检察机关在刑事诉讼中发挥主导作用问题研究——以审前主导为视角

安徽省滁州市人民检察院课题组

在2019年的全国“两会”上，检察官在刑事诉讼中发挥主导作用被写进最高人民检察院工作报告。但是,无论理论界还是实务界，都对检察机关在刑事诉讼中发挥主导性地位这一命题发出质疑：检察机关没有了完整意义上的自侦权杖，面对刑事诉讼中侦查机关与审判机关的制约，其主导性地位该作何理解？实践中又该如何发挥主导性地位？应该说，监察体制改革符合检察机关是法律监督机关的宪法定位，在一定程度上可以说检察权终于回归了本原。此种权力配置格局对检察机关造成的客观影响只是暂时性的，而检察机关作为法律监督机关的宪法定位并未改变，〔1〕参见李奋飞：《检察机关的“新”自侦权研究》，载《中国刑事法杂志》2019年第1期，第12页。那么其主导刑事诉讼的应然逻辑就不会发生改变，在此前提下，充分发挥好检察机关在刑事诉讼中的主导性作用将大有可为。

一、应然逻辑：检察机关在刑事诉讼中发挥主导作用的内涵与维度

检察机关发挥主导作用，是指检察机关是刑事诉讼程序不可或缺的参与者，其法律监督职权的行使足以从程序上影响甚至决定整个案件的发展方向，并对整体推进社会治理能力和治理体系现代化发挥着不可替代的作用。

（一）广度：刑事诉讼监督贯穿全过程

法律监督机关的宪法定位使得检察机关有机会参与刑事诉讼全过程，这是公安机关、审判机关等无法企及的。刑事诉讼过程的开启始于立案，然后经过侦查、起诉、审判和执行等五个阶段。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第8条规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。只有前一个诉讼阶段合法合规进行，才能正常进入下一个阶段的办理程序。如果某一阶段诉讼任务执行不当，案件将会发还原阶段重新处理。〔2〕参见[苏联]切里佐夫：《苏维埃刑事诉讼》，中国人民大学刑法教研室译，法律出版社1995年版，第56页。具体来说，检察机关的立案监督权是控制刑事诉讼程序开启的关键一环，是诉讼程序正常流转的先决条件。在侦查阶段，检察机关也享有侦查监督权，负责对违法行使侦查权的行为进行矫正，通过提前介入等方式增强检察机关对侦查的引导作用，充分行使审查批准逮捕权、以检察机关为轴心进行管辖移送等。审查起诉阶段是检察机关发挥主导作用的主战场，其“司法官”的角色对整个案件的进展起到承上启下的作用。即便是进入审判程序，检察机关也对法院的审判活动负有监督矫正之责。在执行程序中，检察机关执行监督权对刑罚执行权本身也可产生实质影响，如检察机关可以阻断减刑、假释等刑罚执行效力。近年来，检察机关参与诉讼监督的方式不断丰富，监督的事项范围日益扩大，如针对重大疑难复杂案件提前介入引导侦查，针对公安机关警力下沉，进一步开展对派出所侦查活动进行监督的试点，利用“派驻+巡回”的检察方式加强对监狱执行工作的监督等，这些尝试与探索也在更深层次上促进了检察机关主导作用的发挥。

（二）力度：刑事检察权可以影响甚至决定案件走向

作为开启刑事诉讼程序的守门人，检察机关享有立案监督权，监督立案或监督撤案直接决定“案”能否转化为刑事诉讼中的“件”。针对侦查机关违法行使侦查权的行为，检察机关除了具有一般的矫正监督职权外，启动非法证据排除程序，在一定程度上足以让案件程序倒流至公安机关侦查阶段，或终结整个诉讼程序。检察机关能动司法的过程也是检察机关主导作用的“用武之地”。2018年以来，有不少关于正当防卫的典型案例引起公众较高关注，尤其是“昆山反杀案”，按照以往的诉讼理念，被告人的行为多数会被认为可能构成犯罪而被司法机关追究刑事责任，但检察机关提前介入侦查，了解案件事实之后，认定被告人的行为属于正当防卫，支持公安机关作撤案处理，赢得公众对司法的认可。同时，论及主导力度，自然绕不开认罪认罚从宽制度的有效实施。根据《刑事诉讼法》第201条的规定，对于认罪认罚案件，法院作出依法判决时，一般应当采纳检察机关指控的罪名和量刑建议。检察机关在审查起诉阶段实质上分享了审判机关的量刑权，主导地位的牢固性可见一斑。此处主导作用的发挥，也为检察机关充分行使起诉裁量权拓展了适用空间。例如，在初步提出量刑建议之后，根据审判机关以往的判决习惯，可依法自行作出不起诉的决定以终结诉讼程序，从而有效实现案件的繁简分流，便于集中优势力量办理其他重大疑难复杂案件。

二、实然困境：检察机关在刑事诉讼中发挥主导作用面临的藩篱和瓶颈

（一）法律监督权之权力属性存在真空

对检察机关而言，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）作出国家法律监督机关的原则性规定，但并未明确监督法律、监督手段的执行力等具体保障问题，留下了权力真空。例如，在检察机关的刑事诉讼监督中，再审检察建议、纠正违法通知书、基于惩治犯罪而向被建议对象发出的社会治理类检察建议等，除被监督对象主动配合外，检察机关很难建立起强有力的执行体系。虽然《刑事诉讼法》规定检察机关对三大诉讼进行法律监督时可以行使调查核实权，被监督对象有配合调查核实义务，可该项权力并不是一项独立的法律监督职权，〔3〕参见高翼飞：《检察机关的调查核实权及其实现路径》，载《检察日报》2019年3月18日，第3版。不产生终局性的实体处分效力，按照张军检察长的解释，它只是一种防错、纠错的程序性机制和制度安排。如此一来，检察机关行使调查核实权的监督质效大大削弱。“一个法律制度，如果没有可强制实施的惩罚手段，就会被证明无力限制非合作的、反社会的和犯罪的因素，从而也就不能实现其在社会中维持秩序与正义的基本职能。”〔4〕[美]博登海默：《法理学：法哲学和法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第340页。自侦转隶前，或因自侦权比较强势的缘故，检察机关法律监督权的权力属性问题并没有成为检察机关在刑事诉讼中发挥主导性作用的制约性因素。如今，从与一线办案检察官的访谈〔5〕笔者所在C市下辖8个基层院，期间随机选取5个基层院，通过邮件、电话等形式共访谈5名办案人员，均表示检察机关监督权的柔性在监察体制改革之后更加凸显，其中有2名办案人员表示在办案过程中监督受阻。情况来看，法律监督权在失去完整自侦权的依托后，检察机关在实践中已经遭遇过有关机关对调查取证不配合、对意见建议不回复不办理等问题。

（二）侦查监督权行使之力度略显疲软

首先，侦查监督空间范围过于狭窄。从侦查措施角度看，《宪法》第13条规定，公民合法的私有财产权不受侵犯。但实践中，侦查权作为一种极易侵犯公民合法权利的公权力，其在实施查封、冻结、扣押、搜查以及技术侦查措施时缺失了检察机关的外部监督制约。例如，侦查机关在扣押被告人的资产后，法院判决只部分认定非法所得予以追缴并上缴国库，但判决执行过程中，其余的财产并未返还，该罪犯在刑罚执行完毕后不断申诉。可见，在诉讼程序终结后，公权力对其合法财产权一直处于违法侵犯状态。从强制措施角度看，检察机关享有审查逮捕权和羁押必要性审查的权力，但在限制人身自由的强制措施体系中，拘留的强制力度稍次于逮捕，而且单从羁押的状态看，强度一致。但检察机关对侦查机关可能随意扩大拘留适用范围、违法延长拘留期限或者普遍顶格执行拘留时间等情形无法进行事前审查，从而导致侦查机关以拘代查或只拘不查等违法侦查行为不能得到及时的监督和矫正。

其次，侦查引导功能发挥不足。侦查的有效性在一定程度上直接影响整个案件的质量，也关系到案-件比〔6〕“案—件比”是指发生在人民群众身边的案，与案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的件相比，形成一组对比关系。的适用效果。以C市检察机关为例，近些年，检察机关提前介入涉黑涉恶案件引导侦查，取得了较好的办案效果，但对于其他重大疑难复杂案件，如新型网络犯罪、侵犯知识产权犯罪等，据承办人介绍，介入次数并不是很多，因为检察官对该领域也并不十分熟悉，如果提前介入，可能不是考虑发挥引导侦查作用，主要是提前熟悉案情方便后期作出批捕决定。如此，侦查引导功能就会被虚置，进入审查起诉环节可能依然要面临着退查或自查的问题，“案-件比”会随之提高，司法办案效率也会降低。

最后，自行补充侦查职能尚未有效发挥。自行补充侦查不同于检察机关尚保留的自侦权，它兼具侦查与法律监督双重性质。据承办人介绍，普通刑事犯罪案件侦查工作本身属于侦查机关的职责，尽管是补充侦查，承办人一般会优先选择退回补充侦查。一方面是出于侦查专业性考虑，如侦查人员素质相较以前明显提高，讯问技巧、方式方法等都有极大改进，有能力按照退查提纲规范行使侦查权；另一方面则是出于自行补充侦查风险评估，因为检察机关在自行补充侦查过程中，犯罪嫌疑人、被告人可能会因承办检察官的个人“气场”而出现翻供、避重就轻、顾左右而言他等反侦查行为。如此一来，自行补充侦查非但没有达到预期目标，反而会为后期案件的处理制造棘手的矛盾点。

（三）认罪认罚从宽之落实效果仍需改善

首先，被告人上诉情况依然存在，而且个别地区上诉率持续走高。检察机关在认罪认罚从宽制度实施中的主导地位既体现在适用过程中，也体现在适用结果上，即以最简的程序、最高的效率实现最大的正义，案结事了人和。适用认罪认罚从宽制度并未否认被告人上诉权，但被告人上诉确也说明认罪认罚从宽制度实施没有达到预期目标，检察机关的主导作用没有发挥到位，还额外增加了司法诉讼成本。例如，以C市检察机关为例，2020年全市检察机关适用率为86.4%，但上诉率达5.4%。

其次，主导提出确定刑量刑建议水平不够高。《人民检察院刑事诉讼规则》第275条规定，犯罪嫌疑人认罪认罚，检察机关应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议。量刑建议一般应当为确定刑。但2020年C市检察机关提出确定刑量刑建议占比只有47.47%，虽然此个例不足以说明普遍性问题，但从全省平均水平分析，检察机关整体提出确定刑量刑建议的水平仍有较大提高空间。期间，笔者也从办案检察官那里了解到，长期以来检察机关一直都是主导定罪请求权，除非量刑畸轻或畸重，明显有失公正，一般检察机关不会对法院量刑进行监督。如今办理认罪认罚案件，不仅对案件要定罪，一般还要提出确定刑量刑建议，因为这方面的经验不足，对检察机关来说是一个不小的挑战。

最后，相对不起诉权的适用率比例较低。相对不起诉属于检察机关自由裁量权范畴，其有效行使不仅可以实现案件繁简分流，还可减少社会对抗。但2020年C市检察机关在办理认罪认罚从宽案件中，每月相对不起诉权适用率均维持在5%～8%，个别基层院仅维持在2%左右。从诉诸法院之后的判决情况看，有不少判处拘役、管制、单处罚金和免予刑事处罚的，也有被宣告缓刑的。相对不起诉的适用率与审判机关轻刑化判决数之间的对比，足以说明检察机关在充分行使起诉裁量权有效实现案件繁简分流方面的主导性作用发挥欠佳。

三、张力限度：检察机关在刑事诉讼中发挥主导作用应把握的原则与场域

陈光中教授认为：“法律赋予检察机关的所有职权都可以说是具有法律监督性质。”〔7〕张智辉主编：《中国检察》第20卷，中国检察出版社2007年版，第132页。论及监督，蒋德海教授等也认为：“监督是外在的，不具有及时性、同步性和互相性，监督者往往具有优越于被监督者的政治地位。”〔8〕蒋德海、陈杨、秦天宁：《法律监督宪法原则再思考》，载《学术研究》2019年第8期，第58页。笔者以为，并非所有的检察职权都属于法律监督权范畴，如自侦权。监督者与被监督者只有实现分离，监督才会产生实际意义。中国语境之下，强调发挥检察机关在刑事诉讼中的主导作用还需把握一定的原则与主场域。

（一）主导地位的发挥必须始终坚持党的统一领导

作为西方国家“权力分立与制衡原则”的司法产物，在普遍遵循当事人主义的英美法系国家，检察官与当事人诉讼地位一致，如美国针对一般普通刑事犯罪，法律规定可由检察官提起公诉和公民告发，检察机关地位明显弱势；在奉行职权法定主义的大陆法系国家，检察官在刑事诉讼中的地位和功能又显得太过强势，如德国检察机关对所有刑事案件都具有侦查权，且享有独立、权威的公诉权。在充分借鉴西方经验或模式的过程中，我们需立足我国的国体和政体，要认识到中国的检察制度是始终坚持中国共产党领导之下的司法制度，要将其放置在人民代表大会制度的整体中加以考察〔9〕参见王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，法律出版社1991年版，第154页。和理解。我国检察机关不同于英美法系的当事人的诉讼角色，也无如大陆法系检察官那般强势，而是兼具客观、中立等司法属性的司法机关。检察机关过于弱势则不利于检察监督职权的有效行使，不符合法律监督机关的宪法定位，然攻击性过强则不免又会陷入“自侦中心主义”〔10〕参见李奋飞：《检察机关“新”自侦权研究》，载《中国刑事法杂志》2019年第1期，第19页。的窠臼。《宪法》第140条关于检察机关办理刑事案件职责与功能地位的定位，更加着重强调的是监督制约之下的配合，配合之中的监督制约，检察机关不可因发挥刑事主导地位而导致权力行使异化。

（二）主导作用的主场域应当定位在审前

如前文所述，检察机关在刑事诉讼中发挥主导作用的广度之广、力度之深非其他机关所能及，但主战场仍需定位在审前程序，即要把重心放在有效实现庭前案件的合理分流与对侦查活动的有效引导上，这也是推动“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革的必然要求。依法加强对立案和侦查活动的监督，尤其是大陆法系国家检察官对侦查工作起到的作用和功能，我们可以从中加以改造，让我国检察机关的主导性价值真正发挥出监督实效，如进一步配强重大案件提前介入的刑事检察队伍、尝试建立公安、检察机关定期会商机制或互派常驻办事员等，推动检察机关由消极“纠违”“矫正”向“发挥实质引导”转变。在审查起诉阶段，检察官发挥着“司法官功能”，扮演着类似法官的角色。〔11〕参见张建伟：《检察机关主导作用论》，载《中国刑事法杂志》2019年第6期，第33页。我们可以利用认罪认罚从宽制度实施这一契机，善用起诉裁量权，对符合条件的案件依法作出不起诉决定，同时对于一些有重大影响的案件，可改造英美法系国家提起公诉前必须经过大陪审团审查这一经验，在实践中积极主动引入社会第三方力量广泛参与到检察机关不起诉权行使中去，如举行检察听证。事实上，只有保证庭前各环节工作真正做到位，“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革才能真正落到实处。

概而论之，检察机关的主导性地位是一种总体性和概然性描述，并不意味着检察官在每一个诉讼阶段和程序中都占有绝对性支配地位。〔12〕参见万毅：《论检察官在刑事程序中的主导地位及其限度》，载《中国刑事法杂志》2019年第6期，第46页。刑事诉讼是一个发展过程，不同阶段都有特定公权力机关所要承担的诉讼任务，检察机关作为法律监督机关，自不可随意干涉，导致监督权滥用和泛化。在我国法治环境下，强调检察机关的主导性地位是以公安机关、审判机关为参照系，指检察机关参与诉讼程序范围广、力度深、影响大，对推动整个刑事诉讼程序的顺利衔接和实现司法资源优化配置起到举足轻重的作用，并非强调或者力争检察机关高人一筹，权力优越，其终极目标依旧是促进公权力依法规范行使，切实维护好人民群众的合法利益和司法诉求。

四、守正出新：检察机关在刑事诉讼中发挥主导作用的改善路径

（一）完善法律监督体系,增强法律监督权刚性

权力，意味着意志的实现。在比较典型、较为固定的支配和服从关系格局中，权力主体可以根据自己的意志要求客体作出一定行为。〔13〕参见刘军宁：《权力现象》，商务印书馆1991年版，第2页。对检察机关而言，增强法律监督权刚性是保证其依法有效履职的必备条件。

一方面，适时推动《检察监督法》的立法进程。有学者指出“规范性制度的存在以及对该规范性制度的严格的遵守，乃是在社会中推行法治所必须依凭的一个不可或缺的条件”〔14〕[美]博登海默：《法理学:法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第255页。。实践中，检察机关切实落实宪法所赋予的法律监督权，不该只是停留在宪法的原则性规定层面，以贯彻落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》为契机，可将检察机关散见于各个诉讼阶段的诉讼监督权进行集中汇编，并就监督权的行使范围、方式、保障措施等具体问题加以明确规定，建立起一部系统、完整的检察监督法律体系，从而为检察机关保障法律统一正确实施提供法律遵循。例如，针对刑事诉讼中的侦查行为发出纠正违法意见通知书，如果侦查机关消极作为、不配合，可以探索赋予检察机关裁量权，即宣告侦查无效；检察机关根据刑事办案需要所制发的检察建议，对于没有正当理由且消极应付或置之不理者，可通过立法规定检察机关对此类违法行为人行使直接惩戒权。针对《中华人民共和国人民检察院组织法》第21条关于检察机关享有的调查核实权，辅之以必要的强制保障措施，如遇被调查核实对象无故不配合，或者消极应付，甚至阻碍检察机关调查核实的，检察机关可以视情节轻重，采取罚款或拘留等不同程度的司法强制措施予以惩戒，从而让调查核实不止是停留在文本上，而是真正运用到司法实践中。

另一方面，尝试拓展检察机关对侦查行为的监督范围。根据《宪法》对公民合法私有财产、住宅及通信自由依法进行保护的规定，在检察机关享有审查批捕权的基础之上，可尝试把侦查机关采取冻结、扣押、搜查及技术侦查等侦查措施纳入检察机关侦查监督范围，从而为个人的人身自由、居住安全、私有财产保护提供有效保障。同时，为加强对刑事强制措施的监督，最大限度地降低违法侦查行为给公民人身自由权造成的伤害，利用大数据及人工智能等新兴技术，检察机关和侦查机关可联合探索设置刑事案件信息共享平台，在侦查机关对犯罪嫌疑人采取拘留强制措施时，相关信息需同步共享平台，保证检察机关对刑事拘留案件的知情权，并同步加强监督，及时纠正违法拘留、滥用拘留权行为，以防拘留强制措施因监督不到位给犯罪嫌疑人造成不必要的权利侵害。

（二）立足捕诉一体，切实发挥好侦查引导效应

首先，发挥好提前介入的功能。增强检察机关提前介入专业性比较强、法律适用问题难以准确把握以及调查取证比较困难等新型复杂犯罪案件侦查引导力度，在遵循提前介入常规流程基础之上，建议不同层级检察机关内部可根据本地实际办案需要分别组建专业化办案小组，小组成员除主办检察官外，还可吸收知识产权、环境保护、金融证券等领域的专业人员为小组辅助成员，以便在检察机关提前介入引导侦查时可以有效发挥引导功能，避免因检察官不熟悉相关业务知识而导致介入只能简单了解案情的情况发生。积极推进在公安机关派驻检察室全覆盖，确立办公场所，并确定相对固定的检察官轮流到派驻检察室开展工作，通过参与疑难问题分析探讨、规范侦查取证行为等方式，保证提前介入工作的及时性、侦查引导效果的实效性。

其次，挖掘自行补充侦查的功效。改变传统“一退了之”的办案惯性，真正把自行补充侦查功能用好用活，这是检察机关审前发挥主导作用的有效补充。实践中，针对只需通过自行补充侦查就可以补强的证据，检察机关一般应当优先适用自行补充侦查。鉴于自行补充侦查可能面临的问题与风险，检察机关可充分依据最高人民检察院、公安部联合制定的《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》，在自行补充侦查中切实加强与公安机关的沟通、配合，提前做好自行补充侦查风险预估和评判，从而保证自行补充侦查既能有效减低“案-件比”，又能避免程序倒流迟滞办案质效。此外，检察机关也可有效整合既有侦查人才资源，充实刑事案件办案力量，并通过建立检察机关、公安长效合作培训机制，常态化开展检警侦查技能同堂教育培训，以此不断提升检察机关自行补充侦查的水平和能力。

最后，全面实施诉讼监督事项案件化办理机制。最高人民检察院《关于人民检察官司法办案有关问题的指导意见》中，将检察官承办的案件分为诉讼案件和监督案件，为监督事项案件化办理提供了实践方向。〔15〕参见孙谦：《刑事侦查与法律监督》，载《国家检察官学院学报》2019年第4期，第17页。因此，借助重大案件侦查终结前讯问合法性核查制度以及非法证据排除规则，承办检察官在侦查监督过程中发现的“案中案”（违法侦查事实）可依据监督事项的重要程度与否在检察业务应用系统生成新的案件，在检察官业绩考评体系中也相应形成独立的评分指标，让诉讼监督事项以案件量的形式加以体现，以此提高检察官在侦查监督过程中的工作积极性和热情，让侦查引导效果真正得以显现。

（三）坚持能动司法，着力凸显认罪认罚从宽主导地位

犯罪嫌疑人、被告人可以在刑事诉讼的任何阶段认罪认罚，但主导启动认罪认罚程序的权力在检察机关。实务中，积极构建“95+5”的双轨制格局〔16〕参见贺恒扬：《守正出新：检察权理论重述的时代意蕴》，载《西南政法大学学报》2019年第6期，第11页。具有较强适用性，即对95%的案件适用认罪认罚从宽制度予以办理，把更多的司法资源集中用在解决重大疑难复杂案件上。

首先，妥善解决被告人上诉。一般情况下，被告人签署认罪认罚具结书是“三方合意”的结果，除有正当上诉理由，如有证据证实该具结书的签署并非出于自愿等，被告人可依法享有上诉权。被告人恶意提起上诉只是为了钻法律空子、谋取个人利益，企图通过上诉流程来争取在看守所的服刑时间或者怀抱侥幸心理希望通过适用“上诉不加刑”原则来达到降低刑期的目的，对此类被告人，可探索从立法层面限制其上诉权。当然，对于被告人认罪认罚且同意检察机关量刑建议，但法院判处刑期超出被告人心理预期导致再次上诉的情形，检察机关则需要慎重处理。因此，要尊重被告人的上诉权，但同时承办检察官也需从被告人认罪认罚后又上诉的“反复无常”中总结应对经验和技巧，除了需要在实践中不断提高提出确定刑量刑建议水平和能力外，在被告人认罪认罚签署具结书的过程中，检察官同时可以就法院在幅度刑量刑建议内可能判处的刑期进一步细化，并做好释法说理工作，让被告人提前知晓最终法院判处的刑期无论归于高档抑或低档，都符合检察机关量刑建议请求权，从而打消被告人在审查起诉阶段提前设定法院判决刑期在幅度内最低档的预设，以此减少认罪认罚后再上诉情形的发生。

其次，增强提出确定刑量刑建议能力。一方面，检察机关需要根据实践工作特点，积极主动协调法、检两家针对该地区常见多发犯罪的量刑基本规律和技巧进行沟通和交流，帮助检察官不断提升提出确定刑量刑建议的水平和能力，如以实践办案需求为导向，通过邀请本地审判机关刑庭的业务骨干来检察机关专门针对某一类型的犯罪开展有关量刑计算方法交流会，真正把所学经验有效用于指导办案实践。另一方面，检察机关需要加快应用和推广智能量刑辅助系统的功能，充分借助云计算、大数据分析平台等现代化科技资源搭建起“智慧公诉”平台，技术人员提前设置常发案件罪名，开发量刑建议案例归类处理，承办检察官办理类似案件时，通过输入量刑考量因素等相关条件，结果预测服务系统便可自动生成一份完整的量刑建议分析报告，以此辅助检察官提出精准、合理量刑建议。

最后，积极适用相对不起诉权。大陆法系国家通过不起诉方式实现案件分流的做法可资借鉴。在最高人民检察院发布的第23批指导案例关于刘远鹏涉嫌生产、销售伪劣产品（不起诉）案的指引下，检察机关需认真学习该指导性案例背后蕴含的司法政策导向和企业合规精神，鼓励检察官在认罪认罚从宽制度下善于适用起诉裁量权，对于可以作出不起诉决定的案件敢于依法作出不起诉决定。在客观方面，还需建立起一套规范的追责、容错、免责机制，进一步破除检察官无法承受的司法责任之重，让检察官敢于适用不起权的司法担当转化为主导办案的实效。例如，逐步淡化重点案件质量评查理念，充分实现案件质量评查的“去差别化”，让不起诉案件与其他案件在评查的过程中被同等对待。切实完善检察官办案业绩考评办法，使依法相对不起诉案件的承办人在考核时不吃亏。〔17〕参见朱孝清：《深入落实认罪认罚从宽制度的几点建议》，载《人民检察》2020年第18期，第4页。同时还应明确错案评鉴程序，如果检察官办理的相对不起诉案件在日常评查中被定性为问题案件，未经案件评鉴程序不可轻易认定该不起诉案件属于不合格案。更为重要的是，还应健全容错免责机制，非因主观故意或者重大过失所致，纯属认罪认罚从宽下行使裁量权或者依据当时刑事司法政策导向作出的不起诉处理决定等，即使后期有错误结果发生，也不可追究司法责任。〔18〕参见滁州市院课题组：《认罪认罚从宽制度背景下检察机关不起诉权相关问题研究》，载《中国检察官》2020年第23期，第6页。