夯实反洗钱工作缓释洗钱风险

2021-11-22 04:03余培编辑韩英彤

中国外汇 2021年14期

文/余培编辑/韩英彤

为了预防和打击洗钱犯罪，根据党中央、国务院的金融工作部署，中国人民银行于今年6月发布了《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》（以下简称《修订草案》），并已列入全国人大常委会2021年度立法工作计划，以此推进国家治理体系和治理能力现代化，提升防控金融风险能力，满足扩大金融业双向开放及深度参与全球治理的需求。

《修订草案》的主要内容

扩展了“洗钱罪”上游犯罪的范围

在中国法律体系中，“洗钱罪”单独成罪最早出现在1997年《刑法》第191条。在《修订草案》之前，“洗钱罪”的上游犯罪包括 “毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等犯罪”七类，共计73个罪名。

《修订草案》则将“ 洗钱犯罪”的定义明确为“各种方式掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质的活动”，即改变了此前法规中对上游犯罪的列举，而将所有列举的犯罪行为都包括在内，拓展了其外延；与此同时，《修订草案》还进一步强调了遏制相关违法犯罪活动。

扩大了反洗钱义务主体范围

《修订草案》用“反洗钱义务”一词替代了现行《反洗钱法》中“金融机构反洗钱义务”的表述，这意味着，反洗钱义务主体实际上已不限于金融机构，还包括其他行业主体。其立法意图不仅是要扩大反洗钱义务主体的范围，还意在明确各义务主体应当履行的主要责任。

《修订草案》将反洗钱主体扩大至金融机构以及特定非金融机构等，既是对FATF中国第四轮互评估过程中有关专家意见的回应，也是接轨国际标准的重要体现。另外，巨额现金交易成为了被重点监控的领域。《修订草案》明确任何单位和个人为提供商品或者服务等目的，不通过金融机构而是以现金方式收付，且数额巨大超过规定金额的，应当向中国反洗钱监测分析中心报告。可以预见的是，巨额现金收付报告的规定，将成为打击跨境资金转移、贪污腐败，以及追逃红通人员的一把利剑。

由“规则为本”向“风险为本”的转变

2020年，在上海举行的第十届中国反洗钱高峰论坛上，中国人民银行反洗钱局副局长王静表示，将推动金融机构的反洗钱工作从“规则为本”向“风险为本”转型，采取多方面措施落实“风险为本”反洗钱监管，加大相关工作力度。为了更好地贯彻“风险为本”的原则，2021年2月，《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险自评估指引》（银反洗发〔2021〕1号）正式出台，其中明确要求将反洗钱义务机构洗钱自评估作为一项常态化工作。

今年4月，《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》（中国人民银行令〔2021〕第3号）颁布，并自2021年8月1日起施行。该文件进一步明确了金融机构反洗钱内部控制和风险管理规范，要求金融机构要参照国际通行规则，开展洗钱和恐怖融资风险自评估，并根据风险状况和经营规模建立内部控制制度和相应的风险管理政策。

作为上述一系列政策的保证，《修订草案》第二十七条规定，金融机构应当依照该法规定建立健全反洗钱内部控制制度，评估自身洗钱风险状况并制定相应的风险管理措施，结合实际情况建设反洗钱相关系统。

要言之，“风险为本”这一理念已经不再只是合规义务或监管原则，而是成为了一种法律义务。而2021年3月公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也一再强调企业的合规建设。

对反洗钱义务机构的几点建议

一是完善董事、监事、高管人员以及三道防线履职要求，按照行业最佳实践或行业监管机构或协会出台的指引文件，逐步制定各层次员工的履职责任书、履职清单，确保监管法令与政策要求的“规定动作”得到有质量的实施。

央行于2018年发布的《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险管理指引（试行）》第十条规定，法人金融机构董事会承担洗钱风险管理的最终责任；法人金融机构监事会承担洗钱风险管理的监督责任；法人金融机构高级管理层承担洗钱风险管理的实施责任，执行董事会决议。银保监会于2019年发布的《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》，亦明确要求银行业金融机构应当建立组织架构健全、职责边界清晰的防范洗钱和恐怖融资风险的治理架构，明确董事会、监事会、高级管理层、业务部门、反洗钱和反恐怖融资管理部门和内审部门等在洗钱和恐怖融资风险管理中的职责分工，并由董事会承担最终责任。

在2021年6月，银保监会发布《保险公司董事、监事和高级管理人员任职资格管理规定》，在第二十八条中提出，保险公司董事、监事和高级管理人员需要进行任职资格核准的，应当向银保监会或其派出机构提交接受反洗钱培训情况报告及本人签字的履行反洗钱、反恐怖融资义务承诺书。

与此同时，在央行办公厅发布的《中国人民银行办公厅关于做好反洗钱执法检查后续整改工作的通知》（银办发〔2021〕43号）中，也规定了完善反洗钱治理架构，进一步增强董事、监事和高级管理层履职实效。

二是根据不同的业务形态，特别是互联网金融业务、零售银行业务、跨境业务、汇款交易等高风险业务，重新梳理并修订客户尽职调查操作程序，并兼顾考虑金融消费者权益保护相关的法律法规，完善各合同、协议、契约文本的描述。

2021年，《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法（修订草案征求意见稿）》《银行跨境业务反洗钱和反恐怖融资工作指引（试行）》《汇款业务反洗钱和反恐怖融资工作指引》相继出台。这些最新发布的反洗钱监管文件都不约而同地明确了有关对客户尽职调查的要求，并将客户身份识别提升为客户尽职调查；同时要求，反洗钱义务主体在收集、核实和保存真实有效的客户身份的基础上，应充分了解客户的身份和交易背景；还应采取持续的尽职调查措施，持续关注并审查客户状况及交易情况；对无法完成尽职调查的客户，采取相应的风险管控措施。

在跨境业务领域，银行则应当贯彻落实“了解你的业务”原则，审查交易的合规性、真实性、合理性及其与跨境收支的一致性；并按照“逻辑合理性”和“商业合理性”原则对客户和跨境业务准入后的后续交易及资金流向进行持续监测，办理跨境汇款的还被要求应妥善地完成资料保存和信息传递工作。

综上可知，过往的反洗钱义务机构基于传统意义上的客户身份识别制度而订立了操作程序、方法以及相关表单或协议文本，已不能完全适应未来的反洗钱工作。鉴此，反洗钱义务机构应重点领会《修订草案》第二十八条关于“金融机构应当按照规定建立客户尽职调查制度”规定的精神，兼顾《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》的政策条款，加强义务机构内控制度体系和操作规程层面的修订与更新工作。

三是尽快搭建并实施机构洗钱风险评估体系、方法论以及指标体系，同时，做好相关的资料保存，以备未来的内外部检查之用。推动业务部门清理或梳理存量产品风险评估结论，并相应强化特殊管控要求。

根据《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险自评估指引》的精神，自评估工作应覆盖本机构所有经营地域、客户群体、产品业务（含服务）、交易或交付渠道；覆盖所有与洗钱风险管理相关的分支机构及总部有关部门，并充分考虑各方面的风险因素，将其贯穿于决策、执行和监督的全部管理环节。

在固有风险指标层面，根据《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险自评估指引》的表述，需要将对机构整体进行评估的“平面的”指标体系细化为对四个维度以及各维度项下每个细分类别进行评估的“立体的”指标体系。在管控措施有效性评估项下，则细分为反洗钱内部控制的基础与环境，洗钱风险管理机制有效性，和特殊控制措施的三层递进融合体系，并突出强调了特殊管控措施与固有风险的映射关系。

为了提升反洗钱义务机构自主识别风险和管理风险的能力，高级管理层和业务部门及分支机构必须深度参与，完善并搭建起符合本机构业务特点的自评估机制，建立起从被动合规转向主动风险管理的长效机制。

四是着手组织法律部门、合规部门会同外部专业机构，深入研究商务部等部委出台的阻断法令及反制裁法律，关注境内外舆情信息，建立反洗钱及制裁合规事务应急应诉机制，并积极与我国监管部门保持稳定顺畅的沟通，以降低跨境业务中不确定性因素所致的各类风险。

《修订草案》规定，外国当局未按照对等原则，也未与中国协商一致，直接要求中国境内金融机构提交中国境内信息或者扣押、冻结、划转中国境内财产的，或者基于不当域外适用法律，要求中国境内金融机构做出其他行动的，金融机构不得服从。如果金融机构认为有必要服从，应当及时提请国务院有关金融监督管理机构批准，并告知外国当局与国务院有关金融监督管理机构进行协商。对外国当局基于合理监管的需要，金融机构应当事先向国务院有关金融监督管理机构报告；对于可能影响中国国家主权、安全和利益或者公民、法人或其他组织利益的，应当事先获得国务院有关金融监督管理机构的批准。此外，在《修订草案》第五十六条罚则部分，还对域外适用方面进行了规定：如中国金融机构未经报告或者报批擅自采取行动的，由国务院有关金融监督管理机构对其进行处罚。

2021年1月9日，商务部发布的《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》第九条规定，当事人遵守禁令范围内的外国法律与措施，侵害中国公民、法人或者其他组织合法权益的，中国公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求该当事人赔偿损失；但当事人依照本办法第八条规定获得豁免的除外。根据禁令范围内的外国法律做出的判决、裁定致使中国公民、法人或者其他组织遭受损失的，中国公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求在该判决、裁定中获益的当事人赔偿损失。

2021年6月10日，十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议表决通过了《中华人民共和国反外国制裁法》，习近平主席签署中华人民共和国第九十号主席令予以公布，并自公布之日起施行。这为我国依法反制外国歧视性措施提供了有力的法治支撑和保障。