发达国家个人学习账户的发展动向、特点及启示

刘洁晶 李丹丹

[摘要]建立个人学习账户是构建终身职业教育与培训体系的重要工具。英国、法国、加拿大等国的个人学习账户制度在资金筹集、质量管理和管理方式等方面为青年就业和劳动力技能提升提供了保障，为经济发展和社会稳定发挥了重要作用。我国的个人学习账户是终身学习社会建设的重要一环，在资金管理方面需要多渠道筹集资金，实行差异化管理;在统筹管理方面要建立统筹管理机制，协调各方面的利益诉求;在质量管理方面要建立质量保障体系;在服务方面要提供个性化的学习支持。

[关键词]个人学习账户;终身学习;质量保障;继续教育;培训

[作者简介]刘洁晶（1981- ），男，河北景县人，衡水学院，副教授，硕士;李丹丹（1986- ），女，河北成安人，衡水学院，副教授，硕士。（河北  衡水  053000）

[中图分类号]G720[文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2021）21-0069-06

一、个人学习账户概述

个人学习账户（Individual Learning Accounts，ILA）是终身学习议程的重要组成部分，它是由政府、个人和企业共同出资，支持个人长远发展的资金筹集和管理制度。个人学习账户具有普适性的特点，是针对全体公民建立个人学习账户中心，资助和鼓励个人学习，但也会根据国家或市场急需的目标群体制定不同的管理策略。近年来，随着技术革新进程的加快，就业结构化矛盾日益突出，政府通过个人学习账户调和供需矛盾成为一些国家的重要管理工具，并推出了一些新的改革措施。特别是英国、法国和加拿大等个人学习账户制度发展较早的国家，其个人学习账户制度改革出现了新的动向，即在挖掘个人潜在需求、改革资助方式和创新学习方式等方面充分发挥了学习者的主体作用。本文对这几个国家个人学习账户发展的动向及特点进行分析，为我国个人学习账户建设提供借鉴，以期有助于完善终身教育和培训体系建设。

2000年3月，欧盟领导人在里斯本通过了《里斯本战略》，提出终身学习是欧盟的优先事项之一。2000年10月，欧盟委员会通过了《终身学习备忘录》，提出了6项关键信息，作为实现终身学习实践策略的框架，个人学习账户是实现这一目标的工具之一。个人学习账户是落实《哥本哈根宣言》与《赫尔辛基公报》提出的共享资金和平衡投资机制，改善对职业教育与培训的公共和私人投资政策的手段。个人学习账户由个人管理，用于支付继续教育和培训费用，类似于银行账户。这种制度提升了个人在培训方面的选择权和责任心，有助于提高培训质量和个人学习质量，增强培训与社会需求之间的联系。个人学习账户是由政府、个人和企业共同为个人发展提供资金支持的渠道。政府可将它作为一种政策手段，刺激个人和企业对继续教育进行投资，特别是为低收入群体提供受教育和培训的机会;企业可将一次性员工培训转移到推进员工持续技能发展上来，平衡员工的工作和学习，整合企业的培训资源;个人可投资自己的未来，获得培训的选择权。

个人学习账户中的资金有的是真正的资金，但在许多情况下，这种转移和支付只是名义上的。而无论账户是真实的还是虚拟的，学习账户的持有者都能查询和应用账户的余额。一些个人学习账户以储蓄计划的形式运作，要求账户持有人从其收入中留出资金，存入个人学习账户，以便在适当的时候支付培训费用。通过个人学习账户，人们可以在工作期间周期性地对自己进行再培训，以跟上工作和社会需求。2019年经合组织（OECD）对各国的个人学习账户制度进行了调查。将个人学习账户分为三类：第一类是虚拟个人账户。个人的培训权益会随着工作时间增长而积累，工作时间越长，获得培训的权益就越多。这类的代表是法国的个人培训账户。第二类是真实的、有形的账户。个人为培训不断积累资源保存在账户中，其中未使用的资源仍然是个人的财产，并可用于其他用途。这类账户通常是在一定范围内试点，如加拿大的“Learn$ave”项目、美国的终身学习账户等。第三类是培训券。可为个人培训提供直接补贴，往往由政府和个人共同提供资金，不允许随时间积累任何权益或资源。这是个人学习账户最常用的形式，起到了代金券的作用。

二、发达国家个人学习账户发展动向

（一） 英国的个人学习账户

英国的个人学习账户于2000年开始运作，针对的是服务能力和技能不足的工人、妇女、再就业者和个体经营者，所有19岁以上的成人都可以申请，首批获批的账户有100万个。每个账户在审核通过后，个人支付25英镑学习费用，政府会为其提供150英镑的补贴。用户学习通用技能还会有20%的费用减免，最高为100英镑，学习基础课程则能获得80%费用减免，最高为200英镑。在实施过程中，一些企业开始将以前用于内部培训的公司资金转移到个人学习账户，但提供的培训质量较差，迫使员工使用其账户支付以前由企业支付的培训，限制了个人寻求额外学习的机会。 此外，尽管该方案最初面向的是就业能力不足的群体，但实际上有相关经验的人对个人学习账户的利用率更高，他们利用个人学习账户可获得更多的教育机会。由此，该项目引起了很大的争议。2001年英国关闭了国家层面的个人学习账户项目。

英国的个人学习账户失败后，2003年威尔士、英格兰和苏格兰等地推出地方性的个人学习账户。威尔士的方案提高了政府资助的比例，并为不同群体提供不同比例的资助。重点对象为19岁或以上，工作年薪不到26000英镑者、失业者、临时合同工，或者面临失业风险的工人。学习的课程必须要经过政府认证，课程费用由政府承担。英格兰的方案将实施对象的年龄降低到16岁，涵盖技能检测、信息指导和学习记录等方面的服务，资助方式有政府、企业和社会组织共同出资及助学贷款两种方式。苏格兰的个人学习账户有两种：一种是面向18岁以上的成人（简称ILA100），由政府和个人共同筹资，要求申请者达到苏格兰学分和资格框架六级水平;另一种是面向低收入群体（简称ILA200），申请者自由选择课程和等级，政府的方案对于要达到的目标没有要求，主要目的是提高参与度，政府资助的金额比ILA100高。2019年，英格兰自由民主党宣布了9000英镑的个人学习賬户计划。各地实施方案各有特点，在新的方案中要求个人学习账户资助的培训必须独立于雇主，让他们有资金可以用于任何经过批准的学习，记录他们的成就，并获得帮助他们做出明智选择的建议和指导。这些账户不再是联合雇主和成人学习者共同出资的账户，而是类似于凭单或预算账户。

最初，英国的个人学习账户培训没有统一的质量监管，希望以优胜劣汰的市场法则将低水平的培训赶出市场。但是，由于监管制度不健全，很快就出现了虚报、挪用政府专项补贴等问题，最终导致制度失败。培训质量对个人学习账户的发展至关重要，基于英国的教训，苏格兰的个人学习账户引入了更加严格的培训提供者和课程评价机制。要求培训机构必须得到苏格兰资格认证机构（SQA）的批准，或者通过苏格兰质量管理部门的认证;课程必须提供在线的学习途径;培训者必须至少有两年的从业经验;课程必须符合职业资格要求等。

（二）法国的个人培训账户

2013年，法国的《职业安全保障草案》用个人培训账户（Personal Training Account）取代原来的“个人培训权利”。法国的个人培训账户中，个人的培训权利是不断积累的，权利以获得培训的小时数来计算，采用“权利+时间+经费”模式。2014年，法国增加了个人培训账户学时，确定职工享有每两年一次职业培训和每六年一次职业能力测评。自2019年1月起，培训的计算单位变成了欧元。个人学习账户会贯穿整个职业生涯，退休时账户会自动关闭。如果退休人员希望重返工作岗位，可以再重新开立账户。针对个人的初始教育水平，有两种不同资助方式，拥有中等以上学历的个人每年可以获得500～5000欧元的资助，中等以下学历者每年可获得800～8000欧元的资助，资金由法国存托局拨付，该机构是管理个人培训账户的唯一机构，培训由企业和职工共同认可的第三方实施。从2020年起，个人培训账户对专业再培训的个人提供更高的支持。

法国的个人培训账户最初只对雇员和求职者开放。2018年1月以来，覆盖了自我雇佣者。对于求职者和雇员，该计划的资金来源是向企业征收相当于工资总额0.2%的强制性培训税，自我雇佣者将营业额的0.2%用作培训基金。在2018年之前，培训基金可以作为员工进行培训的补充资金，2018年通过的《自由选择其职业未来法》规定成立国家能力建设署，统一管理培训收费和资助经费。2018年以前的个人培训账户可用于支付颁发资格证书课程的培训费，即可以参加在国家专业认证协会或专业认证协会注册的培训，也可以参加技能鉴定或评价项目，如考取驾驶执照、创业培训等。2018年以后，资助的项目既包括证书培训，也包括读取文凭的继续教育。

法国的个人培训账户还建立了专门的网站，用户可查阅账户余额、获取培训资料、获得与职业指导相关服务等。为了发展个人培训账户，《自由选择未来职业法》还引入了雇主和雇员之间的共同构建条款。从法律层面规定各方的权利与义务。例如，根据相关规定如培训费用超过雇员应享权利的数额最高限额，雇主可应雇员的要求提供额外津贴，以支付培训费用;拒绝接受新雇佣合同的员工将被解雇，并从其个人培训账户中获得至少3000欧元的补贴等。个人培训账户附属于个人，而不是附属于雇佣合同或身份。个人可以在不受时间限制的情况下获得培训权利，最高限额为5000欧元。如果个人的身份、就业状况或失业发生变化，无论出于何种原因终止雇佣合同，账户上的欧元信贷仍将全部归属个人。

法國对个人培训账户资助的培训进行严格的质量管理，质量保障的主要方法是项目实施前评价和培训后学习成果评价。项目实施前评价是指所有的培训项目都要经过认证，才能承担有资助的培训。培训机构要能够提供高质量绩效的培训证明材料，要么通过他们自己的评估框架的评价，要么通过全国就业、职业培训和指导委员会的质量评价。受《采购合同法》的约束，培训服务要通过招标程序采购，并制定了六项标准来评价培训质量，如确定培训目标及其是否适合接受培训的个人、教学工具的一致性以及培训人员证书的质量等。培训后学习成果评价是指受训者通过培训获得职业资格比例、就业率进行评价，同时根据受训者的主观反馈进行培训后评估。

（三）加拿大的“Learn$ave”项目

2001年，个人学习账户首次出现在加拿大的公共议程上。当时自由党在其选举纲领中承诺创建个人学习账户，以帮助加拿大人筹集学习所需的经费，帮助成年人提高技能，为可能面临学习困难的人寻找资源，提供帮助。

2001年，加拿大的示范项目“Learn$ave”开始实施，项目投资了350万加元，目标是为低收入人群积累继续教育与培训的资金，提高技能，帮助他们重返劳动力市场。该项目在加拿大7个省的10个地区开展了“Learn$ave项目”的试点，要求参与者必须是年龄在18岁到65岁的收入低、资产少、不能参与全日制学习的人。

10个地区的试点项目规定虽有差异，但也有共同之处。一旦被录取，大多数申请者会被邀请在合作银行开设一个“Learn$ave”账户。三年时间里，每存入1加元，最多1500加元，就会得到3加元到4500加元的信用额度。在此储蓄期间，必须存入至少10加元的存款净额，才能算作一个“活跃储蓄月”。政府所提供的配套资金是虚拟的，在“主动储蓄月”累计12个月后，参与者可以取回储蓄和配套的资金，并将全部收益用于购买与教育、培训或创业相关的且经批准的学习项目，参与者提交的创业申请审核通过后可以获得1万加元的支持。此外，为了使制度有效运行，参与者还需要参加一些金融培训课程，掌握财务知识和提高理财技能。

三、 发达国家个人学习账户发展的新动向

（一）突出制度的普适性，聚焦吸引低技能群体参与

个人学习账户制度的初衷是促进教育与就业公平，面对的主要对象是低技能群体。但是，从各国实践的经验来看，低技能人员参与的程度并不高，而高技能人的参与比例往往过高。为解决这个问题，法国提高了低技能群体获得培训权的权重，使其能更快地获得培训的资格;开发了个人培训账户手机客户端，提供多种申请方式，满足不同的需要。在苏格兰的个人学习账户制度中强调优先考虑弱势群体学习者的学习需求。英格兰政府推出的终身学习账户强调要给予失业的人员更多的支持，帮助青年人投资未来，提升就业率。加拿大的“Learn$ave”项目对参与者的年龄和收入做了限制，只有低收入者才能参加。从中可以看出，普适性是他们个人学习账户的特点，且政府对弱势目标群体的支持导向更明确。

（二）注重培训质量，建立监管制度

虽然当前几个发达国家没有专门针对个人学习账户的培训质量保障框架，但大都制定了一些措施来保障培训质量。例如，法国在对100万低技能求职者和100万年轻人培训投资计划中，首要一项就是建立一个科学委员会指导质量评估，以保证培训的质量。法国的培训机构，不论是公营还是私营，要承担培训项目都需要经过政府认证，并规范项目名称，避免了不同认证标签的泛滥。而且，由政府推出的质量认可和认证机制还可以降低培训的价格。这样，不但保证了培训质量，还为各培训机构创造了一个更公平的竞争环境，使培训市场更加透明，也为个人找到合适的培训项目提供了帮助。

（三）多元化筹资，差异化资助

个人学习账户的筹资模式从单一资助人、单一目的向多主体、更全面方向发展。即使是将培训作为一项社会权利的国家，资金来源也不再只是政府投资，政府、企业和个人分担培训费用是当前发展的主流。差异之处在于每个国家政府支持的金额和个人分担的水平有很大的不同，对于弱势群体政府承担的部分更多一些。而且，也会因对个人学习账户的定位不同，筹资的途径上也各不相同。例如，法国培训公共基金是通过对中型和大型公司征收培训税来筹措资金的，而有些国家的行业组织或社会组织也参与了继续教育与培训项目的筹资，进一步分担企业和工人的学习支出负担。加拿大的账户管理兼具了银行资金管理的功能。苏格兰的筹资方式采用了区别化的策略，低技能的弱势群体由政府投入，高技能者由政府和个人共同负担。威尔士的个人学习账户制度同样采用了差异化的资助策略，不同层次对象的资助标准也各不相同。英格兰的资助方式有奖助资金和助学贷款两种类型，以适应不同群体需求。

（四）培训由“政府主导”向“个人主导”转变

个人学习账户由“政府主导”向“个人主导”转变是其发展的新趋势。“个人主导”的内容主要包括对培训时间、地点、内容和培训机构等的选择权。例如，法国的个人学习账户能够支持用户进行文凭证书教育，也支持“能力模块”的职业证书学习，参加何种学习、何时参加学习由用户自己决定。英国的个人学习账户培训强调以市场需求驱动发展，由培训机构根据企业需求推出培训课程，有用户自主选择，以此缓解供需矛盾，也强化了个人在其中的主导作用。近几年，随着在线教育的发展，在线学习也成为各国个人学习账户培训的一种重要方式。用户可以自由选择经过认证的课程，这就赋予了用户更大的学习自主权。“个人主导”也体现在对个人学习账户的管理上，强调个人学习账户是属于个人，而不是隶属于特定企业，因此无论个人如何迁移，都不影响其学习培训，这对于保障工作场所移动性高、非传统就业人员的培训权非常有利，也提升了他们学习的积极性。

四、对我国个人学习账户建设的启示

个人学习账户是各国应对产业发展需求，提升就业率，促进社会公平的重要工具。当前，我国的就业市场也面临着结构化供需矛盾，“招工难”和“就业难”就是这一矛盾的集中体现。借鉴发达国家个人学习账户的发展经验，在我国建立一个终身教育和培训体系比以往任何时候都更加重要。个人学习账户作为建立终身教育和培训体系的重要工具，在设计和实践中需要注重以下几个方面：

（一）政府主导，差异化管理

建立个人学习账户制度的主体是政府，关键是资金投入和管理的方式。在资金投入方面，要发挥政府投入的杠杆作用和“托底”作用。对于低技能群体，应该由政府投入，支持他们的就业，促进社会稳定，起到“托底”的作用。而对于学历水平高的群体，政府则要发挥好杠杆作用，由企业、个人和政府共同出资，支持用户参加培训，满足社会需求和个人提升的需要。在管理方面，应该是面向大众，服务基层，差异化地进行筹资和投入。一方面，个人学习账户投资的主体是政府，投资的方式可以是资金拨付，也可以是培训券等形式的虚拟货币。同时，也可以采用一系列财政激励措施，包括税收激励、补贴等，以鼓励企业和工人为个人学习账户进行投入，减少政府投资不足的影响。另一方面，对于资金的使用，资金要面向大众，特别是低技能人群，对于这部分群体，政府要承担大部分的培训费用。而对于那些高技能群体、需要长期投入的群体，则要按照分担的原则，要求企业和个人承担更多的费用。

（二）建立统筹管理机制

个人学习账户涉及法律制度、政策与规章等多个方面，因此需要建立统筹管理机制，协调各方面的利益诉求，即建立具有广泛代表性的管理组织，让所有利益相关者参与到制度建设中来。一是以政府为主导建立国家层面的个人学习账户管理机构，负责资金管理、制度建设和不同部门之间的横向协调。二是建立部门间的合作机制，确保不同部门在制定政策时的互通，确保政策之间的一致性、连贯性和有效性。三是建立不同层级和区域统筹管理机制，突破区域内个人学习账户建设与运营模式，优化参与各方权责和利益关系，优化资源配置，推进协调发展。四是提升企业的话语权。企业是用人的主体，也是重要的投入方。此外，个人学习账户有没有效，是否合理，企业都是最重要的利益方。因此，无论是制度设计还是培训内容与标准、资助方式的制定都要有企业的参与，并且要通过法规来固化这一制度安排。

（三）建立质量保障体系

質量保障是个人学习账户持续发展的基础。借鉴其他国家的经验，应制定严格的质量监管制度，从需求分析和培训评估两方面入手建立质量保障体系。需求分析是指由政府、社会组织、研究机构和企业共同对当前与未来技能需求进行分析，确定现在和将来需要什么技能，即首先要做好技能评估和预期，来指导个人和企业的学习与培训决策，确定需要发展的技能，确保需求信息传达到目标学习者手中。培训评估包括对培训机构的认证和培训成果评价。培训机构认证是确定哪些培训机构能够进入培训提供者的行列，这是质量保障的基础。培训成果评价可以采用我国传统的技术工人分级制度，在改进和细化的基础上作为评价标准，也可以借鉴欧盟的职业资格框架或联合国教科文组织的教育分类标准，制定我国的职业资格标准，与国际接轨，促进学习成果通用和人员流动。

（四）提供個性化的学习支持

个人学习账户针对的主要对象是需要技能提升的群体，特别是低技能群体。这一群体一方面是学历低，技能水平低，继续学习的能力和学习意愿低;另一方面是继续学习的私人投入水平低，无论是资金还是时间，都不允许他们参加长期学习，没有能力对未来进行投资。他们需要的不仅是学习的机会，更重要的是支持与服务。所以，个人学习账户设计要简化申请流程，并由专业的职业指导人员为他们提供更个性化和面对面的支持，使其能便捷地获得劳动力市场信息和学习指导;同时，要采用在线学习和线下学习相结合的混合式学习方式，适应他们兼顾工作和学习的需求;另外，要建立模块化的课程体系，引导他们逐步提高学习能力，提升学习的信心。

[参考文献]

[1]高益民，张宏理.2000年以来欧盟终身学习政策述评[J].比较教育研究，2010（3）：24-30.

[2]刘文杰.英国终身教育“个人学习账户”制度：实施背景、发展历程与经验启示[J].职教通讯，2016（10）：26-31.

[3]刘文杰.加拿大终身教育个人学习账户制度探析[J].世界教育信息，2013，26（18）：43-46.

[4]赵长兴.法国终身教育改革发展综述及对我国的启示[J].中国职业技术教育，2020（21）：28-38.

[5]J Gautié，PEREZ C.Promoting Life Long Learning through Individual Accounts： Asset-Based versus Capability-Based Policies[J].Documents de travail du centre deconomie de la sorbonne，2013（95）：122-133.

[6]NEDELKOSKA L，QUINTINI G.Automation，skills use and training[J].OECD Social，Employment and Migration Working Papers，2018（202）：10-16.

[7]OECD.“Individual Learning Accounts： Design is key for success”， Policy Brief on the Future of Work[EB/OL].（2019-06-11）[2020-11-03].http：//www.oecd.org/els/emp/individual-learning-

accounts.pdf.

[8]PEREZ C ， VOURC'H. Individualising training access schemes： France-the Compte Personnel de Formation （Personal Training Account-CPF）[EB/OL].（2020-03-23）[2020-10-23]https：//ideas.repec.org/p/hal/journl/halshs-02916335.html.

[9]VOURC'H， PEREZ C. Lindividualisation des dispositifs daccès à la formation： lexemple fran？ais du Compte Personnel de Formation[R].OECD Publishing，2020.