跨行政区域管辖行政案件改革模式分析

（天津师范大学法学院 天津 300387）

为了解决行政机关与司法机关行政区划一一对应而衍生的行政权力干预司法权力的问题，我国在总结试点经验基础上，通过《行政诉讼法》正式以法律的形式将跨行政区域审理行政案件落实，跨行政区域管辖行政案件有了根本的制度保障。依据各地不同的情况，各省、市、自治区制定了具体的改革方案，开展了不同形式、不同程度的跨行政区域管辖行政案件改革工作。

一、各省份改革基本模式

1.集中地域管辖模式

集中地域管辖模式是指由2—3个能够行使集中管辖权的基层法院审理其集中管辖范围内所包含的其他基层法院的行政诉讼案件。依照其区域划分范围不同，可以分为全部型和局部型两种。地域集中管辖改革模式也是全国大部分省市所选择的模式。

全部型模式是确定某个中级或者基层法院在整个行政范围内进行试点改革集中审理行政案件。山西省高院把全省划分为4个区域，每个区域有2—4个中院交叉管辖的行政诉讼案件。在基层法院实施的是相对集中管辖，有的地区如大同，由高院确定基层法院管辖；有的地区如太原，则是由中院确定2—3个基层法院管辖。2014年，河南省高院推行了“结对”和“推磨”两种模式的管辖制度。所谓“推磨”管辖模式，是指在全省范围内对基层法院一审行政案件和中级人民法院以地市级政府为被告的一审行政案件采用异地循环交叉管辖方式。例如，甲地区法院审理乙地区案件，乙地区法院审理丙地区案件，丙地区法院审理甲地区案件。2015年，又细化规定除了省直行政机关和省辖市市直行政机关做被告的其他基层法院管辖的案件都进行异地管辖，将全省18个中级人民法院分成组，每组都按照“推磨”模式管辖，并且每两年进行一次调整[1]。

局部型模式是指在中院审理第一审行政诉讼案件管辖范围不变的前提下，筛选其中几个中院辖区内的基层法院集中管辖审理行政诉讼案件，其他地区管辖审理情况不变。例如，广西壮族自治区、河北省等。广西壮族自治区确定南宁市为试点地区，开展本行政区域内的集中管辖工作；河北省确定保定市和邢台市两个地区辖区内的一部分基层法院为试点法院，集中管辖行政诉讼案件；湖北省确定黄冈市、荆门市为试点地区；湖南省确定郴州市、永州市为试点地区。

2.案件类型集中管辖模式

案件类型集中管辖模式是根据案件进行分类，由一家法院统一管辖审理同一种行政诉讼案件。这是一种新型的模式，在各地采取这种模式的法院比较少，具体实施的分类也各不相同。

管辖全部一审行政诉讼案件模式的地区，将辖区内所有的一审行政诉讼案件进行统一集中审理，其他案件仍由原管辖法院管辖审理。这也是目前大多数法院采取的改革方式，例如甘肃省、山西省的铁路运输法院等。

管辖部分一审行政诉讼案件模式的地区，仅仅集中审理一部分一审案件，筛选后的其他行政诉讼案件仍留在原管辖法院管辖审理，天津市是该模式的代表。天津市规定将三类第一审行政诉讼案件进行集中管辖，跨行政区域审判。第一类是被告为天津海关及隶属海关的，由天津市二中院管辖；第二类则是被告为天津市市级行政机关时，由天津市和平区人民法院管辖；第三类是被告与环境保护有关时，由天津市铁路运输法院管辖。但是这一切不得违反不动产专属管辖的规定，以及复议维持共同被告的原则，即市级行政机关因为复议维持原行政行为而成为共同被告时依照原规定管辖审理。

管辖再审与申诉案件模式的地区，仅仅集中管辖再审和申诉的行政诉讼案件。例如山西省将全省范围内不服各级中院已经生效的行政诉讼案件而提起的再审或者申诉的案件，交由太原铁路运输中院管辖审理。

3.当事人选择管辖模式

在遵守级别、专属管辖规定的前提下，该模式为行政诉讼当事人设置了选择原管辖法院的权利。在经过最高院批准后，山东省高院在山东省范围内确定了枣庄市和济宁市作为当事人选择管辖模式的试点地区，形成了“以当事人选择管辖”为核心的跨区域管辖方案。以枣庄试点为例。2016年4月1日开始，枣庄市中院行政区域范围内被划分为两个区域，每个区域有3个基层法院，当行政诉讼原告当事人选择辖区法院时，由辖区法院管辖审理该案件；当行政诉讼原告当事人不同意选择辖区法院时，可以由辖区内其他基层法院管辖审理。这种在“相对集中”的行政区划“片区”内赋予原告选择管辖的力度最大。

除此之外，浙江省宁波市也做出规定，进行集中管辖改革，使法院指定管辖与当事人选择管辖相结合。每个基层的县级、区级对应两个不同地方的基层法院，行政诉讼原告当事人既可以向被告行政机关所在地法院起诉，也可以向对应地区的两家异地基层法院起诉。

4.依托铁路法院集中管辖模式

在我国，除了西藏、海南、香港和澳门没有设立铁路运输法院外，其余省、市、自治区、直辖市均有铁路运输法院。2012年，铁路运输法院系统完成了改革，在审理案件的类型上，除了审理一小部分和铁路有关的案件以外，存在着人员、场所与案件逆向增长的问题。而正是由于铁路运输法院自身跨区域设置，区别于按照传统行政区域设置的法院，在行政诉讼跨区域改革时优势显而易见。

管辖全部审级行政诉讼案件模式的地区有广东省、江苏省、上海市等省市。几乎全部的一审、二审行政诉讼案件均由铁路运输法院集中管辖审理。管辖部分审级行政诉讼案件模式主要存在于河南省。河南省高院指定，被告为郑州市内6个区级人民政府的一审案件，由郑州铁路运输中院审理；被告为洛阳市直机关的一审案件，由郑州铁路运输法院进行集中审理。指定管辖部分行政诉讼案件模式是由高院指定铁路运输法院审理的具体案件类型。在湖北省，湖北省高院通过“一案一指”的方式，指定武汉铁路运输中级人民法院、武汉及襄阳铁路运输法院审理发生的个案。管辖部分类型行政诉讼案件模式存在于天津，由天津市铁路运输法院集中管辖所有的环境保护类型的行政诉讼案件。在浙江省，所有的行政诉讼案件被告为杭州13个县级政府因行政复议而作为共同被告的案件，由杭州市铁路运输法院集中管辖。

5.铁路法院外专门法院集中管辖模式

这是一种特殊的模式，存在于海南省和新疆高院兵团分院。2011年，海南省确定由海口海事法院作为试点法院，负责审理整个海南省内发生的行政诉讼案件。新疆高院兵团分院在南疆指定了一师中院作为试点地区法院，确定阿拉尔市垦区法院负责一师范围内所有行政案件的审理，该法院作为三个基层法院中相对集中的管辖法院。

二、各类改革模式优劣分析

1.普通法院模式

实施普通法院跨行政区域管辖行政案件的改革模式后，很多省份都取得了很大的成效。该模式在很大程度上提高了行政诉讼办案场所、法院以及其他审判人员等人力、物力等司法资源的利用率，提升了行政司法队伍的专业性，提高了司法效率。同时，由于管辖的相对集中，司法自由裁量的标准较为统一，从而使司法公信力得到提升。而这种模式使得传统的行政管理区域与改革后的司法审判区域形成了有限分离，从而在一定程度上有效地减少了地方保护主义，减轻了法官的办案压力，增强其独立性和责任心，当事人与行政机关的对立情绪亦有所缓解。

但是，不容忽视的是，这种模式下仍存在一些问题。对于当事人而言，与在本地参加行政诉讼不同，跨行政区域参加行政诉讼，需要增加交通、住宿等费用，特别是对年老、疾病、贫困、行动不便或居住在偏远地区的特殊群体，更是加重了经济负担，这与便于当事人诉讼原则不符。对于一些争议利益不大的案件，行政相对人为节省成本、避免“诉累”，可能会选择放弃通过诉讼救济的途径。而有的地区法院为了降低当事人的诉讼成本，允许当事人通过邮寄方式邮寄立案材料及证据，但这也增加了相关材料丢失或损毁的风险。由于对应的便民制度，比如诉讼文书代收、诉讼费用代缴等制度的缺失，在很大程度上降低了当事人的诉讼积极性。对于法院而言，管辖法院的办案成本也会增加。相对于集中法院或跨区域交叉管辖的法院对其管辖区情况的陌生，异地法院取证、执行时难度进一步提升，案件协调调解和实质化解难度加大。审判庭内部审判人员结构配置不够合理，审判力量不足，案多人少矛盾逐渐凸显。并且，非集中管辖法院行政审判庭功能弱化甚至被边缘化是相对集中管辖改革目前面临的最突出的问题。进行改革工作的法院和原来传统模式的法院之间，工作范围不够明确。在实际审判工作中，两种模式下的法院之间协同机制的落实存在不利因素，协调沟通不便，协助、配合工作有待进一步加强。

2.依托铁路法院模式

依托铁路法院进行跨行政区域管辖改革，具有原生的优势。在地域划分上，铁路运输法院已经做到了跨行政区域设置，而且改革多年已经充分落实了人、财、物统一管理，其机制体制也十分成熟。并且，由于自身性质，与地方各方面交集较少，能够有效地减少行政干预，优化司法资源的配置。

但是，依托铁路法院的模式也有其缺陷。因为数量有限且分布不均匀、不合理，限制了作用的发挥。审判人员原本并非专业的行政诉讼审判法官，因此行政审判力量相对薄弱，法律素质和业务水平有待提高等。

三、各地改革模式经验借鉴

1.坚持便民原则

《集中管辖试点通知》中明确规定，遵守司法便民原则，要求“坚持和体现以人为本、便民利民原则”。山东临沂、枣庄、济宁三个试点单位在实施改革以来3年内，异地管辖比例超过20%，实体裁判率、行政机关败诉率、服判息诉率都有了明显提高[2]。由此可见，由当事人自己选择的模式是深受人民群众喜爱的，实现了民主司法，坚持了以人民为中心的理念，坚持了以人为本的原则。在便民利民方面，福建省高院的改革模式具有很好的示范效果，它坚持为每一位当事人提供高效、便捷的诉讼服务，贯穿以人为本的原则。例如，规定了行政诉讼案件当事人在起诉时，可以就近申请原管辖法院立案或转送起诉材料的服务，或者运用互联网等符合时代发展需要的方式解决行政诉讼当事人遇到的诉讼不便。

2.人财物统一管理

司法改革的核心就是地方各级法院的人、财、物统一管理制度，该制度是突破行政审判体制障碍的关键。在天津市，所有的环境保护类型的行政诉讼案件，均由天津市铁路运输法院管辖审理；在广州市，广州铁路运输法院和铁路中级运输法院管辖所有的行政诉讼案件。这些地区的改革模式，将法院的人、财、物与地方分离，突破了原有地方与法院的联系，有利于实现司法公正。

在法院内部，可以设立法院便民措施服务评价机制，由提起行政诉讼的当事人对跨行政区域管辖法院的立案、审理、执行等方面进行评价，最后将当事人的评价作为改革法院管辖效果的考核标准之一，各个试点改革法院要定期向其上一级法院进行情况汇报。改革法院内部行政案件审判的考核标准，完善法院内部协调配合制度，建立、健全行政审判法官职业保障等激励制度[3]。

3.制定相关司法解释

明确规定集中管辖法院的选取，例如，最高院批准的各高院，每年都需要对被授权进行试点改革跨行政区域管辖行政诉讼案件的基层法院和中院进行新一轮更换，扩大行政诉讼案件原告当事人的管辖选择权的范围；同时赋予原告一定范围内的管辖异议权，从而保证在进行跨行政区域审判行政诉讼案件时，既提高法院的审判效力和执行力度，又保证了原告当事人正确地理解和更好地运用改革模式保障自身权益。

四、结语

目前，我国的跨行政区域管辖改革并没有一个统一的标准，各个省份依据其具体情况选择适合本地区的改革模式。自实施改革以来，在层级上不断由基层法院上升到中级人民法院的范围，体现出了行政诉讼跨区域管辖改革趋于稳定、广泛、深入的特点，但同时我们也看到，各地改革中或多或少都出现了一些问题。最高法应当在总结全国各地经验的基础上尽快制定相关司法解释，维护法治统一，更好地推进跨行政区域管辖行政案件。