辽宁省耕地保护生态补偿物权模式探索

（辽宁大学法学院 辽宁 沈阳 110136）

党的十九大报告强调：“严格保护耕地，扩大轮作休耕试点，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，建立市场化、多元化生态补偿机制。”由此可见，耕地保护工作已成为生态文明战略部署的重要组成内容，引入私法化的生态补偿制度已经成为耕地保护补偿机制改革的趋势。目前农民由此应承担的耕地保护义务却无明确的私法调整。耕地权利者往往忽视耕地的生态功能，从长远角度看，这一法律规范的缺失将导致耕地的最大价值无法发挥出来，进而削弱现有法律对农民耕地权益的保障力。因此，要想筑牢耕地资源有效保护法治底线，应以“显化耕地生态功能”和“完善耕地生态补偿法律规范”为立足点，建立耕地保护生态补偿机制。

一、法学视角的耕地保护生态补偿机制的内涵

关于耕地保护生态补偿机制建设研究，是以生态文明和依法治国战略理念为指引、为保护耕地的生态系统功能、对相应主体奖惩的机制建设研究。耕地作为一种特殊的生态系统，其所蕴含的生态系统服务价值巨大。基于法学视角，可将该机制解读为利用法律的规范性和科学性，明确耕地利益相关者的法律关系和法律行为，对保护耕地生态资源的保护者和增加耕地生态效益的贡献者用经济手段进行补偿[1]3，对损害耕地生态系统的破坏者用法律手段进行惩罚，以实现保护耕地数量、质量与生态环境的三重目标。

二、耕地保护生态补偿机制的法律困境

物权法作为一项自然资源配置与利用的基本规则，其关于耕地资源归属和利用的制度安排及实施都将对“耕地生态系统”产生重大影响，耕地利用的物权化过程就是实现耕地经济与环境协调发展的基础。但目前，现有的物权理论和制度设计未能对此做出及时的反馈[2]128。

（一）耕地所有权功能受限

物权制度是保护耕地的基础，只有用严格明确的法律形式将农村集体所有权确定下来，才能实现耕地的有序开发和利用[3]。耕地所有权所承担的耕地生态保护功能主要体现在耕地用途和质量等综合性耕地生态系统服务。而现行《民法典》第二百六十一条、二百六十二条虽强化了农民集体的土地所有权，并未明确“农民集体”的具体概念和所有权实现方式，也未强调耕地资源所有人的权利，因此现实中耕地的集体所有权所承担的耕地生态保护功能往往难以发挥出来。

从目前各地的实践来看，我国大多以农户为耕地保护生态补偿的受偿主体，对于农村集体经济组织这一耕地所有者因保护耕地而造成的损失补偿考虑较少，这一制度安排很难调动起农村集体经济组织保护耕地的积极性[1]4。

（二）产权权属混乱

产权明晰是耕地保护生态补偿顺利运行的理论基础，它解决的首要问题是补偿的主体，即由谁补偿，补偿给谁。2013年起，我国进入了落实农地确权登记颁证的新阶段，新一轮确权赋予了农民更正式、更清晰和更完整的土地承包经营权[4]。但在生态环境和耕地资源领域，产权界定依旧是难题，常常出现产权边界模糊虚化的问题[2]129。例如，由于目前土地流转信息缺乏及程序不规范，导致耕地生态补偿的接受主体往往是农地流转后的土地承包者[5]，而真正种植农作物的耕地经营者作为耕地生态系统的最大贡献者却因无法获得补偿丧失创造耕地生态价值的主动性，使得补偿对于耕地生态保护的效果大打折扣。耕地生态补偿实施必须考虑制度环境的影响[6]，明确的土地权属制度为耕地生态补偿制度提供基础保障，为承担耕地保护义务的相关主体提供长久性、稳定性的利益期待，从而确保耕地保护生态补偿机制长久运作。

（三）“单一公法”调整模式的局限

首先，在耕地保护普遍适用的单一公法调整模式下，即以行政方式强制推动耕地保护和生态建设，补偿标准由政府任意确定，政府对耕地权利人的补偿基本凭借政府本身的主观能动性，而缺乏对政府的约束基础，土地之间难以享有平等发展的机会，土地权利人难以享有平等的收益和补偿。与之对应，土地权利人在不知情的情况下会认为既有补偿的不合理性是为了国家可持续发展而做出牺牲，但是在现有的管理背景下，政府缺乏合理有效的补偿评价标准，因而国家缺乏强制其做出牺牲的正当性，从而难以实施有效强制。虽然辽宁省出台了《辽宁省耕地质量保护办法》《辽宁省耕地占用税暂行条例》《辽宁省耕地地力保护补贴实施方案》等文件来强制推动耕地生态补偿建设，但是这种过度管制所带来的公共利益与私人利益之间的激烈冲突，也在日益加剧。

其次，传统的公法调整模式只是维持了土地权利在形式上的平等，但是土地管理部门通过土地用途规划，将部分土地规划为建设用地，而限制另一部分土地仅可用于农业耕作乃至生态建设[7]，这样的规划将所有土地本应平等负担的粮食生产、生态建设义务交由部分土地承担。面对这样的“牺牲”，政府亦要给予补偿，但并不充分[8]。

三、耕地保护生态补偿物权模式探索

（一）发挥物权法在耕地生态补偿机制建设中的基础作用

在对耕地保护生态补偿法律制度困境中，传统物权制度的功能局限是其中最为重要的因素[2]128，因此创新传统物权客体理论和强化物权登记制度，对于耕地生态补偿制度的发展意义重大。

1.强化耕地所有权的保护机制

建立健全耕地的集体所有权人所享有的耕地所有权的确权制度，可行的路径是在传统的所有权权能体系中找到解决问题的方案[9]。借鉴现行的自然资源确权登记模式，创新土地确权登记，将土地所有权制度定位为耕地生态监管的重要基石，使其在承载之确权功能的同时落实管理职责，实现土地所有权人对耕地生态的有效监管[10]。

通过登记确认耕地所有权及其所有权实现方式，强化所有权人生态保护意识，将其纳入生态补偿的“受偿主体”，使得耕地所有权人生态补偿由集体经济组织成员共同所有；再通过将耕地所有权人生态补偿用于公共支出，改善耕地质量，就可以充分发挥农村集体经济组织保护耕地生态系统的积极性，奠定生态补偿物质基础，最终实现耕地生态补偿项目的长效发展。

2.明晰耕地产权权属

土地产权是生态补偿项目设计和实施的重要制度性前提条件[11-12]，建立其权属清晰、归属明确的土地权属制度和涵盖土地权利约束的法律规范体系，将为耕地保护生态补偿项目提供全面的制度保障。为确定不同主体耕地保护补偿资金的分配，精准落实补偿，完善土地流转信息等土地产权权属亟须提上日程。具体来说，强化耕地经济利益人的环境产权意识，要尽可能将耕地的实际经营者与管理者在登记簿上进行细致划分，明确不同主体在耕地生态补偿中的权利义务[13]。

明晰权属是耕地所有权人、承包权人、经营权人得到相应补偿的前提，只有明确了各权利主体的独立地位，各权利人才有权得到各自的生态补偿资金，从而为耕地提供不同类型的生态系统服务，最终实现耕地保护生态补偿机制长效运行。

（二）引入“公共地役权”的私法机制

目前，在对耕地的生态价值进行保护的可行手段中，有些学者认为经济补偿方式是耕地保护生态补偿手段的核心[14]。引入地役权制度，不仅仅能提高对土地权利人的补偿，还具有其他的制度优势。

1.“物化”耕地保护生态补偿中的权利和义务

地役权制度以法治化的治理方式明确权利义务，农民获得补偿系承担义务之对价，即需役地权利人向供役地权利人进行对价交换，如若违反，即可追责。在这种法理逻辑下，补偿是作为支付的对价而被授予，不是具有优势地位的一方对不知情的一方的单方面给予，而是在等价交换的框架内合法合理的义务。补偿数额的标准应根据土地增值收益而定。在地役权的法权逻辑下，回复应有权益配置，这样一来，不同用途土地的权利人所得收益将会趋于平衡，从而提高土地权利人的耕地保护的自愿性，而不是一味地“强制”[15]。在这种制度模式下，主体间权利义务的约定伴随着地役权的确立而确立，发生了从“相对”到“绝对”的蜕变[16]144。

地役权对土地权利人本身也有规制的手段。在地役权制度下，供役地权利人的权利和义务都由地役权合同明文规定。如果农民有违法用地的情况，政府具有要求农民还林耕地、生态耕地权利人履行供役义务的请求权基础，从而依条款追究其违法用地的责任。若农民未履行义务，政府可依照事先约定的合同条款终止协议并拒绝支付补偿价款，追回已给付费用，以达成实效[17]。

2.提升耕地资源的私权属性

在经济补偿模式下提高补偿标准仅是单向提高对耕地权利人的补偿，而地役权制度则是可以通过私法固有的机制，双向调节土地收益配置，缩小不同土地用途土地权利人的收益差距，从而有效抑制违法用地。

自然资源的所有权属于民事权利的一种，以平等协商、意思自治等司法理念为其核心法律特征。但是，此种私权属性并没有在我国现有的自然资源所有权范畴内充分体现[16]144-146。目前，我国耕地资源主体之间就缺乏具有私权性质的法律关系，耕地的收益配置因而受制于公法的调整模式，存在不平等的现象。而公共地役权制度，是解决这一问题的可行途径。

作为地役权的下位概念，公共地役权制度遵循等价有偿等基础性的私法原则；这与单一公法调整模式中，政府以行政手段单方面推动耕地保护和生态建设，进行自上而下的公权力补偿机制是完全不同的。

3.赋予农民主动参与生态建设之机会

土地的背后是一个个具体的权利人，如果无视私人的利益诉求，一味地考量政策性的目标，必然会遭到个人的强烈抵制。而具有私法范畴内意思自治、等价交换原则的公共地役权制度则是这一问题的现实解决方案。一方面，土地权益人能够在订立地役权合同是表达出真实的意思，表示其为了其他利益所做出牺牲而造成的财产损失可以得到满意的填补。另一方面，相比于传统的强制土地规划而造成土地发展权配置的不平衡、农民的增值利益得不到保障，而政府因补偿不足、利益配置不公，导致公权力被私权绑架的情况，公共地役权的设立无疑是成本最低、效率最高的解决方式[18]。政府可以构建市场化的交易渠道，按照地役权法权模型建构交易规则来完善指标交易制度。

四、结语

耕地资源是生态系统的基本要素和社会发展的动力因素，协调耕地经济增长与耕地生态环境保护的矛盾，是实现整个社会可持续发展的重要条件。法律机制在此类问题的协调中具有极大的重要性和不可替代性。与经济协调、观念协调等方式比，法律机制的协调能够最大限度地化解矛盾，实现目标[19]。因此，及时调整物权法关于耕地资源归属和利用的制度安排，利用“公共地役权市场化、私权化的调整特点”和“耕地确权登记公示性和稳定性的特点”，开展“物权模式”的补偿模式创新，是弥补辽宁省现行耕地生态补偿制度缺陷的有效途径。在辽宁省生态环境危机不断加剧的现实背景下，我们绝不应该固守以往的经验和传统的法律秩序，只有以既存问题为导向，从辽宁省地理环境和发展现状出发，充分理解并吸收生态化理念的提出目的和精髓，在物权法“生态化”的制度建设与实际运行领域深入开展批判性思考与建设性探究，才能有效促进可持续发展。