农村“村霸”治理的中国经验

任惠华 李 轩

一、引言

党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央立足新时代“三农”问题的新要求新任务，提出要坚持农业农村优先发展，大力实施乡村振兴的战略规划。〔1〕参见方正、程丽琴：《乡村振兴视域下村霸问题治理研究》，载《湖南警察学院学报》2018年第6期，第5页。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》又提到坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略。“不患寡而患不均，不患贫而患不安”，〔2〕参见《论语》。历史和现实不断证明，基层治理是国家治理的重中之重，作为国家治理体系和治理能力现代化的薄弱环节，乡村治理体系和治理能力现代化是否完善直接关系着新时代农村发展、农民生活、城乡融合等问题，对实现乡村全面振兴、巩固脱贫攻坚成果、巩固党在农村执政基础、完善法治乡村建设有着重要意义。

近年来，随着社会治理的创新发展， “村霸”问题对农村民主法治建设造成了严重破坏。在建设法治乡村这一大环境下，“村霸”的存在减少了人民群众的社会幸福感、降低了基层人民群众对党的信任、阻挠了经济社会高质量发展，长此以往，必将阻碍国家治理现代化的进程、降低党和政府的公信力。2020年3月中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》，强调严厉打击农村黑恶势力，将“村霸”清理出村干部队伍；〔3〕《中央全面依法治国委员会印发<关于加强法治乡村建设的意见>》,载中国政府法制信息网，http://www.moj.gov.cn/Department/content/2020-03/25/582_3244698.html。”2021年2月19日中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过了《关于持续防范和整治“村霸”问题的意见》，旨在总结吸收党的十八大以来扫黑除恶专项斗争整治“村霸”等突出问题的成功经验和有效做法，坚持打建并举、标本兼治，严格落实各级党委特别是县乡党委全面从严治党的主体责任，从组织上推动形成防范和整治“村霸”问题长效机制，为全面推进乡村振兴创造安全稳定的社会环境。〔4〕《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十八次会议并发表重要讲话》，载中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/19/content_5587802.htm。加强对“村霸”的治理与防控已成为优化基层政治生态的迫切需求，关系着农村经济发展、农民生活、城乡融合等重要问题，是评判国家治理体系和治理能力现代化的重要标准。

二、农村“村霸”治理的基本问题

“村霸”的概念是研究“村霸”问题的逻辑起点，“村霸”一词并非正式的法律术语，也无法律上的专门规定和学理上的准确定位，“村霸”一词一直以来都是一个含糊不清的概念，在不同历史时期所蕴含的意义亦有所不同，这表明“村霸”一词的含义具有多重性。从字面含义来看，“村”通“邨”，持木聚以相援是村之范式，屯邑之所在是邨之范式，据《说文解字》称：邨，地名，从邑屯声，屯聚之意也。现在统一规范简化为“村”，现指乡下聚居的处所。“霸”，雨沾湿皮革而隆起是之范式，据《说文解字》称：月始生，霸然也。承大月，二日；承小月，三日。从月、声。原形容阴历每月之初始见的月光，现动词用作形容依仗权势强占，名词用作形容依杖权势或武力欺压他人的人或集团。“村霸”一词为一复合型概念，按照字面意思可以理解为在农村这一地方行政区域内依杖权势或武力欺压他人的人或团体。在新时代背景下，从宏观视角分析，笔者认为“村霸”一词应解释为在自然村或偏远社区等基层行政区划单位内横行乡里，欺压百姓，扰乱基层社会政治经济文化秩序，破坏基层政权稳定与基层政权建设的违法犯罪分子及黑恶势力。

（一）农村“村霸”现象的表现形式

1．主体的多样性

通过溯源推理的思维方式对“村霸”所实施的违法犯罪行为进行分析，可得知“村霸”的势力范围、渗透领域、获利方式具有一定差异，进而得出各“村霸”主体不具有同质性。从组成人员分析，大多数“村霸”由地痞流氓、社会闲散人员、“两劳”释放人员、有违法犯罪前科者以及部分农村“暴发户”或基层干部组成。从违法犯罪手段分析，横行乡里、寻衅滋事、扰乱社会治安的“村霸”可称为显性“村霸”；内外勾结、栖身地方政治、依附地方权力、涉黑涉贪的为隐性“村霸”。从权力流动的角度分析，产生于乡村社会内部的，集中于宗族血缘、乡绅大户等势力中的为内生型“村霸”；国家权力伴随基层干部渗透到乡村社会中的、以公谋私的、侵犯公民个人权利的为嵌入型“村霸”；在乡村法治建设缺失、基层政权建设乏善、救济途径与利益表达渠道堵塞等背景下产生的影响基层社会治理的为复合型“村霸”。〔5〕参见孙云龙：《“群己权界”视角下村霸的形成机制与治理对策》，载《领导科学》2020年第8期，第63页。

2．对象的广泛性

“村霸”问题或“村霸”的违法犯罪行为所涉及的客体是广泛且不定向的，它是由“村霸”所实施的违法犯罪行为所决定的，同时受到时间、地点，以及违法犯罪的手段、目的、动机等因素的共同作用。“村霸”所实施的违法犯罪行为是多种多样的，如颠倒是非、无中生有的侮辱诽谤、寻衅滋事等行为，“抢骗盗”等侵财犯罪，强奸妇女、聚众斗殴致人重伤等故意伤害行为，走私，生产、销售伪劣商品，扰乱市场秩序等破坏社会主义市场经济秩序行为都涵盖在内。这些违法犯罪行为所侵害的社会关系从公民的人身权利、财产权利，到国有财产或劳动群众集体所有的财产，再到社会秩序和经济秩序，种类繁多、关系复杂，有的违背了道德准则，有的则触犯了法律法规。

3．行为的隐蔽性

“村霸”问题长期存在且难以根治证明了“村霸”所实施的违法犯罪行为具有隐蔽性的特征。以改革开放为主要节点和我国法治化程度为主要影响因子，“村霸”的行为方式随着乡村法治建设也开始发生转变。在这样的时代背景和政策影响下，为了逃避法律制裁、长期得利，“村霸”的违法犯罪手段也趋于隐蔽化。他们从原先的以暴力手段为主逐渐向政治经济领域渗透，采取行为方式上较为内敛，但影响群众正常社会生活的恐吓、胁迫、行受贿、索贿等方式插足政治活动、把持基层政权或阻挠基层政权建设，并以看似合法的政治活动掩盖其非法目的。

4．时空的鲜明性

“村霸”现象展现出了鲜明的时代特性，且伴随着政治、经济、文化的发展，不断变幻形式，贯穿我国现代化发展历程。在中华人民共和国成立初期，“三大改造”完成后，我国各村社逐渐步入了集体化时期，随着一系列运动的开展，在中国共产党的领导下，政府成功地实现了对基层社会的全面控制和改造，使得原本游离于权力之外的乡村，逐渐纳入国家权力管理范围内，中国第一次将科层制的组织系统延伸到村庄，通过“将支部建到村上”，实现了国家权力的下沉，但在此期间由于改造速度较快，乡村社会治理的开展主要依靠“自上而下”的行政命令，农村群众处于被动地位，加之法律体系建设不完善，没有相关规定用于制约基层干部的权力，导致一些基层干部突破权力边界限制，进而运用国家权力侵犯公民个人权利，甚至实施违法犯罪行为。〔6〕参见郭星华、刘朔：《中国城乡关系七十年回望:国家权力的下沉、回缩与再进入——有关城乡关系变迁的社会学思考》，载《社会科学》2019年第4期，第81页。1978年，中国社会进入了“改革开放”的重要战略时期，与此前相似，乡村依然是本次改革的起源地，党和政府建立了以乡镇政府为基础的农村基层政权用以行使国家治权，而在乡镇以下实行村民自治，但在此过程中由于国家与基层社会缺乏法治与标准化的纽带，进而在国家与村民、公权力与私权利之间出现了“灰色地带”，从而导致一些乡村干部出现腐败行为，以及暗箱操纵乡村选举等较为隐秘的违法犯罪行为。2006年开始，中央决定全面取消农业税，这一举措极大地调动了农民的生产积极性，加之城乡一体化的不断深入，基础建设覆盖农村，无不推动着农村政治经济文化的快速发展，但在此过程中各要素发展不均衡成为“村霸”问题出现的重要原因，乡村传统的道德规范难以适用，法律的武器又鞭长莫及，“村霸”开始以利益为中心，去追逐农村发展建设所带来的巨大利益。一方面，他们利用手中的职权将关系到民生建设的部分资金如残疾人补助、低保专款据为己有或拉拢腐化基层干部共同贪腐；另一方面，他们采取贿选或威逼利诱的方式操纵选举、把持基层政权。

5．危害的持续性

“村霸”的违法犯罪行为虽然在行为模式、危害程度等方面有所差异，但在行为的持续性和存在的顽固性方面却有共通之处，这一特征的显现主要由以下两个原因导致：其一，从权力制衡角度上分析，基于目前基层政权组织形式，村干部虽然游离于国家行政干部体制之外，但也是国家基层政权的组成部分，拥有一定的乡村治理权。由于村民自治制度尚在完善中，村民在民主决策、民主管理等方面的合法权利在一定程度上还难以全面、有效实现，缺乏相应的权利与村干部所拥有的乡村治理权相制衡，这种异化的权力结构导致“村霸”行为一旦出现就难以得到有效控制，且会在较长一段时间内存在。其二，从危害行为本身及其作用对象上分析，“村霸”的行为模式并非是一成不变的，而是呈现出一种动态性特征，因此其本身就有一定的打击难度，加之“村霸”违法犯罪行为的空间特征——乡村是相对封闭的区域，其中村民自身文化程度、权利意识普遍较弱，对“村霸”现象常常缄默不言，这无疑成为此类违法犯罪行为长期存在的助推器。〔7〕参见任禹：《“村霸”现象及其治理路径》，载《领导科学》2018年第18期，第16页。

（二）农村“村霸”治理的工作难点

1．法律断层失位

法治是社会治理现代化的重要标志，也是社会治理的基础性保障，在乡村社会治理这一层面，相关法律法规的出台是建设法治乡村、进行“村霸”治理的坚实基础。在农村政治经济文化飞速发展，脱贫攻坚战取得全面胜利，农民生活水平显著提高的时代大背景下，乡村社会治理的任务愈发繁重，关于打击“村霸”、农村黑恶势力、乡村违法犯罪的法律法规在质量与数量上尚不足以对其进行有效规制，同时由于缺乏纲领性的关于乡村社会治理的基本法律，在整治“村霸”过程中容易出现法律援引困难、现行法律法规之间彼此难以有效衔接等问题，加之由于现有规范性文件层次不高、相关规定内容过于原则化，在实际工作中造成可适用的法律少、操作性差、实际执法困难等问题，从而无法适应时代的变化。具体来说，首先，我国目前尚未有任何法律对“村霸”行为进行明确界定，也未将“村霸”问题划入其效力范围。虽然在“村霸”违法犯罪中，可以将其危害行为纳入刑法的某个条款或某个具体罪名中，但这只能在刑法有规定的情况下对“村霸”进行处罚和制裁，不具有普适性，更无法凸显打击“村霸”违法犯罪的严峻性与必要性。其次，职权立法模糊。以《中华人民共和国村民委员会组织法》为例，它虽规定村民委员会负有促进农村生产建设、经济发展、管理村内集体资源以及宣传宪法、法律等数项职责，但缺乏对村委会各部门、各组织及相应成员具体任务分工的规定，这就致使某些权力观异化的村干部在获得了乡村内部的权力后，滥用职权、以权谋私。最后，现有法律法规对“村霸”惩处力度弱，其违法犯罪成本低。例如，在我国并未有关于惩处“村霸”非法扰乱村委会及村民代表大会选举的法律法规，只能通过上级政府或当地人民代表大会进行处理。这些相关法律的断层失位都致使“村霸”现象难以得到有效控制。〔8〕参见俞荣根：《超越儒法之争——礼法传统中的现代法治价值》，载《法治研究》2018年第5期，第3页。

2．线索收集阻滞

调查摸底、寻找线索是开展侦查活动、打击违法犯罪的重要环节。“村霸”乱象之所以长期存在，其中一个重要的原因就是线索收集阻滞，这不仅表现在村民向有关部门报案时缺乏积极性，也表现在公安机关侦办案件时在基层群众中收集线索、摸底排队受挫。从基层政权组织来看，由于农村基层政权组织功能弱化，乡村经济结构、社会结构分化，导致其在村民中开展工作时权威性降低，而工作难度与工作压力与之成反比，加之农村社会关系的利益化与个体化，某些村干部不作为，对于“村霸”现象视而不见，甚至以权谋私，充当其违法犯罪的“保护伞”；从“村霸”行为特征来看，如前文所述，由于“村霸”违法犯罪具有多样性、隐蔽性、持续性、广泛性等特征，其作案时间长、涉案面广，涉及政治经济文化等各个层面，公安机关在进行侦查打击时往往受到关系层、保护网的干扰，导致工作阻力大、困难多，线索收集阻滞。

3．调查取证曲折

在乡村社会治理中，整治“村霸”工作开展的另一个难点就是调查取证工作困难。从“村霸”自身角度上进行分析，这是由于“村霸”违法犯罪自身特征所造成的。由于“村霸”违法犯罪行为的隐蔽性和持续性，其危害行为往往时间长、跨度大、犯罪类型多、涉案面广，公安机关在对其每一宗犯罪行为进行调查取证时都要耗费大量的人力、物力、财力，这极大地降低了侦查效率。另外，一些偏远地区基层公安机关基础建设较差，设备条件较为落后，对“村霸”违法犯罪进行溯源追踪、调查取证时存在心有余而力不足的问题。从村民权利意识分析，在我国部分乡村地区，传统封建思想依旧根深蒂固、村民法律意识淡薄、乡村法治氛围较弱、法治乡村建设尚未成形，这就导致村民在受到不法侵害时，往往不会首先想到利用法律的武器维护自身的合法权利，而是妥协忍让，采用私了的方式去解决问题。这种不经过司法途径而私下了结的方法看似无伤大雅，实则是以损害弱小一方权利、利益为代价的，是以破坏乡村社会公正为代价的，这种行为的广泛存在也是导致公安机关调查取证工作停滞不前的主要原因。此外，在司法实践过程中，由于对“村霸”行为界定的模糊性，公安机关在对“村霸”违法犯罪行为进行调查取证的过程中就会出现取证标准不统一、证据种类不明确、证据固定困难等问题。

4．侦查定性困难

“村霸”违法犯罪的持续性与顽固性表现为其并非以偶然或是单次的形式出现，而是在一定时期内多次出现、广泛而普遍存在的。与普通违法犯罪不同，“村霸”违法犯罪多为集团犯罪，且有别于传统意义上的集团犯罪，他们深受封建宗族文化的影响，以血缘关系或地缘关系为纽带，以历史传统依赖为根基，形成成员众多、影响力较大的乡村宗族势力。在形成伊始，“村霸”主要实施侮辱诽谤、寻衅滋事、强买强卖等违法犯罪行为。近年来，在全面建成小康社会和脱贫攻坚战全面胜利的背景下，“村霸”违法犯罪呈现出了新趋势，以往的犯罪手段和犯罪形式已经难以满足其膨胀的野心，在利益的推动下，他们开始渗透进入经济政治领域，渴望在经济上摄取更大的利益，进行权钱交易。因此，传统的单个作案也不再满足其犯罪需求，“村霸”们开始有组织地集结，依仗乡村宗族势力插手基层政权的组织管理及正常运行，进行贿选、控选，“强奸”民意，霸占当地公共资源。犯罪手段的多样性与复杂性导致在案情分析过程中缺乏具有足够证明力的因果关系，同时由于调查取证过程也较为曲折，因此往往无法及时对案件的具体性质作出准确判断，严重影响到案件的侦破及其进程。

三、农村“村霸”治理的历史经验

在“村霸”治理过程中，党和政府针对“村霸”违法犯罪、农村黑恶势力等采取了严厉的治理措施，严格监督执纪问责，强化对权力运行的制约和监督，同时进一步推动法治宣传教育，推广“枫桥经验”，构建了行之有效的“村霸”治理工作体系，形成了较为成功的治理格局。

（一）实施专项整治，进行精准打击

近年来，党和政府针对“村霸”违法犯罪、农村黑恶势力等采取了严厉的整治措施，多次在全国范围内开展专项整治行动。2018年1月，中共中央、国务院发布《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，提出要重点打击横行乡里、称霸一方、欺压残害百姓的“村霸”黑恶势力；〔9〕《中共中央 国务院发出<关于开展扫黑除恶专项斗争的通知>》,载新华网，http://www.xinhuanet.com/2018-01/24/c_1122309773.htm。2018年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全国扫黑除恶专项斗争督导工作方案》，提出督导要围绕政治站位、依法严惩、综合治理、深挖彻查、组织建设、组织领导等重点展开，确保扫黑除恶专项斗争取得压倒性胜利；〔10〕《中共中央办公厅、国务院办公厅印发全国扫黑除恶专项斗争督导工作方案》，载中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2018-07/05/content_5303847.htm。2019年4月，为认真贯彻落实中央开展扫黑除恶专项斗争的部署要求，正确理解和适用最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部又联合出台了《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》，强调各级司法部门、公安机关要鼎力合作、相互配合，严厉打击“村霸”、宗族恶势力及“保护伞”，并针对打击“村霸”案件过程中可能出现的若干情况，根据《刑法》《刑事诉讼法》及有关司法解释等规定提出处置方法和意见；〔11〕《最高人民法院 最高人民检察院 公安部 司法部关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》，载中华人民共和国最高人民检察院网站，https://www.spp.gov.cn/zdgz/201904/t20190409_414134.shtml。2020年3月，中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》，强调严厉打击农村黑恶势力，将“村霸”清理出村干部队伍；〔12〕《中央全面依法治国委员会印发<关于加强法治乡村建设的意见>》,载中国政府法制信息网，http://www.moj.gov.cn/Department/content/2020-03/25/582_3244698.html。2021年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于持续防范和整治“村霸”问题的意见》，旨在总结吸收党的十八大以来扫黑除恶专项斗争整治“村霸”等突出问题的成功经验和有效做法，坚持打建并举、标本兼治，严格落实各级党委特别是县乡党委全面从严治党的主体责任，从组织上推动形成防范和整治“村霸”问题长效机制，为全面推进乡村振兴创造安全稳定的社会环境。〔13〕《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十八次会议并发表重要讲话》，载中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/19/content_5587802.htm。“村霸”治理相关政策、文件的出台以及打击“村霸”、宗族恶势力专项行动的不断开展在取得显著成效的同时，也表明了中央对于乡村社会治理中出现的“村霸”问题的高度重视，显示了党和国家打击“村霸”违法犯罪、全面推进乡村振兴战略的坚定决心。

（二）强化宣传教育，培育文明乡风

农村法治宣传教育的开展并非畅通无阻，传统的乡土社会主要是依靠“长老政治”和村规民约来治理，在每个村庄的内部只要因循旧历就可以有效地整合生活秩序。但中国日益加速的城市化进程，已经在事实上打破了这种旧的秩序，由此而出现的新问题、新变化、新矛盾，让广大的农村社会和农民群众感到无所适从。当秩序和规则在农村的实践场景和逻辑结构发生变化时，幅员辽阔、人口众多的农村就需要一种新的秩序和规范，因而法治下乡变得迫切又重要。法治宣传教育正好契合了这样的发展轨迹，农村法治教育现状较差，但是在全面推进依法治国方略制定施行后，农村已有许多人听说或了解甚至能正确运用法律处理问题，利用法律武器保护自身合法权益，这再一次反映出当下是强化法治宣传教育的绝佳时机。近年来，在强化宣传教育以治理、打击“村霸”方面已经取得了不错成效，具体体现在如下两个方面：

一方面，在宣传教育开展布局方面，基层各部门组织、村委会、群众性自治组织以身作则，起到了良好的带头作用，同时在法治宣传教育开展方面互相帮扶、交流共享，拧成一股绳、形成宣传合力、营造了良好的法治宣传教育氛围。

另一方面，在拓宽宣传教育路径方面，各级执法机关、各有关部门结合当地“村霸”治理的突出成效，利用信息化手段探索农村法治宣传教育的新载体、创新农村法治宣传教育的新机制，如法治宣传教育微信公众号的设立以及投诉举报微博、专用App网络通道的开通等。但总体来说，农村法治状况滞后且传统观念根深蒂固的现状尚未完全改变，这就决定了农村的法治宣传教育工作还有很长的路要走。农村法治宣传教育是激励广大农民群众遵法守法、增强法治观念、树立法治意识，推进法治社会建设的根基。继续深入开展对农民的道德与法治宣传教育，是巩固脱贫攻坚成果、实现乡村振兴战略总目标和构建社会主义和谐社会的重要保障。

（三）开展执纪问责，完善监督体系

习近平总书记在党的十九届中央纪委四次全会上明确指出，要坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。〔14〕《习近平在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话》，载新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-01/13/c_1125457206.htm。基层监督作为党和国家监督体系的有机组成部分，是确保基层权力正确运行的重要保障。在“村霸”治理过程中，严格监督执纪问责，筑牢乡村治理格局是铲除“村霸”和乡村宗族恶势力的重要抓手。近年来，在严格监督执纪问责，建立健全基层监督体系方面成果显著，具体体现在如下两个方面：

一方面，在“村霸”治理过程中发挥了基层党组织的领导作用，将全面从严治党向农村基层推进，加强了农村基层党组织建设。秉持“党组织工作部署到哪里，监督检查就跟进到哪里”的原则，聚焦监督第一职责，加强了对党员干部的日常教育、管理和监督，盯住关键领域、重要环节和重点对象，抓早抓小、防微杜渐，不断提高监督实效，对村委会、村干部的权力行使进行监督，对其不作为或乱作为情况严肃追责，对基层干部的贪污腐败现象进行重点督办，对为“村霸”及乡村宗族恶势力提供庇护、充当“保护伞”等行为的基层党员干部进行严厉打击。

另一方面，建立健全基层监督体系。十八大以来，党风廉政建设不断取得新进展、新成效，对一些地方基层监督体系薄弱，权力配置不科学，权力制约不够有力的农村地区进行了重点整改、重新部署。通过制定相关法律和规范，明确了基层干部在公共资源供给中的权力、责任，规范了公共资源供给融资渠道及使用，进而实现对基层干部的行为进行监督和约束，同时通过纪委监委、司法机关进行巡视监察工作从而对村委会支农资金预算和使用、惠农工程建设等进行专门监督。除此之外，社会监督的建设也取得了显著成效，充分发挥了公众、媒体的监督作用，对村委会在公共资源供给中的行为进行有效监督，建立了乡村社会内部监督网，充分发挥了村务监督委员会、民主监督员和党风政风监督员的作用。在新媒体时代，互联网和物联网的普及使这种监督形式的作用日益凸显，成为现代社会不可忽视的社会监督力量。〔15〕参见马华、王晋茹：《基层政治生态中的村霸问题及其治理》，载《广西大学学报（哲学社会科学版）》2017年第6期，第52页。

（四）坚持群众路线，推广“枫桥经验”

20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。近60年来，“枫桥经验”历经了时代的考验，跨越了改革开放与世纪之交，作为全国政法战线高举的一面大旗，“枫桥经验”岿然不动、历久弥新，并且不断推陈出新、与时俱进。新时代“枫桥经验”的主要内容是在开展社会治理中实行“五个坚持”，即坚持党建引领，坚持人民主体，坚持“三治融合”，坚持“四防并举”，坚持共建共享。近年来，“枫桥经验”在乡村基层社会治理及“村霸”治理运动中再一次焕发出蓬勃的生机，具体体现在如下四个方面：

第一，坚持党建引领，“村霸”治理坚持在党的领导下开展。在“村霸”治理过程中，秉持新时代“枫桥经验”党建引领的原则，重视基层干部的作用，使之坚持党性，坚持党的领导，坚持为人民服务，将党和国家的政策法令贯彻落实到位是“村霸”治理取得突出成效的重要原因之一。

第二，贯彻群众路线，在“村霸”治理中坚持人民主体地位。“枫桥经验”是党的群众路线的切实体现，充分体现了“群众利益无小事”的办事理念，在“村霸”治理过程中，完善村民自治制度，健全民主选举制度，深入推广民主治村，使广大农民群众成为决策最好的受益者和坚定的拥护者。

第三，坚持依法治理，推进农村“村霸”治理的法治化。纵观“枫桥经验”五十余载，尽管时代变幻，但法治精神始终贯穿其中。针对乡村基层党员及领导干部，不断进行法治教育，提高法治素养，使其运用法治思维和法律手段解决乡村内部矛盾纠纷，针对广大村民群众，疏通村民依法维权途径，疏浚其利益表达通道，加强依法信访的普法宣传，引导村民理性表达诉求、依法维护权益；同时推进农村“法治下乡”，进行法治宣传和法治治理，提供法律咨询，解决法律纠纷。

第四，弘扬乡贤文化，鼓励乡贤参与“村霸”治理工作。乡村社会的进步依赖优秀文化的传承，传统乡贤文化是中华文化的生命家园，是中国特色文化不可或缺的一环，是千百年来广大农民群众智慧的结晶，对农村经济发展、社会矛盾解决、乡土文化重构具有不可替代的积极作用，在“村霸”治理过程中发挥了凝心聚力、引领村民的重要作用。〔16〕参见李振贤：《“枫桥经验”与当代中国基层治理模式》，载《云南社会科学》2019年第2期，第47页。

四、农村“村霸”治理的未来走向

“村霸”现象与乡村社会是相伴相生的，是乡村社会在长期发展中积累下来的，它存在于乡村社会的每一个角落。在全面推进乡村振兴战略，加强法治乡村建设的大背景下，具有隐蔽性、广泛性、顽固性等显著特征的“村霸”违法犯罪成为解决“三农”问题，巩固党在农村执政基础，推进乡村治理体系和治理能力现代化建设，实现乡村全面振兴，满足农民群众美好生活需要的最大阻碍。基于此，必须与时俱进地丰富“村霸”治理工作的内涵，继续探索和完善“村霸”治理的未来路径。

（一）全面推进乡村振兴，铲除“村霸”滋生土壤

自2017年12月中央农村工作会议首次提出走中国特色社会主义乡村振兴道路，直至2021年4月十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》，经过全党全国各族人民共同努力，乡村振兴战略稳步推进，取得了历史性成就，既极大地增强了信心、鼓舞了士气，为接续奋斗、全面实施乡村振兴战略提供了强大精神动力，也扎实培育了乡村产业，有力发展了乡村经济，为实现战略目标奠定了坚实的物质基础。贫富差距导致的相对剥夺感和心理落差以及资源占有的矛盾是“村霸”产生的原因之一，大力发展乡村经济文化，铲除“村霸”产生土壤是进行“村霸”治理、巩固脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴战略的重要前提。据此，我们提出的对策包括以下六个方面：

第一，现代农业是实施乡村振兴战略，促进农村经济发展必不可少的重要组成部分，也是推动农村发展主导产业和特色优势产业的动力支撑。因此，要发展现代农业，构建现代农业体系，加快改造传统农业，促进新型农村居住区的发展。

第二，推动农村政治发展。通过推进基层巡查监察常态化、引入村民自治的民主监督机制、实行党务政务公开等方式落实农民民主权利，通过加强农村政治制度建设，增加农村政治制度供给，疏通农民的政治参与渠道，增加农民利益表达的制度化途径，扩大农民制度化政治参与。

第三，强化乡风文明建设。通过深入开展群众性精神文明创建活动、大力弘扬乡贤文化、创新公益文化运营等方式繁荣农村文化，不断加强社会主义新农村精神文明建设，同时，要根据各地文化需求、文化特色因地制宜，全面提高农民思想道德素质和科学文化素质，引导农民移风易俗，破除陋习，消除农村传统封建礼教及乡规族约的影响。除此之外，还要选择合理路径，加强政府引导和政策支持以优化农村文化产业布局，健全农村文化产业市场体系，推动我国农村文化产业健康持续发展。

第四，加强农村基层治理。通过丰富农村社会管理主体、推动“三治”融合、调整产业融合等方式重塑村庄与市场的关系，推动城乡改革联动，消除城乡发展差距，保障农村社会转型。

第五，注重生态文明建设。通过加快污染企业技术改造、打造高新产业、加强环境污染治理力度等方式着力解决突出环境问题，推进绿色发展，缩小城乡公共服务差距，提高农村居民生活质量，避免城乡生态环境保护二元化，促进农村生态文明建设可持续性发展。

第六，乡村振兴，人才为要。在引进、培养、使用人才方面要尽其所能、不拘一格，针对新型职业农民、农业科技人才、农村电商人才应用其所长、宽松包容，努力提供宽松的人才成长政策环境，提供宽阔的培养培训平台，并且结合实践进行培养扶持。面对不断变幻的社会环境，只有按照中国特色社会主义乡村振兴的道路前行，才能实现对“村霸”现象的源头治理，实现正本清源、标本兼治。

（二）强化基层政权建设，扫除“村霸”“保护伞”

2020年9月，习近平总书记在针对国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标集思广益，广泛听取各方面意见和建议的基层代表座谈会上重点提出要加强基层党组织和基层政权建设。〔17〕参见张润君：《乡村振兴中的社会治理体系建设》，载《治理现代化研究》2020年第3期，第79页。众所周知，伴随着农村社会的转型、农村利益主体的分化、农村空心化加剧等问题，农村违法犯罪比例激增，“村霸”现象凸显，作为中国社会发展“稳定器”的农村，其社会治理工作面临严峻的挑战。其中，“村霸”问题首当其冲，是群众反映最为强烈也是最深恶痛绝的问题，“村霸”或是依仗乡村宗族势力，或是拉拢当地官员，以达到摄取经济利益、谋求政治地位的最终目的。由于党建引领落实不到位、基层党组织软弱涣散、村庄权力结构异化、基层监督体系乏善，使得“村霸”违法犯罪有机可乘。对此，可从以下三个方面开展工作：

第一，坚持党的领导，切实巩固农村基层党组织的领导地位。党的十九大根据发源于桐乡的“三治融合”基层社会治理创新经验，提出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，其以党建为引领、以人民为中心、以善治为目标、以预防为基点，以“一约两会三团”为主要载体。从“枫桥经验”到“桐乡经验”，我们可以看到非常具体的党建创新实践，而且具有可复制性。一是严格保证基层党员的基数占比；二是强化党员身份识别、量化考核及相应的奖惩机制激发党员的学习工作活力；三是确保社会组织内有党员参加或设立党组织；四是退休的党政村干部是新乡贤重要成员。

第二，加大基层政权组织体制的改革力度与人才队伍建设，增强乡村基层干部队伍的稳定性。随着中国乡村经济社会结构的转型，传统的基层政权组织体制与人才培养机制已经不能适应中国乡村社会经济的发展，并在很大程度上制约了中国乡村社会治理工作的有效开展。因此，为了充分发挥基层政权组织的主导作用，及时解决基层政权组织面临的新问题、新挑战，应加大基层政权组织体制的改革力度，如建立健全乡镇机构内部人事聘用制度，积极引进专业技术强、道德水平高、思想觉悟高、工作作风好的人才加入基层干部队伍；建立健全干部考核制度和干部提拔制度，提高基层干部的整体素质；建立健全干部监督机制及责任追究制度，规范乡镇机构的内部管理等。〔18〕参见杨述明：《中国乡村社会治理》，湖北人民出版社2016年版，第41—42页。

第三，各级纪检监察机关要立足职责定位，健全基层监督体系。基层监督体系是基层权力运行的刚性约束，要解决“村霸”问题，就必须完善好基层监督体系，始终坚持把精准监督向基层拓展，把规范权力运行向基层做实，把正风肃纪反腐向基层深化。如构建集体“三资”有管控、权力运行有约束、基层监督有章法、工程监管有突破、乡风文明有传承、正风反腐有震慑的清廉乡村建设“六有”模式；将“三资”管理、村级工程招投标等内容向村民公开；通过信息化手段疏通、搭建群众监督的信息渠道及表达平台。〔19〕参见翟濯：《扫黑除恶，加强基层政权建设很重要》，载《中国纪检监察报》2018年7月10日，第2版。

（三）创新乡村社会治理体系，形成“村霸”治理长效机制

“村霸”现象滋生之根本在于乡村社会治理之乏力，良好的乡村社会治理体系可有效抑制“村霸”的生存空间，提高人民群众安全感。党的十九届五中全会对社会治理提出了新的要求：“社会治理特别是基层治理水平明显提高”，要“完善共建共治共享的社会治理制度”。〔20〕刘培功：《社会治理共同体何以可能：跨部门协同机制的意义与建构》，载《河南社会科学》2020年第9期，第17页。基层社会治理是国家治理的基石，创新基层治理方式是实现国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。时下，农村是基层社会治理的薄弱环节，创新乡村社会治理体系，构建源头治理与过程治理、政府治理与社会治理、传统治理与科技治理相结合的立体治理模式是打击“村霸”违法犯罪、提升乡村社会治理水平的关键所在。〔21〕参见任惠华：《易制毒化学品的基层治理——以什邡经验为借鉴》，载《四川警察学院学报》2021年第2期，第60页。具体来说，要实现创新乡村社会治理体系，形成“村霸”治理长效机制。

第一，重视源头治理，发挥基层党组织的引导作用。当前，许多乡村的基础设施落后、经济发展水平低、社会治安状况不容乐观、生态环境日益恶化，群众改善民生的需求增加。基于此，在“村霸”治理过程中，基层党组织既是矛又是盾，既要发现问题，又要最大限度地解决问题；既是新时代“枫桥经验”的政治灵魂，又要体现新时代“枫桥经验”的本质特征。〔22〕参见宗成峰、朱启臻：《“互联网+党建”引领乡村治理机制创新——基于新时代“枫桥经验”的探讨》，载《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2020年第5期，第1页。在“村霸”治理过程中，一是基层党组织要坚持抓住问题源头，发挥总揽全局的作用，多措并举地带领群众增加收入，巩固脱贫攻坚成果；二是要强化基层党员干部的监督管理，既要对村民进行引导和监督，也要加强自我监督管理，让国家权力伴随着正义真正进入乡村社会。

第二，加强过程治理，增强基层维稳力量。在“村霸”治理工作过程中，受制于“村霸”违法犯罪组织严密，线索收集阻滞、调查取证困难、监督体系乏善、相关立法遗漏等困难，乡村社会基层维稳能力显现出一定不足，使得“村霸”、宗族恶势力有机可乘。对此，一是要完善乡村治安格局，推动警力下沉、民警驻村，加强以基层派出所建设为龙头，以夯实群防群治力量为基础，加大治安防控领域人力、物力、财力投入，着力构建城乡一体、打防并举、专群结合的农村治安防控体系；二是有关部门需要不断提升自身的侦查能力，准确研判农村犯罪发展态势，建立违法犯罪信息共享平台，对重点行业、重点场所、重点人员进行管控，建立高危人群信息库，严格落实问责制度，准确打击“村霸”违法犯罪。

第三，开展协同治理，让人民群众当家作主。乡村社会治理是一项基层基础工作，不能仅仅依靠基层政府或基层党组织，要尽可能使治理主体多元化，将村民、社会团体、志愿者等社会力量吸纳进入乡村社会治理的队伍中来，真正实现人民当家作主，在乡村社会治理中占据主导地位。要树立协同治理理念，实施多方“协同治理”，提高农民政治参与度，在农村社区建设过程中，要充分发挥农民政治参与的积极性，推进乡镇政府、基层党组织、村两委班子、新型农民自治组织、村民小组及农民自身等多元利益主体的对话协商和协同治理，努力形成政府与农村社会主体之间协调互动、共同参与的协同治理格局，从而淡化农村宗族观念影响，真正形成自治、法治、德治“三治融合”的治理格局。

第四，创新综合治理，使乡村社会治理与时俱进。进入21世纪以来，科技水平的突飞猛进与现代化发展不断地更新社会治理的定义，传统社会治理方式已经不能满足新形势的需要。乡村社会治理不能依靠单打独斗，不光要继承传统文化中的优秀部分，还要整合现代化方法、科技化手段，最终形成传统治理与科技治理相结合的综合治理模式。在具体实施过程中，一是要进一步培育网络化治理主体，构建联动化参与机制，形成层级化治理格局，构建以“网格化管理、信息化支撑、社会化服务、制度化保障”为特征的农村社会治理机制；二是加强农村社会治安综合治理，完善便民服务中心、综治工作中心、社会管理综合信息应用平台建设，健全完善融合治保、调解、普法、帮教、巡逻等“多位一体”的村级综治组织建设；三是严厉打击封建迷信活动、消费欺诈行为，以及赌博、吸贩毒等违法犯罪活动，逐步形成良好的社会风气。〔23〕参见曾文：《农村社会治理新理念研究》，光明日报出版社2017年版，第111—115页。

（四）完善法治乡村建设，提高农村法治化水平

完善法治乡村建设是扫除农村黑恶势力、巩固脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴战略的有力抓手。2018年，根据《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》编制的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》中明确提出建设法治乡村重大任务。此后，不断有指导意见或决定出台以明确法治乡村建设路径。2020年，中央全面依法治国委员会又印发了《关于加强法治乡村建设的意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。这说明建设法治乡村是全面推进乡村振兴，维护农村社会和谐稳定发展，打击“村霸”现象的必由之路。以法治为乡村社会治理的主要抓手，实现农村基层治理的法治化，能有效打击“村霸”违法犯罪，实现堵源截流。要实现上述根本目的，应当从以下五个方面开展工作：

第一，夯实法治乡村的法律资源基础，完善相关领域立法。立足乡村社会治理的现实状况，针对全面推进乡村振兴、巩固脱贫攻坚过程中的热点、难点问题，健全完善涉农法律法规；尊重当地乡村的传统文化及风土人情，以人为本，制定具有地方特色、符合地方风俗的新村规。

第二，规范相关行业行政执法，强化乡村司法保障。全面深化农村基层行政执法体制改革，强化基层执法队伍建设，组建科学的反黑专业队伍，合理配置执法力量资源，推动执法力量向基层倾斜，积极推进基层综合行政执法改革；不断创新人民调解工作机制，加强访调对接、访调联动，健全完善人民调解与行政调解、司法调解衔接机制，积极探索跨区域、跨行业联防联调，筑牢预防化解社会矛盾的“第一道防线”；统一执法办案思想，运用法治思维和法治方式，既坚持依法严惩，打早打小，又坚持法定标准，打准打实，正确运用法律规定，加大对“村霸”违法犯罪及其“保护伞”的惩处力度，在侦查、起诉、审判、执行各阶段体现依法从严惩处精神；对专项斗争相关工作，政法部门采取多种督导方式推动。

第三，加强乡村法治宣传教育，注重法治化引领。面对日益复杂艰巨的农村社会治理任务，要善于用法治精神引领农村社会治理，用法治思维谋划农村社会治理，用法治方式破解农村社会治理的难题，有效实现依法推进农村社会治理创新。一是要着力抓好农村学校道德法治教育，充分发挥学校教育辐射作用；二是要广泛利用互联网信息量大、传播快、互动性强、范围广等优势，创建道德法治教育的新阵地。除此之外，还要引导村干部用法治思维和方式处理问题，树立权力制约意识，将村级事务运行纳入法制化轨道，构建乡村干部法律培养的长效机制。

第四，完善乡村公共法律服务，优化农村矛盾化解机制。农村基层司法机构应采取各种措施，积极“送法下乡”，开展法治下乡、律师下乡。坚持和创新农村基层社会治理的“枫桥经验”，发觉和协调矛盾纠纷化解的资源力量，强化城乡社区警务战略，加强社区和农村警务建设，对“村霸”违法犯罪进行过程治理，切实提高村民的幸福感、满意度。

第五，推进“三治融合”建设，净化乡村社会环境。习近平总书记指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律。法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用，在国家治理中都有其地位和功能。”〔24〕《坚持依法治国和以德治国相结合 推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《人民日报》2016年12月11日，第1版。因此，在乡村社会治理中，一方面要在解决农村社会矛盾纠纷时，将德治与法治的手段相结合；另一方面要通过加强农村道德建设来促进农村法治建设的完善，将正确的道德标准确定为农村法律制定的价值指导，既发挥法律的规范作用，又发挥道德的教化作用。除此之外，还要推动村民自治，作为德治与法治相结合的必然延伸，尊重广大农民的意愿，创新契合当地农村社会政治经济文化发展的群众自治方式，充分调动当地村民的积极性与创造性。只有这样才能提高村民对地方政府的信任感和满意度，抑制“村霸”滋生蔓延空间，满足人民对日益增长的美好生活的需要。〔25〕参见郭劲光、俎邵静、邓韬：《精准扶贫视域下村霸乱象内在机理探微》，载《领导科学》2019年第8期，第91页。

五、结语

纵观中华人民共和国成立以来的发展历程，在乡村社会治理的道路上经历了不同的发展阶段，但需要明确的是，不管在哪一个历史阶段，“三农”问题始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题，可以说，乡村社会治理得好与坏是国家治理体系和治理能力现代化的重要衡量标准。聚焦“村霸”问题，近年来已经取得了专项整治多次开展、宣传教育深入推进、基层监督落实到位、治理经验推陈出新的突出成效。但“村霸”治理是一项长期且复杂的社会性工作，在未来全面推进乡村振兴的大背景下，“村霸”治理在汲取历史经验的同时要继续与时俱进地丰富治理内涵，提升农村法治水平，完善基层监督体系，强化基层政权建设，创新乡村治理体系，最终实现正本清源，标本兼治。