高校来华留学生管理行为偏差探源

张凤娟 ，胡彬玮

（1.浙江工业大学公共管理学院，浙江杭州310023；2.浙江工业大学现代大学制度研究中心，浙江杭州310023）

改革开放以来，我国高校来华留学生教育事业长足发展，增强了我国的国际影响力。教育部数据显示，2008-2018 年来华留学生数量由22.35 万人增至49.22 万人，增速高达120%，就读高等院校也由592 所上升至1004所，增幅约70%[1]。然而，在高校来华留学生管理中，诸如留学生入学门槛过低、过分优待留学生、留学生培养质量不高等管理行为偏差频频引发社会质疑。2020 年5 月，教育部发文要求各单位严格执行《学校招收和培养国际学生管理办法》《来华留学生高等教育质量规范（试行）》的各项要求，不盲目追求国际化指标和来华留学生规模[2]。基于此，本研究将剖析政府、市场与高校在来华留学生管理中的逻辑，梳理高校出现行为偏差的原因及对策建议，以期为高校调适来华留学生管理行为、提升国际化办学水平提供参考。

一、高校来华留学生管理行为偏差表征

来华留学生管理是高校管理行为的组成部分。管理行为的概念最初源于管理学领域，从管理世界观角度看，它是指管理主体为达到一定目的所进行的自觉活动[3]。张媛媛等认为，管理行为是在社会文化背景下组织最富效率地实现目标的管理观的体现[4]。路一鸣等指出，管理行为是在组织发展过程中观察环境特点与组织状态，发现机会和威胁并采取相应措施[5]。偏差概念被应用在管理学、心理学、社会学等多学科中，如预测偏差、认知偏差、决策偏差、地位认同偏差等。社会学领域的许多学者对偏差进行了概念界定。道格拉斯（Jack Douglas）认为，当社会成员认定某一行为违反了价值观念或社会规范，则属于偏差[6]。欧文·戈夫曼（Erving Goffman）指出，偏差是由于背离群体共同拥有或依循的价值观或社会规范而为多数给予歧视性评价的行为[7]。周芮认为偏差落在个体的行为主体之上，是个体的行为紊乱[8]。综上，社会学领域对偏差概念的共识是背离或违反了公认的社会准则、行为规范或价值理念。高校是一个社会组织，具有特定目标以及与外界交换资源的社会特性，存在着违反社会规范或价值观的行为，因此，偏差一词可用于解释高校管理行为。本研究的高校管理行为偏差指的是高校基于行政权力在组织内部或外部的刺激下做出偏离了规范标准的选择。在高校管理中，来华留学生管理是重要组成部分，涉及留学生的招生录取、奖励处分和毕业就业等。来华留学生管理行为偏差是指高校出于追求教育资源或提高社会声誉等目的，在来华留学生管理过程中发生偏离相应制度或规范的行为。规范标准依据中央层面颁布的制度文件，高校来华留学生管理所适用的规范标准为教育部发布的《学校招收和培养国际学生管理办法》和《来华留学生高等教育质量规范（试行）》（以下简称《规范》），这两项文件是中央层面出台的专门针对来华留学生管理、保障留学生教育质量的政策。

有学者将留学生管理划分为行政管理、教学管理与后勤管理三部分[9]，有学者将留学生管理划分为招生、教学、管理与生活服务、统筹教育资源和制定政策与规划等[10]，也有学者将留学生管理划分为招生注册、学籍管理、交流项目管理、日常生活服务和教学管理等[11]。《规范》从培养目标、招生录取、教育教学和管理与服务支持四方面对来华留学生管理作出了规定[12]。以《规范》为基础，结合已有研究，将高校来华留学生管理行为分为招生入学、教学考核和日常管理。为获取高校来华留学生管理行为偏差的典型案例，选取观察者网、中国青年网等知名网站，对这些网站2018-2020年有关高校来华留学生管理行为偏差报道中的数据进行统计分析，发现高校来华留学生管理行为偏差表现为入学标准设置过低、考核标准与考试程序过松、日常生活条件待遇过高、违法违纪行为处理过宽等。

（一）入学标准设置过低

来华留学生政策是一项将教育资源从本国学生转移至外国留学生的再分配性政策，而优质高等教育资源的有限性决定了留学生的入学选拔应受到严格规范。《规范》中“招生和录取”部分的第二条规定，“高校应当面向留学生开展入学考试或考核，确保达到预定入学标准”[12]。国际上留学生的入学考试制度包括美国的学术能力评估测试（SAT）、德国的德适考试（Test AS）和日本的日本留学生考试（EJU）等，对留学生的学习和学术能力要求等同甚至高于本土学生。然而，张琳琳等发现，有73.7%的留学生教师认为我国招收留学生的标准不高[13]，生源质量参差不齐[14]。我国排名前100位的高校留学生选拔模式基本分为入学考试模式、申请-审核模式、免试入学模式、预科教育升学[15]。其中，多达93%的高校采用免试入学方式，申请条件为只需达到一定的语言要求并提交相应的材料，无需其他反映个人综合素质的证明。留学生总体上入学标准过低，入学难度也远低于国内学生。如“双一流”建设高校Z 大学的国际本科生招生简章显示，申请者仅需提供高中阶段成绩、语言水平成绩、推荐信和个人陈述等材料。在语言水平成绩方面，汉语水平考试（HSK）成绩要求四级及以上，托福、雅思或其他英语水平考试成绩并未规定等级[16]。

（二）考核标准与考试程序过松

留学生人才培养标准是保证人才质量的重要基础。《规范》中“人才培养目标”部分的“学科专业水平”一项中明确规定，“来华留学生在学科专业上的培养目标和毕业要求应与所在学校和专业的中国学生一致”，“教学管理”部分的第三条也规定“应当明确规定来华留学生课程考试考核方式，在同一课程中应当对中外学生采用相同的考试考核方式”[12]。然而，我国高校在留学生培养和毕业环节放松把关以保证留学生顺利毕业的现象早已司空见惯。张琳琳关于高校来华留学生管理问题的研究显示，75.8%的教师认为他们学校对来华留学生的课程考核标准要求低于本国学生[13]。据相关报道（表1），由于部分留学生的学习态度不端正、学业水平过低，不少高校采用与中国学生不同的教学考核标准，例如通过为留学生单独命题、降低考试难度或及格线，甚至修改成绩的方式帮助留学生毕业，致使留学生教育成为“宽进宽出”培养模式的产物，影响了我国高等教育的国际声誉和地位。

表1 2018-2020年高校留学生考核标准与考试程序的相关报道

（三）日常管理过于优待与宽松

留学生日常管理主要包含食宿、档案、安全、纪律、医疗、心理及出入境等事务管理。《规范》中“学生指导和课外教育”部分、“资源和条件支持”部分的第二条、“安全教育和保障”部分的第一条分别要求：应当提供符合来华留学生发展特点的学生指导，推动实现中外学生的充分交流及相互理解；应当确保中外学生平等一致地使用学校的饮食、文化、体育等生活设施；应当要求留学生遵守中国法律法规、校规校纪，依法依规预防和惩处来华留学生的违法违纪行为[12]。然而，我国高校存在耗费大量资源为留学生专设教学楼、公寓和食堂等现象[13]，学校管理人员对留学生违反学校管理规定的情况也较为宽容，大都不予惩罚，主要以教育为主[14]。通过分析发现（表2），在日常管理上，高校管理行为偏差体现在两个方面：一是日常生活条件待遇过高，高校为留学生提供的优越待遇包含要求中国学生为留学生腾宿舍或打扫宿舍、设置留学生专用生活设施、配备多名中国学生为留学生提供生活学习咨询便利等；二是违法违纪行为处理过宽，高校对留学生骚扰中国学生、推搡交警、疫情期间在网上造谣等违纪违规甚至违法行为的处理过于宽松，倾向于采用批评教育或纪律处分的方式加以解决。

表2 2018-2020年高校留学生日常管理偏差典型事件

二、高校来华留学生管理行为偏差探源

高校来华留学生管理是一个受到政府政策、市场竞争、高校自身逻辑合力影响的行为选择。伯顿·克拉克在《高等教育系统：学术组织的跨国研究》中提出的三角协调模型[17]表明高校的行为会受政府、市场、高校自身的合力影响。从我国来华留学生教育的发展历程看，政府始终扮演主导者角色。随着我国向社会主义市场经济体制的转型以及不少大学排行榜的涌现，高校来华留学生管理行为逐渐受到市场供求规律的影响。在来华留学生教育上，政府、市场和高校都有其自身的行为逻辑，高校管理行为必然会受到政府和市场的影响。

（一）政府逻辑：实现国家的国际战略，提升国际影响力

对于政府来说，教育是维护政权性质的重要途径，是政治体制的一部分，受到政治纲领的制约；同时，教育通过发挥其政治功能服务于政治，实现政府的政治目标。留学生教育“涉及国际关系，受国家政治和对外政策的影响，甚至本身就是国家对外政策的某种体现”[18]。美国学者阿特巴赫（Altbach）认为，“在所有发达国家，接受外国留学生都与该国基本的政治外交政策联系在一起”[19]。我国自改革开放后，国际政治、经济、文化、教育交流逐渐正常与频繁化，留学生教育步入正轨并得到了发展，大致经历了三个阶段，且都与国家宏观战略、增强国际影响力紧密相关。第一个发展阶段为1978年至2000年。根据1979年和1984年党中央召开的第二次和第三次全国外国留学生工作会议的指示，此阶段留学教育的工作目标是加强与第三世界的合作，来华留学教育工作是中国援外工作中的长远、战略性工作。第二个发展阶段是2001 年至2013年。我国进一步开放教育市场，争取更多的来华留学生，这是我国于2001年加入世界贸易组织之后发展世贸组织三个国际性协议中“服务贸易协议”的重要举措。第三个发展阶段是2014 年至今。我国于2013 年提出“一带一路”倡议，留学生教育被赋予了服务“一带一路”战略、推进建设人类命运共同体的时代使命[20]。可见，对于政府而言，来华留学生教育是国家战略的重要组成部分，是提升中国国际影响力的重要路径。

（二）市场逻辑：实现自身利益最大化

在高等教育领域，外部市场有“生源市场、教师市场、研究应用的市场，还有就业市场、资金市场等”[21]。高校身处这些市场之中，面临着生源、师资、科研水平、毕业生质量等竞争，无法忽视市场评价机制，甚至趋之若鹜。在市场评价体系中，国际化是重要评价指标之一，对高校留学生管理行为产生一定影响，因此，本文接下来对与高校留学生教育相关的大学排名、劳动力市场筛选等市场行为展开分析。

大学排行榜发挥着评价大学教育质量的作用，以国际化评价指标的形式渗透到高校留学生管理过程中。由表3可知，大学排行榜大多设置了国际化指标，且偏爱将留学生数作为大学国际化水平的主要或唯一评价依据，权重在0.5%～5%不等。

表3 2020年国内外大学排行榜国际化指标及比重

新古典学派经济学认为，市场源于人们对自我利益最大化的追求及具有“相互交易的倾向”，人们在理性选择下追求利益最大化，市场也将实现资源有效配置[22]。对于各类大学排行榜的主办机构而言，其行为逻辑的出发点并不是为了提升大学教育质量，而是商业利益最大化。大学排行榜看似数据翔实、指标明确、评价多元，但是，为了降低成本，大学排行榜通常会选择易获取的数据作为评价指标，从而造成评价的指标化、碎片化。美国教育理事会指出，高等教育国际化包含外国语学习、留学生教育、课程国际化、政府对大学国际化的支持、市场对国际化人才的需求等八个部分[23]。因此，主要或仅采用留学生数量这一指标来评价高校国际化并不全面。

在劳动力筛选市场中，大学排行榜减少了企业搜寻专业人才的交易成本，促进了资源配置高效化。根据美国学者斯宾塞（Spencer）的筛选理论，雇主在劳动力市场中可以凭借教育的信号功能了解求职者的能力。求职者毕业院校的声誉水平和综合实力在一定程度上反映求职者的能力素质。因此，为确切判断求职者是否具备良好的综合素养，企业依照大学排名或利用“985工程”“211工程”“双一流”等标签设立门槛，降低招聘成本，高效筛选人才。

（三）高校来华留学生管理行为在政府和市场之间的迷失

回顾世界高等教育史，留学生教育是世界一流大学办学水平和学术能力的体现。培养国际优秀人才、建设世界一流大学的目标激发着高校留学生管理行为的内在能动性，招收尽可能多的留学生成为其选择之一。同时，留学生规模相对小、生源国多样化、受教育水平不等等因素促使高校采取差异化管理模式。然而，若高校一味迎合政府和市场逻辑，无法充分发挥自身能动性，则会出现管理行为偏差。高校作为资源高度依赖型组织，其生存和发展所需的经费和政策资源皆有赖于政府。同时，获取更多资源、实现成本最小化和效益最大化，使高校行为具有了“经济人”的特性。在同行竞争市场中，这一行为模式被强化。根据表1和表2，来华留学生管理行为偏差源于高校对政府相关政策的过度执行、对历史政策路径的过度依赖和对大学排名的过度追逐。

1.追求指标政绩，施行顶格管理

高校来华留学生管理行为偏差与我国压力型体制下存在的“顶格管理”模式密切相关。“顶格管理”即一切按照上限进行管理的操作模式和理念，表现为管理工作中的“四最——最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”[24]。这“四最”正契合经济学上的“最优化”目标，是高校强化“经济人”身份采取的管理模式。在来华留学生教育中，“教育部—地方政府—高校”形成了一个由上至下层层分解的政策执行结构。2010 年，教育部发布的《留学中国计划》指出，“到2020 年，使我国成为亚洲最大的留学目的地国家……接受高等学历教育的留学生达到15万人”[25]。该政策目标分解到各省级政府，各省级政府又将目标分解到辖区范围内的高校。如浙江省教育厅于2011 年发布《留学浙江行动计划》，提出“到2020 年，全年留学生人数占全省高校在校生总数的比例达到4%以上，其中学历留学生超过50%，研究生层次的留学生占10%以上”[26]。《浙江省高等教育国际化发展规划（2010-2020 年）》提出，“博士、硕士学位授予院校的外国留学生百分比要从2010 年的1.6%增长到2020 年的8.6%”[27]。对高校而言，提升国际化水平是一个长期、渐进的过程，制约因素繁多且复杂。受任期约束的高校决策者出于“理性”考虑，倾向于选择“短、平、快”的以数据指标为依据的项目。因此，来华留学生数量成了最佳选择。

2.陷入制度依赖误区，缺乏创新管理

我国来华留学生教育政策经历了“开放—发展—质控”的演进阶段。在这一历程中，政府为实现某一阶段的政治目标所推出的显性或隐性的政策都会对高校管理行为产生影响。其中，在来华留学生教育发展初期将留学生视为“外宾”的政策对高校管理行为具有长期、潜在的影响。1962 年《外国留学生工作试行条例（草案）》和1985年《外国留学生管理办法》提出将接受和培养外国留学生作为我国应尽的“国际主义义务”。新中国成立之初，我国主要对承认中国主权与建立外交关系的友好邦国进行留学生交流，政府将来华留学生管理视为与政治、外交相关的国家关系问题，在奖学金、食宿、学习等方面给予来华留学生特殊照顾，“在学校条件有限的情况下依然专设与国内学生完全区别开的留学生公寓、餐厅或者厨房”[28]。当时，我国规定来华留学生每月生活费为80 元，后来又增加到100 元，而那时我国高校大学生每月生活费只有10 元[29]。对来华留学生的特殊照顾给予了来华留学生“外宾”甚至是“贵宾”的身份，“使得留学生成为高校中的特殊群体……有些留学生甚至强调自己是‘中国请来的客人’”[30]。这一管理理念和管理方式被延续下来，虽然随着留学生数量的跨越性增长、国际政治环境的变化而有所改变，但其长期潜移默化的影响还在制约着高校管理行为。

3.盲目迎合市场评价，偏离发展规律

在高等教育市场竞争中，“大学必须顶着巨大的政治阻力与其他部门竞争，通过显示成绩来争取公众支持”[31]。大学需要通过获取较高的声望和地位来获得良好的社会评价，进而从外部吸引更多资源。大学排行榜的评价结果是政府、用人单位、社会公众衡量参考的标准之一，在一定程度上决定着财政拨款、师资、社会捐赠、生源等资源的流向。外在的诱因激励成为高校追逐的目标，如贴上“985”“211”“双一流”的标签，大学排行榜上的位次之争成为高等教育领域的一场场“锦标赛”运动。在留学生管理中，当高校受制于市场逻辑时，社会认知与资源获取的直接挂钩和追求优质发展资源的目标促使大学做出迎合社会需求的留学生管理行为，逐渐偏离自身发展规律。在此背景下，校际竞争和角逐逐渐激化，以位次为导向的竞争机制得以形成。在这场竞赛中，高校为讨目标消费者欢心、力争“上游市场”的支配性地位、抢占“市场份额”，往往忽略自身办学情况、留学生质量及社会实际需求，采取为留学生提供较高待遇，甚至不惜降低招生和培养标准的策略吸引留学生，从而提高国内乃至国际排名、获取充足的教育资源。高校再凭借上升的排名在海外市场上招收更多的留学生，从而提升所谓的国际化水平。

三、高校来华留学生管理行为偏差矫正

在“政府—高校—市场”这组三角关系中，高校因自身性质与地位而受到掣肘，削弱了内在能动性，模糊了与政府、市场之间的关系边界，陷入管理行为偏差困境。作为一个独立的行为主体，高校应充分发挥主体性、自觉性和能动性，明确自身的价值与使命。作为学术机构，学术性是高校有别于其他组织的特性，高校的发展必须倚靠以学术性为内蕴的大学精神来驱动。同时，高校与政府、企业等同属于社会组织，应遵循组织管理的基本规律，用创新、科学的管理思维进行来华留学生管理。

（一）坚守大学精神，明确自身行为逻辑的出发点

大学天然地具有吸引优秀人才的基因。学生跨国界的留学活动可追溯至中世纪大学，它们是“跨国界、跨文化学习和国际教育的先驱”[32]。中世纪的意大利博洛尼亚大学因其卓越的学术声誉而吸引了世界各国的学生和学者，被誉为“大学之母”。此后，“世界高等教育中心”依次发生了五次转移。“高等教育中心”的转移实质上是“留学生教育中心”的转移。如20世纪初，国外留学生在德国大学学生总数中约占9%[33]168；2015 年美国留学生数约90 万人，是世界第一大留学目的地[33]169-170。对于学生而言，“择良木而栖”，选择学术声誉出众的学校以获得最好的学术培养是其初衷。对于高校而言，“得天下英才而教育之”是其最基本、最重要的追求与使命。自从纽曼的《大学的理想》问世之后，“人才培养”是大学基本职能之首成为共识。留学生的首要身份是“学生”，吸纳良才、为其提供良好的教学与研究条件应是高校留学生管理行为的逻辑出发点。高校应将来华留学生人才质量摆在首位，秉持战略思维和长远眼光，结合地方经济发展水平和学校办学特色制定国际化人才中长期培养规划，推动高质量国际人才的有序开发与培养。

（二）明确组织定位，理性塑造与政府、市场之间的关系

作为一个社会组织，高校承担着与政府、企业、家庭等其他组织不同的社会职能。大学是社会中兼具理性与想象力，并且承担着文明传承、推动社会发展职能的组织。当经济社会不断膨胀，一张庞大而复杂的关系网把大学和社会其他主要机构连接起来[34]，高校对政府的依赖、对市场的追求日益显著。但是，“随着社会利益的多元化和公众自觉意识的觉醒，社会公议逐渐成为影响和监督地方政府行为的重要力量”[35]。在高等教育领域也是如此，“985 工程”“211 工程”“‘双一流’建设”等高等教育政策因其涉及广大社会公众的利益而使得高校行为暴露在公共舆论的监督之下，更为直接地受到利益相关群体的影响。高校要调整自身行为以接受公众检视，应回归公共价值、承担公共责任。其一，在教育资源的引诱和压力型体制下，高校需明确自身的价值诉求，平衡好对社会负责和对上负责之间的关系，以依靠但不依赖的立场看待政府的管理，以质量提升为核心，服务高等教育强国战略。其二，正确看待并合理运用大学排行榜，秉持重视但不迷信的态度，借助排行榜寻找标杆，了解自身不足及优势，优化国际化办学模式。

（三）树立创新思维，构建科学管理体系

当前，在大数据时代背景下，社会发展呈现信息化、复杂化、多元化的特征，“科学、创新”成为这一时代的关键词。高校要在时代潮流的发展中保持竞争力，就要用创新的思维方式和管理理念处理来华留学生管理事务。首先，高校应具有积极响应社会变化的能力，摒弃过时的政策、制度，实现与社会发展相适应的制度创新，提升留学生管理质量。人类历史上的五大“高等教育中心”都是通过制度创新实现了内涵的发展：英国的牛津大学、剑桥大学因其学术自治和导师制而成为古典大学的翘楚，法国大学创设了精英人才培养新模式，德国大学因提出“三A 原则”而成为现代大学的发端，美国大学独具一格的教育体制使其成为新的“世界高等教育中心”。其次，高校应更新留学生管理模式。高校现有的留学生管理方式很大部分延承了过去的做法，其管理思维之旧、模式之陈已与当下新时代强调的高质量发展要求不相适应。高校应依托现代化信息技术，掌握留学生学习表现和日常生活相关数据，规范学校办学秩序。最后，高校应建立完备的评估机制，严格执行留学生管理规定的各项要求，主动接受政府部门或评估机构的监督评价，并定期组织自我评估。