民法典视角下基层央行合同管理审计与实例分析

■魏茹

一、合同管理审计的背景与意义

合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。对合同实施管理与监督，可确保签约当事人具备相应民事权利能力和民事行为能力，基于知情、自愿、平等、公平和意思表示一致，实现各自的合法目的和利益。在基层央行，合同使用越来越广泛，从编外人员劳务用工、固定资产采购、基本建设项目、水电气使用、租赁，到信息咨询、资产评估和信息化外包等所形成的债权债务关系都离不开合同载体。随着互联网和信息技术的发展，电子合同广泛应用，合同风险的技术性和隐蔽性相应加大。2021年1月1日施行的《中华人民共和国民法典》对合同订立、效力、履行、保全、变更、转让、终止、违约责任方面作了具体规定，对合同成立的时间和地点，合同条款约定不完整不明确的处理程序，合同未办理批准手续的处理规则，电子合同交付时间的认定规则，抢险救灾、疫情防控等特定情形下合同当事人的义务，债权人代位权的行使与法律效果，要求合同当事人遵循诚实信用和生态文明原则全面履行合同约定等，从定义、程序和实质方面为合同管理审计提供了标尺。为贯彻《中华人民共和国民法典》，降低法律风险，减少诉讼与纠纷，开展合同管理审计，具有现实意义。

二、合同管理审计的内容与方法

1.合同管理基本情况审计的内容与方法。

（1）合同内控情况。调阅合同管理领导机制、会议记录、单位和业务层面内控制度，了解合同管理内控制度设计与运作情况。

（2）合同签订情况。设计合同管理审计表格，调阅审计对象预算计划与执行，采购计划与执行，单位及相关业务部门工作计划、合同管理报告和工作总结，采购任务表、采购台账、合同会签单与审批台账、相关会计核算凭证与账簿、预决算报表和报告，盘点固定资产，掌握审期新增资产管理与使用情况，分析结余结转资金，确认审计期内审计对象已签或未签合同的份数、类型和结构，揭示合同订立真实性，捋出审计思路与重点。

2.合同基本要素审计的内容与方法。

（1）合同形式。订立合同可采用书面、口头或其他形式。审核合同形式重点在于，一审合同形式的适当性；二审是否对合同形式选择作出制度规定；三审采用信件、数据、电文等形式签订的合同是否签订确认书。通过评估合同形式，揭示合同形式采用不恰当和不严谨所产生的风险隐患。

（2）合同条款。审核合同条款重点在于，一审条款完整性；二审条款公平性；三审是否履行审批程序。依据法律法规、业务线条政策、内控制度、条款约定前的信息资料及合同履行情况，分析确认条款的效力和意思表示一致性，评估条款约定潜在风险。

（3）合同签名。审核合同签名人重点在于，一审合同当事人是否签名、签章或按指印；二审签名人的资格；三审内控制度，是否建立合同委托代理授权制度，委托代理授权是否采用书面形式，授权委托书是否载明代理人的姓名或名称、代理事项、权限和期限，被代理人是否在委托书上签名或盖章。分析代理人是否存在无权限、超权限、超范围、代理权终止仍履行代理业务，是否存在代理人与相对人恶意串通，损害被代理人合法权益，是否存在转委托代理，转委托代理是否经被代理人同意等，以确认合同效力及追认程序。

（4）合同落款时间。审核合同落款时间重点在于，一审是否填写落款时间；二审落款时间填写的逻辑性。通过分析合同条款中履行期限的约定、合同订立的要约与承诺信息资料和合同法定签订时限，确认合同义务实际履行、合同生效时间，以及合同签订及时性，对合同义务的履行和责任的承担作出深层次评估。

（5）合同印章。审核合同用印重点在于，一审用印正确性；二审用印审批流程；三审用印内控制度。通过调阅单位用印管理制度与用印登记簿，核查用印登记及审批情况，防范未经审批登记使用印章或私刻印章所致的法律风险。

3.合同履行审计的内容与方法。

审核合同履行情况重点在于，一审合同当事人是否遵循诚实守信原则，恪守承诺，是否根据合同性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务；二审合同履行是否有利于节约资源，保护生态环境；三审合同履行的全面性，核查是否存在补充协议、变更、转让、合同保全和纠纷诉讼等事项，以及相应程序执行情况；四是对设备材料采购、信息化外包和工程类合同，还应当延伸核查实物入账核算与管理。基于审期合同订立数量核查结果，按合同类别，结合相应业务部门操作流程，核查自合同生效至终止全过程的日常监督管理活动，需调阅内控和风险管理制度，会计账簿、凭证、报表及其它资料，对合同履行及时性、全面性作出客观评价。

4.合同档案审计的内容与方法。

审核合同档案管理情况重点在于，一审合同档案管理制度；二审合同档案立卷情况；三审合同档案资料完整性。合同档案资料一般由经办部门管理，一定年限后，需移交单位档案室管理。调阅单位和业务层面合同档案管理制度，审核单位及业务部门合同档案管理职责分工及制度执行情况，分析评估档案管理的组织管理情况。调阅合同档案管理登记簿和档案资料，分析评价合同档案资料完整性、规范性和归档及时性。

三、合同管理审计的实例与分析

【实例1】信息化外包合同管理。信息化外包合同包括软件开发、信息化建设和系统运维合同。审计发现，某支行作为软件开发外包合同的委托方，在合同履行过程中未对外包商开展监督检查；在外包方交付产品时，未与外包方共同进行规范性的验收和测试。问题产生的主要原因是该支行未依据《中国人民银行信息化外包风险管理办法（试行）》建立本单位的内控制度。为此，内审提出建立健全信息化外包内控机制和风险管理制度，加强履约全程监督、产品测试和事后绩效评价工作。鉴于外包信息产品尚未正式推广应用，建议信息化外包牵头部门与外包商沟通，按规定组织合格人员重新开展外包产品测试和验收工作，确认并报告外包产品的安全可靠性，抓好验收整改后期工作，在产品推广应用后，跟进日常运维和检测工作，保障业务正常运行。

【实例2】采购合同管理。采购合同包括货物、服务和工程类，目前货物采购居多。依据采购品目是否在集中采购目录之内或采购限额以上，采购组织模式可分为集中采购、分散采购和零星采购，不同的组织模式，有不同程度的审批流程和内控要求。审计发现，零星采购方式下合同管理存在五类常见问题：一是合同基本要素不全，有的未填写合同落款时间，有的当事人一方或双方未签字；二是签约当事人资质不符合规定，有的未经委托授权，内设部门负责人与合同相对人签约，有的与不具备资质的相对人签约；三是使用部门业务印章；四是先采购后签合同，采购合同签订时间晚于货物验收入库时间；五是未按合同约定进行验收，验收成员不符合规定。问题产生的主要原因是零星采购制度不健全性，单位或部门内控制度执行流于形式，拟定的合同条款未报法律部门（办公室）审核，导致诸多问题产生。鉴于审期零星采购方式下未发生纠纷、诉讼和撤销合同现象，内审提出健全单位零星采购管理办法，完善委托授权代理制度，加强业务线条的审核，强化合同拟订、审核、审批、订立与执行的法律监督，进一步量化合同管理责任制，确保不相容岗位严格分离、相互制约和全面履职，并对问题责任人作出责任追究及限时整改等建议。

四、合同管理审计的体会与启示

合同管理审计不单对合同条款进行审计，还要对预算编制、需求计划、组织实施、合同签订、合同履行、质量验收、款项结算、信息统计、绩效评价和归档资料等环节进行全程审计。与合同相关的收支业务需纳入单位预算编制，需签订合同的采购项目应编制需求计划，每份合同需交单位法律部门（办公室）或外聘专家审核或上级行审批，法律部门（办公室）应当建立合同审核台账，单位应当建立健全合同管理内控制度。内审人员应当围绕被审计对象内控制度建立与健全，比照审计依据，揭示问题，分析原因，提示风险，提出合规性审计建议；围绕合同管理方式，对合同管理信息化建设方面，提出安全科学性建议；围绕维护业务稳健发展、节支节能环保、重点企业重点人群扶持政策落实，以及突发事件应对等方面，对合同管理有效性作出综合评价，在审计实践中落实好《中华人民共和国民法典》及央行系统内的政策规章与制度。内审部门还应当加强审计信息整合、存储、加工和利用工作，确保基础数据真实完整、审计分析有据可依。充分利用内审在单位内设机构中的法定地位与作用，行使好合同管理的事前、事中和事后审计监督职责。