新中国成立以来我国税收制度的改革与发展

廖安勇，史桂芬

(东北师范大学 经济与管理学院，吉林 长春 130117)

新中国成立以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成效，这与我国社会主义税收制度的调节作用密不可分。经过七十多年的发展，我国已经建立起与社会主义经济体制相匹配的税收制度，财政收入逐渐规范化，税收的收入分配作用逐渐显现。纵观我国的税收发展史，改革开放是税收变革的关键节点。改革开放前，我国实行计划经济体制，这时税收更倾向于“非税论”，表现为合并与简化趋势；改革开放后，我国由计划经济体制转变为市场经济体制，税收制度改革、结构优化正式开始，税收制度调节国家财政收入分配的能力不断增强。

我国建立的与经济发展相适应的税收制度对各时期经济发展都起到了很好的促进作用，学者们对此也进行了大量的研究。例如，刘佐(2018)从改革时间与内容角度对我国改革开放四十年来的税收体制进行了梳理。[1]杨志勇(2019)则从经济、社会以及国家角度研究了我国改革开放后税收制度的四十年发展历程。[2]陈少强等(2019)将我国税收制度发展历程按阶段进行划分，分析了我国税收制度的变革。[3]张文春(2019)对比了发达国家与发展中国家的税收制度，分析了个人所得税、公司所得税以及增值税对税务管理的改革趋势，探究了全球税制改革的深层次原因。[4]李华(2015)则提出税制重构应注重兼容税收能力，我国当前的税收能力在空间、组织环节、税收来源以及治理目标方面都存在改进空间，税制重构的基本方向是扩大对自然人的征收，增加对资本所得税、国外收入以及存量财产方面征税，加大差额征税力度，下移征税环节。[5]在前述研究的基础上，本文将梳理新中国成立以来我国税收制度的发展历程，探究当前我国税收制度存在的不足以及未来的发展方向。

一、新中国成立以来我国税收制度的发展历程

我国税收制度经历了七十多年的发展实践，其发展历程大体可以分为两个阶段：新中国成立后到改革开放前计划经济体制下的税收实践和改革开放以来市场经济体制下的税收实践。这两个阶段并不是相互独立的，而是一脉相承的，其共同推动了我国社会主义经济与税收制度的相互促进与协调发展。

(一)改革开放前我国税收制度的建立与调整

在新中国成立初期，我国面临着财政收入紧张、生活资料匮乏等一系列问题，能否在全国范围内形成统一的税收制度是国家政权稳固、国民经济快速发展的关键。为此，在新中国首届全国税务会议上我国编制了《全国税政实施要则》，该要则建立了全国统一的 14 个税种和 6 级税务组织机构的社会主义税收制度。这为当时的经济复苏与社会稳定发展提供了制度支撑。但随着我国国有经济比例的提升和商品流通环节的减少，计划经济发展迅速，原有的税收制度已经难以促进经济发展。在此背景下， 1953年我国实施了第一次税收制度改革，这次改革重点放在合理调整、简化合并、消除重复征税、调整高度集权的税收制度方面，目的是简化征税流程、调整税收比例、取消部分行为税。社会主义三大改造完成后，公有制成为我国经济的主体部分，纳税主体由工商企业变为了公有制工商企业。为了适应经济体制的变化，1958 年我国开启了新一轮的税收体制改革，这次改革以保持原税负、简化税制为目标，试行工商统一税标准。在公有制为主体的经济结构下，税收制度开始向“非税论”转变。1973 年我国完成了改革开放前的第三次税收制度改革，这次改革进一步简化了税收制度，将相关税种进行合并，继续精简税目与税率。

(二)改革开放后我国的税收制度改革

改革开放作为我国经济发展最重要的转折点，为我国社会主义现代化建设打开了新局面，结束了税收制度中的“非税论”，税收制度也成为践行改革开放的重要助力。改革开放后，我国税收制度改革可以划分为以下三个阶段。

1.税收制度重新设立阶段(1978～1991 年)。为推动社会主义市场经济体制改革， 1978 年我国将税收制度改革作为重要突破口，税收制度分别从对内对外两个领域发力，形成了相应配套的税收制度。对内分两步走建立了“利改税”制度，将国营企业上缴利润变为缴纳税金；对外则将健全涉外税收制度作为发力点。 1980 年，我国正式颁布了中外合资企业经营所得税法和个人所得税法。 1981 年，我国修订了全国范围内的统一工商税，该标准对外企也同样适用。这为我国从相对封闭的计划经济体制向开放的市场经济体制转变奠定了税收基础。1983年之后，国务院开始在全国范围内试行国营企业“利改税”制度，这时我国工商税收制度已有32个税种，并初步形成了内外资企业不同的、以流转税与所得税为主体、其他税种相匹配的完整税收制度。这时的税收制度基本能满足我国经济体制变革与发展的需要，税收的职能作用得到增强，财政收入得到稳定增长。

2.工商税制度深化改革阶段(1992～1994年)。自1992年党的十四大召开后，我国开展了深化税收体制改革的工作。自1993年底，国务院陆续公布了新的税收条例，并于 1994 年开始全面实施新的税收制度。这次改革的重点在于彻底取消了产品和工商税，改为普遍征收生产型增值税。新的流转税对内对外统一，普遍适用。这时的税收改革为我国经济制度发展、生产消费能力释放提供了重要助力。但随着经济制度的不断变革，这一时期的税收制度矛盾凸显，如：内外资企业税制不同，地方税体系在改革之后农业税过重，等等。为解决上述问题，我国需要进一步全面深化税收体制改革。

3.税制优化改革阶段(1994年后)。1994年以后，我国进入现代税制阶段。这次税收制度改革是在 1994年税制改革的基础上进行了进一步完善。 2003年，我国把“简税制、宽税基、低税率、严征管”作为税改的指导思想，在原有的税收制度上建立一个可以有效调节国家经济波动、体现国家产业政策并促进国家经济健康稳定发展的税收体系。 2006 年，为了减轻农民负担，实现工业反哺农业，我国全面实行了农业税免征制度。 2008 年，我国实行了新的企业所得税法，实现了内外资企业税收制度的统一，结束了内外资企业差别对待，实现了全面的税收公平。 2009 年，我国在全国范围内实施增值税转型改革，这为我国企业国际竞争力的提升提供了必要条件。2011 年，我国完善了税收与预算制度，构建了有利于经济发展的现代税收制度。 2013～2014 年，我国持续推进税收制度改革、优化税制结构、推进依法治税、实现科学发展，建立了科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，并在 2016 年基本完成了重点的税收改革工作任务。在此基础上，2018 年财政部、国家税务总局联合发文对个人所得税进行税改，将个人所得税专项附加部分予以扣除，进一步释放了经济活力。 2021年作为“十四五”的开局之年，我国将继续推进个人所得税与小微企业所得税政策，实施小规模增值税政策、核定征收政策以及税收扶持政策。

二、我国税收制度现存的问题

新中国成立以来，我国税收制度不断进行探索和调整，目前已经形成了较为完整的税制体系，税制结构框架清晰，契合我国的经济发展道路，现阶段可以较好地体现筹备财政收入的属性，但调节职能作用并未得到充分发挥，税收体制仍存在一些问题。

(一)税收结构不合理

现阶段，我国财富分配不均问题较为严重，急需税收发挥再分配调节作用，提升社会公平。但在我国当前税制中，间接税占比较大，这使得财政收入筹备工作累退特质显著，无法支撑量能纳税，能够调节收入分配的税种有限。税制结构不均衡会进一步影响税收对宏观经济的调节作用，间接税大多关联企业的经营情况，经济发展低迷时期税收随之降低，会限制政府逆周期调控举措。具体来说，当前我国资源税整体税率较低，无法进行合理的调节，对应配套的能源产品价格机制不健全，企业不愿采取低碳发展举措，绿色发展理念落实受到阻碍。税种间调配机制不合理，与经济环境及公众服务相联系的税种单一，而与企业相关的税种收入在财政收入中占比较高，使得地方政府为了政绩及地区经济发展大力开发工业经济，教育、医疗等公共服务设施建设无法得到保障，经济结构优化无法落实。

(二)税收法律体系不健全

税制改革关系到社会公平和国家治理能力，需要通过立法保障税收制度的权威，提升税制措施的可操作性，推进税制更好地落实。现阶段我国税制立法层级不合理，在正式的法律中无法得以体现，大多数仅仅是以法规、规范性文件等形式颁布的，缺乏成型的法律体系。[6]从执行者的角度来看，税收制度不是以法律的形式存在意味着地方政府对于税收执法有很大的自主权，各地方政府实施办法不一，实施力度不同，就会导致资源配置不均衡，阻碍生产要素的自由流通，加剧区域间差异。由于政绩考核以及税收竞争带来的重重压力，地方政府可能会采取滥用税收优惠等行为吸引外资带动本地经济发展，这样就会产生不公平现象。从被执行者的角度来看，由于部分立法的缺失，当纳税人的权益保障可能存在漏洞时，一些税收制度就会被忽视，导致税收制度无法落实，这样就会损害国家税收制度的公信力，削弱税收政策的实施效力。

(三)地方税收体系不完善

税收体系的完善关系到中央与地方之间治理体系的健全，有利于打破双方集权放权无法平衡的困境。现阶段，我国地方税收体系框架不完善，亟待重新构建。地方税收体系的建立关系到公共财政的结构体系、收入分配框架、政府职能转变等重大事项，要着力于地方税主体税种以及各税种之间的配比问题，协调地方与中央的财政关系。但目前我国由于实际限制过多无法弥补以上遗缺。一直以来，我国税制的财政收入功能都是作为主要特质体现的，但过多强调这一特征会导致地方政府急功近利，一味注重财政收入，将工作重心过多地放在财政收入贡献多的产业，忽视了地方产业均衡配比、良性发展的原则，制约了产业结构的转型升级。

三、我国税收制度改革展望

“十四五”对我国税收制度调整提出了新的要求，明确提出要完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，逐步提高直接税比重。依据以上要求，我国未来税制改革应主要关注以下几个方面：

(一)优化税制结构

当前我国的间接税、直接税比重不均衡，优化税制结构首先要提升直接税比例，直接税所独有的“自动稳定器”属性能够加强税收的宏观调配职能，完善收入再分配体制，缩小收入差距，进而促进社会公平。应放宽个人所得税征集范围，合理设置税率，缓解中低收入者的税负，保证个人所得税调节收入分配的有效性。健全以房地产税为核心的财产税体系，催化房地产税改革，规范房地产税费制度，加大调节财富分配力度。[7]同时，要深化推进间接税改革，应结合当前数字经济重新构建间接税体系，降低增值税比重，简化增值税税率结构；增加消费税所占比重，以此优化经济发展结构，激发居民消费热情，将高能耗产品、奢侈品等纳入征税范围；对能源低耗品有针对性地实行税收优惠，实行资源税和环境保护税管理，契合“绿色低碳”原则合理调配税制。

(二)健全税收法律体系

应贯彻落实依法治国理念，使税收制度改革有法可依。应进一步健全税收法律体系，为税改的成功推进保驾护航。加快设立税收相关法律，有利于规范中央与地方税收制度标准，增强税收制度的威信，提升其法律效力。加强税收优惠政策监督立法，对实施主体及实施过程等细则规范化，在此基础上提升税收优惠制度的灵活度，使其更好地发挥能动作用。建立健全税收征管制度，保障纳税人的合法权益，进而保障社会公平。

(三)完善地方税收体系

现阶段，我国各地区税制结构的差异化导致各地税收存在异质性，一味地盲目遵守现有体制将无法顺应时代发展要求。地方税收体系应贴合国家发展方向，随中央变化进行适度调整，以总体格局稳定为基石，结合各个税种的改革，因地制宜地确定地方税种，完善税制结构。合理规划税种共享比例，依据各地实际情况进行适当调配。中央应适量放权，保证地方政府可以针对自身情况做出调整。各地方政府应紧跟中央脚步，优化并完善本地税收体系，摒弃急功近利思想，促进本地产业转型，推动经济社会良性发展。