阐释，后逐渐演变成为学界的共识性概念，并在民间有重要影响。国内政策文本中，更多使用“校外培训”这一概念。严格说来，校外培训涉及对象比影子教育更广，包括学科补习、职业培训、成人教育、公务员考试、出国培训等多种类型。但政府对校外培训的治理主要针对中小学的学科培训，很少涉及其他内容，因而可以认为政策语言中的“校外培训”基本等同于学者所称的影子教育系统。